北京市综合交通枢纽运行现状分析及改进措施建议

吴玉兰

(北京市交通委员会综合运输处， 北京 100073)



北京市综合交通枢纽运行现状分析及改进措施建议

吴玉兰

(北京市交通委员会综合运输处， 北京 100073)

结合北京市综合交通枢纽运行、管理体制机制情况，全面梳理运营现状，分析综合交通枢纽规划、建设及运营中的突出问题，提出改进措施和建设性意见，为进一步发挥既有枢纽在综合交通体系中的作用提供支持，同时为今后北京市综合交通枢纽的规划、建设、运营提供参考.

综合交通； 枢纽； 运行

综合交通枢纽是综合交通体系的重要组成部分，承担对外交通以及城市内部不同交通方式之间的衔接转换[1]. 目前北京已建成首都机场、北京南站等综合交通枢纽,对完善综合交通体系、提高运输效能发挥了重要作用；但与本市经济社会发展的要求及市民快速、便捷的出行期望相比还存在较大差距. 本文结合枢纽规划建设、运营管理现状，汇总梳理问题，分析症结原因，提出改进措施意见，为今后北京市综合交通枢纽规划、建设、运营提供参考.

1 现状分析

按照交通功能和服务范围，综合交通枢纽划分为城市对外交通枢纽和城市内部交通枢纽. 其中，对外交通枢纽包括民航、铁路、公路等枢纽，主要服务于城际间的出行；城市内部交通枢纽包括地面公交、轨道交通等枢纽，主要服务于市内各区域间的联系. 本次研究涵盖对外和内部共计10个交通枢纽，具体包括首都机场、北京南站、北京站、北京西站、西直门(含北京北站)、六里桥、四惠、东直门、动物园、西苑.

1.1 出行特征

对外交通枢纽中，民航、铁路枢纽年客流规模基本达5 000万人次以上，公路最高不超过600万人次，前者呈现明显的增长趋势，后者基本维持稳定；均有明显的季节性客流高峰，高峰日集中在“十一”黄金周，一般为平均日的1.5～3倍；日高峰时段大多出现在中午11:00—15:00，高峰1小时客流量约占全天的10%；城市交通高峰时段(7:00—9:00和17:00—19:00)，各枢纽客流量占全天的10%～20%.

内部交通枢纽中，地铁枢纽(如动物园)日客流规模10万人次，无明显季节性高峰特征；高峰多出现在城市早晚高峰时段，高峰4小时客流量占全天比例30%～40%.

1.2 交通接驳

枢纽交通接驳方式主要包括地铁、地面公交、出租车、小汽车、大巴车；主体交通方式的运营时间长于接驳公共交通方式(详见表1)，夜间只有夜班公交和出租车接驳. 在公共交通(除夜班公交外)运营时间以外，首都机场到港旅客约1万人次，北京西站到达约4 000人次，北京南站到达约1 000人次，旅客疏解任务较重.

表1 枢纽交通设施运营时间

民航枢纽旅客以小汽车、出租车等个体交通方式为主，铁路、公路旅客集散以公共交通为主. 首都国际机场小汽车、出租车方式约占70%，而地铁占比仅为12%；北京西站地铁、公交接驳比例占80%；四惠枢纽地铁、公交接驳比例占69%.

图1 典型综合交通枢纽旅客集散方式

1.3 周边用地

民航枢纽方面，按照国际上机场周边空间结构模式，机场周边5 km以内的区域大多称为空港近邻区，区域内多结合航空运输特点进行高端制造业、物流业、商务会议、居住等土地开发. 铁路、公路枢纽周边用地以居住为主，枢纽对周边用地开发的带动作用没有充分发挥. 公共交通枢纽主要实现换乘功能，周边用地属性与枢纽所在区位关系密切.

1.4 管理体制

枢纽运营管理主体以地区管委会或单一企业为主. 铁路枢纽相对特殊，北京铁路局负责铁路站房内部管理，地方政府(一般为管委会)负责站房外围管理. 北京西站、北京南站均设有管委会；北京站设有管理处；北京北站隶属北京铁路局管理，同时划入西直门枢纽范围由西直门枢纽管委会负责协调. 民航枢纽中，首都机场运营主体为北京首都国际机场股份公司. 公路枢纽由场站企业负责运营管理. 其中，四惠长途站纳入四惠枢纽范围，受四惠长途站和公联枢纽共同管理. 公共交通枢纽运营主体相对多元. 动物园枢纽由公交集团负责运营管理，东直门枢纽、西苑枢纽由公联枢纽公司负责运营管理，西直门枢纽设有地区管委会.

