地方政府融资平台典型模式研究

■杨飞虎 孟祥慧

一、前言

根据国发［2010］19号文中关于地方政府融资平台的定义可知，地方政府融资平台公司是指由地方政府及其部门和机构通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有对政府投资项目融资的独立法人资格的经济实体。从1987年“上海久事”开始，地方政府融资平台在各地纷纷出现。1994年中央实行“财权上移、事权下移”的分税制改革，同年《预算法》禁止地方政府发行债券，这一系列政策约束,使地方政府在加快地方经济建设发展方面面临“地方财政吃紧”压力，地方政府融资平台则逐渐成为政府进行地方经济建设的有效融资手段。

2008年为克服国际金融危机影响，中央出台的四万亿投资计划，使得各级地方政府融资平台尤其是区县级政府融资数量迅速膨胀、信贷总额不断增加。这也使得地方政府融资平台弊端开始不断显现并恶化，其中债务危机问题愈演愈烈。中央政府意识到这一点，并从2009年开始着手制定一系列严格的政策对地方政府融资平台进行清理和整顿。2014年国务院在下发的 《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见的通知》（国发［2014］18号）中，明确指出要剥离融资平台公司政府融资职能，严格控制地方政府债务额度并建立以地方债券为主体的举债融资机制。同年，国务院下发《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发［2014］43号文），指出通过赋予地方政府依法适度举债权、推广政府与社会合作模式、加强政府或有债务监督等措施，来加快建立规范的地方政府举债融资机制。除了中央政府对地方政府融资平台进行一系列政策约束及规范外，地方政府融资平台本身还面临规模臃肿、融资及偿债渠道单一、融资举债规模大、潜在风险凸显、政企不分、公司治理结构不完善、信息透明度欠缺、难以有效监督等问题。根据当前一系列宏观政策要求及融资平台自身存在的问题可以看出，若要摆脱当前一系列“困境”，地方政府融资平台必须实现由政府主导向市场主导全面转型。就当前宏观经济环境及政策形势而言，积极推广国发［43］号文所提示的PPP（公私合营）模式来吸引社会资本参与公共项目建设，使得公益性项目产生稳定性收益等的市场化模式迫在眉睫。

国外公共领域地方政府融资模式相对比较成熟，例如美国的市政债券融资模式、德国租赁融资模式、法国特许经营模式、英国私人主动提供模式等。2008年四万亿经济刺激计划掀起了地方政府融资平台的搭建热潮，我国学者对地方政府融资平台融资模式看法不尽相同。如赵壁在上海多元模式、重庆八大投共同发展模式、天津分级分散管理政府融资模式与北京政府主导、社会创新参与的模式进行对比的基础上，提出了北京市发展可持续发展融资模式的政策建议。［1］杜彦坤等从债务管理角度分析我国现有融资模式，并建议地方政府选择债券模式、政策性银行贷款模式以及多元市场化模式。［2］许尧在系统介绍德法两国政府主导基础设施的政府融资模式、美国市场主导型政府融资模式，以及英日两国市场与政府并举的国外经典城镇基础设施政府融资模式的基础上，对我国构建新型城镇基础设施的政府融资模式提出相关政策建议。［3］郑思齐等研究认为土地价格、土地出让和城市建设的互动机制，形成了我国城市建设中所特有的“以地生财，以财养地”政府融资模式。［4］严剑峰认为，公共设施使用费用模式、股份公司运作模式、市政债券融资模式、项目融资模式、私人提供政府购买的模式等十余种模式，是地方政府重大公共项目可选择的政府融资模式。［5］李尤介绍了国内上海市市场化多元融资模式、深圳市特许经营模式、重庆市的“八大投”融资模式、北京市的政府补贴融资模式等。［6］上述学者从不同的角度探析了公共基础设施建设领域地方政府的角色及融资平台搭建模式，本文基于上述研究进一步探析当前我国地方政府融资平台典型模式。

二、当前地方政府融资平台典型模式剖析

(一）模式一：政府引导、市场化运作

上海市一直走在地方政府融资平台改革的最前端，其融资方式实现了从大规模国内外举债为主，到土地批租为重点再到以发行股票等资本化运营为重点的转变；深圳市根据“政府主导、自主经营”的原则吸引民营资本参与建设，整合、盘活、用好土地资产，以市场化运作方式积极推动政府重大项目的政府融资开发建设；北京市则形成了“整合资源、特许经营”的模式来吸引民间资本参与。

该模式政府不再在项目建设过程中进行“独裁”，而是为项目建设引导方向并实施有效的监督，通过引入有效市场竞争机制来促使项目管理体系更加完善和科学。在具体建设项目管理过程中，地方政府先组建项目法人公司，再依据竞争性的原则选择工程管理公司。一般情况下，项目的工程管理公司采用承包制和代建制的方式对项目进行建设。与此同时，坚持“投资、建设、运营、监管”分离的原则来提高项目建设效率。