2 存在问题

2.1 与城市功能结合不紧密

1) 周边用地开发与枢纽功能定位不匹配. 例如：北京南站出行的旅客以探亲、旅游为主，企事业单位员工和公务员占到36%，但南站周边用地现状和规划均以居住用地为主，商业办公及休闲购物设施较少.

2) 综合开发不充分. 枢纽综合开发业态包括商业、办公楼、酒店、文化娱乐等，对减少交通出行、平衡现金需求、改善负债结构、搭建融资平台有积极的作用. 与国外相比，本市枢纽综合开发比较缺乏，资源未得到充分利用，枢纽的吸引力和服务水平有待提升[2-3]. 例如：六里桥客运枢纽功能单一，基本没有综合开发，枢纽吸引力和服务水平较低.

3) 枢纽建筑与城市分割严重. 旅客步行进出枢纽不便，影响枢纽客流与城市的沟通；作为大客流的集散点，多数枢纽又成为了城市的一大拥堵点，给周边区域交通秩序带来压力. 例如：北京西站北广场出站接驳社会道路在约1 km范围内就有27个机动车出入口和掉头口，严重影响莲花池东路通行效率.

2.2 交通接驳服务有待优化

1) 接驳方式比例不合理. 以机场为代表的部分枢纽，小汽车、出租车等个体交通占到70%，而轨道交通、机场巴士等大容量交通仅占10%左右，周边道路拥堵现象严重.

2) 设施能力供给不足. 部分枢纽公交线路远超场站设计能力；出租车供给无法满足旅客集散需求，部分时段排队严重；普遍缺乏大巴停车设施. 以北京西站为例，北广场共有32条线路停靠，部分首末站的线路需在西站双向折返；但场站空间狭小，且公交站点密集，高峰期间集中发车引发拥堵.

3) 夜间接驳能力不足. 夜间地铁、公交等公共交通方式停运，到达旅客的疏解主要依靠出租车，往往因为无法调派足够的出租车导致旅客滞留；特别是在春节等重大节假日、夜间23时至次日凌晨5时等特殊时段、雨雪等恶劣天气的情况下，“三站两场”(首都机场、南苑机场、北京西站、北京站、北京南站)极易发生旅客滞留. 今年正月初六、初七1:00—3:00时段首都机场就曾滞留近4 000人.

2.3 信息系统缺乏有效整合

1) 与全市统一监测系统对接不足. 从全市层面，目前仅首都机场、东直门以及北京西站、北京南站、北京站、北京北站与市交通运行监测调度中心建立了信息对接机制.

2) 内部运营主体之间信息不互通. 由于受不同行业部门管理，枢纽各种交通方式之间的运营信息还未充分共享、实现互通，信息的使用基本靠“一事一协调”. 以春运为例，每年四大铁路车站的列车开行时刻表均通过地方交通主管部门和北京铁路局之间协商获得，提供给枢纽内部以及相关联枢纽场站的地铁、公交运营企业.

3 症结分析

3.1 对重要性认识不足

目前对综合交通枢纽的功能定位、体系构成、布局原则仍未予以明确界定和规范化；各部门对综合交通枢纽的认识不统一，角度和侧重点均不同. 国家交通运输网络层面，往往仅将都市作为一个结点看待，更多强调城市间交通衔接转换功能；而都市地区性交通层面，更注重中心城区或核心城区的交通衔接，忽视了枢纽对城市空间结构调整的支撑以及对区域性城镇化发展的引导带动作用.

3.2 缺乏统筹规划设计

城市交通和对外交通分属于不同的部门主管，发展均以自规划为主；虽然近年来铁路、民航、邮政等部门发展规划与地方规划开始逐步对接，但力度还需进一步加大. 由于各种枢纽规划目标和时序不一致，内部交通方式衔接在前期缺乏统筹考虑. 特别是对外交通在布点上占据强势地位，铁路、民航枢纽基本“先入为主”，地方政府对其影响力小、协调能力弱，普遍存在着城市交通衔接不畅、配套能力不足、出入通道拥挤等突出问题[3]. 例如：北京西客站的布局建设并未规划城市轨道交通的衔接；北京南站地面交通衔接空间狭窄，虽然规划了地铁4号线和14号线，但14号线目前仍未实现规划，总衔接配套能力仍然不足.

3.3 管理体制存在问题

与本市轨道交通“投资建设运营三分开”体制不同，北京综合交通枢纽的投资、建设和运营均缺乏相应责任主体. 在建设阶段，政府通过优惠政策吸引民间资本投资枢纽建设，而民间资本更关注的是发展配套产业实现利润最大化，忽视了实际交通需求. 在运营阶段，由于枢纽涉及多种交通方式，兼顾各专业设施需求的难度较大，需在前期充分论证，但现状枢纽往往在前期立项、设计、建设阶段未能确定运营主体，运营方介入不足，导致后期建成交付运营主体实际使用时出现各种问题；另运营管理单位通常受专业限制，无法准确掌握枢纽内部各交通方式运营具体需求，在枢纽管理工作中更多是开展协调，实际发挥作用有限.

4 改进建议

4.1 既有枢纽

1) 改善接驳服务. 提高轨道、地面公交、大巴等集约化交通方式的服务水平，改善旅客出行结构；打破公共交通非营运时间单纯依靠出租汽车保点的现状，公交、地铁、巴士在非正常运营时间可加开车次[5-6]；与铁路、民航方面对接时刻表，完善接驳保障工作机制.

2) 完善配套设施. 充分挖掘既有设施资源，改善接驳交通设施. 例如：针对枢纽场站特点，开展地面公交线路优化调整专项研究，从公交站点设置的合理性、运营时间优化、运力与需求评估等入手调整线路分布，合并或撤销部分重复线路，减轻场站运营压力，改善运营秩序. 在适当区域建设配套商业设施，并对其影响进行全面评估，在不影响旅客正常通行的前提下，适当增加；对已建成的商业设施，视情况对其合法性予以认定.

3) 以首都机场为例. 充分发挥大容量运输优势，按照“调动机场巴士为主、保障出租运力为辅，配备地面公交夜间接驳，大客流下适时运营轨道交通”的思路，精细交通管理、强化经济调节、调整运输结构，研究综合运输接驳保障模式及标准.

轨道交通方面，当客流达到一定界限时，适时延长机场快轨运营时间，同时市内部分衔接紧密的轨道线路(如2号线、10号线环形线和部分连接火车站、重点交通枢纽的线路)运营时间也相应延长，真正发挥轨道交通大客流疏散作用；远期加快建设15号线一期西段建设和机场线西延项目，完善机场线与既有路网的衔接，提高机场快轨运营能力及服务水平[4].

机场大巴方面，首先增加夜间运力. 机场巴士运营线路从23时起逐渐减少，24时后一般只保留2条夜班线路至末班航班结束. 通过增加夜间运力保障，运营时间、发车班次与机场进出港运行时间和到达旅客数量同步；并在旅客集中时段，临时加开巴士快线和免费摆渡车，为旅客提供更多选择. 其次是调整运营路线. 根据夜间旅客出行需求灵活调整线路，研究开行环线、转圈运营，提高吸引力；加强机场巴士、巴士快线和免费摆渡车与地面公交夜班线路和市区出租汽车频出现的区域、待客区的衔接，提高机场巴士保障能力和接驳运输服务水平. 远期研究改进运营模式. 日间正常运营时间范围内，实行市场化价格收费；夜间非正常条件下，为了提高吸引力，有效疏散旅客，保障机场秩序，降低价格或实行免费，属地和市政府有关部门协商适当给予补贴，以抵消机场巴士运营公司增加的成本.

地面公交方面，根据机场巴士、巴士快线、免费摆渡车夜间开行情况，在市区停靠站点配备相应夜班公交接驳. 远期研究开展公交定制服务. 根据航空到达旅客接驳定制需求，试开行首都机场夜间公交专线，考虑到会影响机场巴士客流，路径可区别于机场巴士.

出租汽车方面，完善短途补偿机制，保障时段内一定时间将乘客送至目的地且返回机场的驾驶员，可持短途小票进场，勿需排队等候，吸引出租汽车司机主动前往. 研究夜间高速免费通行，对夜间(23时至次日凌晨5时)空驶前往首都机场的出租车免收高速通行费减少成本，吸引出租汽车司机主动前往首都机场. 鼓励合乘和预约，吸引更多乘客在出租运力相对紧张时以合乘方式离开机场；鼓励电话叫车、网络订车、预约乘车，提高预约叫车量和叫车成功率，推行4小时预约承诺，促进新业态. 实现运营动态监测. 采集各航站楼出租汽车候车区排队旅客和出入口动态数据，并基于到港航班、旅客数据，实现预测接续运力需求与接续运力的动态匹配，为接续运输保障提供技术支持. 加强需求信息对称. 遇突发事件时，特别是航班集中到达，通过手机、广播、LED大屏等多种方式，及时向社会发布未来航班到达、旅客数量以及出租运行情况，使在运司机了解情况，便于引导社会出租车数量自然补充. 远期研究改进运营模式和保障方式，适度提高双班率，增加夜间出租车运营数量；对按照要求参与或完成指令性运力保障任务的出租汽车驾驶员发放运力保障燃油补贴；研究调整租价，形成时间越晚价格越高的出租运价体系.