此类地方政府融资平台多数不依靠政府财政，而是尝试多元市场化融资手段进行融资。除了政府财政支持与补贴之外，该模式还通过国际市场融资、发行建设债券与项目融资等手段筹集建设资金。为保障资金来源的可持续性与地方政府融资平台的良性发展，其不仅投资于公益性的基础设施建设还与资本市场对接，将经营产生的盈利部分反哺公益性项目。收益性较差的公益性项目，由政府提供一定额度的补贴来保证资金来源。

一般情况下，东部沿海发达的省级地方政府融资平台属于这类模式，尤其以具有良好的宏观经济基础的上海市政府融资平台为代表。此类地方政府融资平台的特点具体体现为将政府作为领路人，引入市场机制来提高建设项目的效率，同时提升项目的收益。这类地方政府融资平台一直走在市场化转型的前端，在不断尝试经济手段过程中得到完善。当然，其是建立在庞大的资本市场、雄厚的财政、完善的市场机制基础上的，该地方政府融资平台模式的应用具有一定范围内的局限性。

（二）模式二：“综合性平台”+“专业性平台”

重庆市的“渝富+八大投”共同发展模式通过对规费、国债、土地、税收返还、存量资产五个方面注入资本金，来保障政府融资平台融资能力及实力。与此同时，为防范债务风险，重庆市坚持“三个不担保”和“三个平衡”方针来有效地控制债务风险问题，其独特之处还体现为各个领域的专业性地方政府融资平台之间为竞争性的关系。四川省则通过整合22家国有大企业建立综合性地方政府融资平台，从而形成了特有的“1+N”模式。重庆、四川地方政府融资平台模式，成为西部欠发达地区地方政府融资平台建设的良好范例。

该模式首先搭建省级综合性地方政府融资平台，在此基础上搭建负责不同领域的专业性地方政府融资平台。综合性地方政府融资平台通过对专业性地方政府融资平台控股，间接参与项目管理并负责整合各项优质资产及资源。在具体运作过程中政府将资产注入融资平台公司，当融资平台具备贷款条件后进行融资，将筹集到的资金投资到具体建设项目中。融资平台公司的正常有效运作，主要依靠政府各种资本的投入及政府综合管理能力。其主要通过储地进行融资再投入建设的模式来保证短期建设资金，并充分利用基础设施建设后的土地增值收益进行融资。当然，其也采用信托融资、债券融资、项目融资等方式进行多渠道融资，但其应用范围比较小。

这类特征的地方政府融资平台，主要集中于基础设施水平比较差的西部地区。由于这类省市地处内陆、地形复杂，基础设施的造价高、回收周期长、收益低等，使得地方政府融资平台市场化水平较东部低，无法吸引大量的民间资金，其主要依靠政府财政资本带动民间小资本的方式来进行融资建设，形成了“综合性平台”+“专业性平台”的模式。在地方政府融资平台漫长的发展过程中，出现了融资渠道过于单一、政企不分、监管不力、还款保障制度不健全等问题。但总体上看，这类以大型地方政府融资平台带动大投入的地方政府融资平台模式，有效带动了地方大型基础设施建设。

（三）模式三：三级政府融资体系

对于处于经济发展中的省份而言，城市基础设施水平相对来说不高，因此急需建立地方政府融资平台来解决政府融资瓶颈以推动经济发展。该区域地方政府融资平台与国内发达省份地方政府融资平台相比，存在效率低下、注册资本金较低、项目收益过低、债务风险问题突出、治理结构不合理和监管不严等问题。其中，河南省、河北省均采用三级政府融资体制进行地方政府融资平台建设。河南省省级采用“一综合平台、多专业平台”模式运作，其主要服务于农业、水利、铁路、交通、土地资源、科技、文化等公共领域；市级主要负责城市建设等方面的政府融资；县级则主要为产业区与中小企业服务。而在河北省三级政府融资体制中，省级采用“一体两翼、多业并举”模式，市级地方政府融资平台负责基础设施建设，县级地方政府融资平台主要负责区县级城市建设。

该模式在项目运作中，由子公司规划设计项目可行性方案、资金流转报表、风险评估预测报表等，根据自身资金和资源情况并结合项目本身确定项目融资金额，编制项目政府投资计划书并向政府提交申请，政府审核通过后交由公司建设运营。三级融资制主要分为省、市、县三级，并且三级融资平台各有特色。第一级为省级，省级融资平台主要借鉴国内经典融资平台模式，以综合性融资平台为依托打造专业性融资平台；市级政府融资平台主要负责城市建设等方面的融资；县级融资平台与市级融资平台类似，但其规模相对较小。省、市、县三级融资平台相互配合，通过一系列重点项目的建设来改善当地民生，推动当地经济发展。