4.2 新建枢纽

1) 完善枢纽规划. 完善综合交通枢纽规划编制，打破行业间的规划壁垒，引导枢纽总体发展；目前《北京城市总体规划(2004年—2020年)》已对北京市综合交通枢纽有规划，但需根据京津冀一体化、非首都核心功能疏解等新政策导向及时调整，以适应并引导未来城市综合运输的发展，进而促进社会经济发展. 此外，开展北京市综合运输系统设计，突破既有交通构成“条式”划分的体制机制障碍，从都市出行需求和特征出发，研究本市综合运输体系发展战略、框架规划等“顶层设计”，为综合交通枢纽规划设计提供支撑和保障.

2) 完善管理体制. 明确枢纽规划设计、投资建设、运营管理、协调沟通等工作的责任主体及其职能定位. 其中，运营管理部门应提前介入规划、建设方案编制与实施过程；并在枢纽工程验收阶段增加运营方验收环节，以保证枢纽投入使用后可以满足各主体的运营要求. 另外，建立枢纽共享的交通信息平台，涵盖机场、铁路、地铁、地面公交、出租车、停车场等各种交通方式的班次信息、状态信息、道路交通信息，同时对收集的信息进行处理和存储，服务于旅客集散和应急救灾等；建立起部门及上下级间信息交流与共享机制,使枢纽保障工作有章可循、制度化、长效化.

5 结束语

城市综合交通枢纽的构建是一项非常复杂的系统工程，不仅涉及各种交通方式的接入、衔接、配置及优化，还涉及城市空间布局、城市形象、交通环境以及社会经济的发展. 总体来说，现状枢纽需按照区域交通情况以及现代化要求进行设施改造、装备配置、提升服务，在满足出行需求的同时，把对城市的交通影响降至最低. 新建枢纽应严格按照规划布局，在目前部门体制分割的情况下充分沟通和对接，保障枢纽有效衔接进入市区各地，同时服务好城市对外交通和市内交通. 京津冀一体化和非首都核心功能疏解等新政策的提出给北京综合交通枢纽创造了新的时机，需结合新的定位和区域发展特点，研究处理好各交通方式结构比例、公共交通与私人交通的关系、区域布局和市内衔接等，着力推进北京综合交通体系发展，满足国民经济和社会发展需求.

[1] 罗仁坚. 中国都市综合运输系统[M]. 北京: 人民交通出版社, 2009: 166-169.

[2] 北京交通发展纲要(2004—2020年)[R]. 北京市人民政府, 2005.

[3] 北京市“十二五”时期交通发展建设规划[R]. 北京市交通委员会、北京市发展和改革委员会, 2012.

[4] 荣朝和. 综合交通运输体系研究[M]. 北京: 经济科学出版社, 2013: 101-103.

[5] 裘瑜, 吴霖生. 城市公共交通运营管理[M]. 上海: 上海交通大学出版社, 2008: 61-72.

[6] 莫露全, 刘毅, 蓝相格. 城市公共交通运营管理实务[M]. 北京: 机械工业出版社, 2007: 9-15.

Operation Analysis on Beijing Comprehensive Transportation Hubs and Improvement Measures

WU Yu-lan

(The Comprehensive Transport Division, Beijing Municipal Commission of Transport, Beijing 100073, China)

Based on the investigation of operation and management mechanisms of Beijing comprehensive transportation hubs, the operation situation is thoroughly reviewed and deficiencies in planning, construction and operation of the hubs are analyzed. Several measures are proposed to improve the efficiency of existing transportation hubs, and these measures also serve as a reference and guidance for planning, construction and operation of future comprehensive hubs.

comprehensive; transportation; hub operation

10.13986/j.cnki.jote.2015.06.004

2015- 04-10 .

吴玉兰(1984—)， 女， 硕士， 研究方向为交通运输规划与管理. E-mail:wuyulan@bjjtw.gov.cn.

U 491.1

A

1008-2522(2015)06-16-04