该模式融资主体相对来说比较单一，基本上不使用市场化手段融资，主要依靠财政拨款及银行信贷进行融资。

（四）模式四：特定项目公司

天津市在借鉴“重庆模式”的基础上不断探索创新，首先提出以“特定项目公司”取代“城投公司”的做法，收到良好的效果，成为地方政府融资平台项目建设中值得借鉴的模式之一。该模式主要通过地方政府与企业签订协议，依据市场化原则选择项目承建者，对于公益性强、收益差的项目则由地方政府给予一定范围内的现金补贴。特定项目公司模式的独特之处在于项目决策的“分级、分层”，分级主要体现在投资范围上按省市、区两级进行明确分工，分层主要体现在将过度集中的政府融资项目审批权下放到各个部门。

财政资金、股权划转、资本注入、资产证券化、企业债券、项目收益转增是该模式融资资金的主要来源，但是以土地增值收益为抵押向银行间接融资仍占有重要比例。对于非经营性项目、准经营性项目与经营性项目这三类不同项目，公司资金来源与负责建设领域不同，这就是所谓的“特定项目公司”的模式。盈利少并涉及公共事业的非经营项目，主要由财政出资建设；具有一定收益性的准经营性项目，由建设部门和财政局共同配合出资；收益大、公益性较小的经营性项目，由项目公司自行筹集资金。

这类地方政府融资平台模式是在现有地方政府融资平台的模式上，进行积极探索的结果，其主要特点为分级、分散管理及对不同项目给予区别对待，有效地提高了地方政府融资项目运作效率，但存在资金分散、效益低、监管不力等问题。

（五）模式五：政府主导、银行信贷

该模式运作是：地方政府财政部门对项目公司提出的项目计划进行审批，项目计划通过后，地方政府以地方政府信誉对地方政府融资平台进行担保，银行根据项目情况及地方政府融资平台资产对地方政府融资平台进行严格审核，审核通过后将信贷融资资金投入建设项目。

近年来，地市级政府融资平台进行积极探索，不断尝试运用市场手段来拓宽融资渠道，不断为地方政府融资平台资金来源注入新活力，但此模式仍以土地资本抵押向银行贷款融资为主。

在此类地方政府融资平台运营的过程中，政府参与项目建设的决策、监管和管理，解决了“多头管理、多头授信”的问题，大大提高了效率，但地方政府融资平台过多依赖政府财政、银行信贷融资的特点，使得地方政府融资平台面临巨大的债务风险问题。

（六）模式六：土地出让、政府授信

该模式地方政府融资平台运作仍是较为单一的政府推动下的城投公司融资模式，即在区县级政府批准下成立隶属于区县级人民政府的区县级国有独资公司，区县级政府则成为地方政府融资平台项目建设的担保人与决策者。

区县级地方政府融资平台融资渠道，主要有对于项目的启动起到重要作用的财政直接投入，以及土地出让收益等。区县级政府融资平台也积极尝试BOT、BT、TOT等项目融资方式，但其为辅助性融资方式。一般普通区县级政府融资平台主要投资于基础设施建设领域，但有些发达地区例如江苏省常州市武进高新区除了对基础建设领域的政府投资外，还以发展的眼光投资于当地的科技、环保以及服务业等领域。

区县级地方政府融资平台在资金、资源及宏观政策方面均处于劣势，普遍存在起步晚、规模较小、实力较弱、主要依靠政府等弊端。多年来，区县级政府对地方政府融资平台不断进行改善，取得了一定成效。

三、研究结论及政策建议

通过对我国地方政府融资平台模式的剖析可以看出，行政级别越高其地方政府融资平台起步越早，模式相对成熟，其向市场化转型的条件更有利。同时，规模较小、数量较多、风险大的区县级政府融资平台数量过多以及地方政府融资平台泛滥，导致地方政府融资平台问题不断恶化并引发债务危机。对于地方政府融资平台的宏观经济环境及政策背景而言，尤其是国发［43］号文发布后，地方政府融资平台面临清算退出、合并、转型三种选择。在加快工业化及城镇化的大环境下地方政府融资平台又面临机遇。因此，在当前宏观环境下，地方政府融资平台的市场化转型势在必行。

（一）增强地方政府融资平台自身综合实力及可持续发展力

当前我国地方政府融资平台与政府关系过于密切，大部分融资平台仅仅是地方政府融资的“空壳”，由地方政府“撑腰”的地方政府融资平台自身实力弱。因此，首先应完善地方政府融资平台公司治理结构，提升企业专业经营水平及专业管理人才建设，恢复其为一般企业法人的市场法人地位，使其成为独立核算、自主经营的竞争性企业。其次，整合、重组地方政府融资平台原有资金及资源，并在其基础上不断注入可变现资本，挖掘更多优质资源来增强地方政府融资平台造血能力及偿债能力。同时，应建立与资金“借、用、管、还”相匹配的机制，提升地方政府融资平台的资金使用效率。

（二）扩大经营业务范围及融资渠道

地方政府融资平台应由单一的投资收益低的基础设施建设领域，扩展到公益性领域与经营性领域，以保障地方政府融资平台产生稳定的收益现金流。对于无收益的纯公益项目，由政府财政举债融资建设；对于有一定收益的准公共建设项目，采用国发［43］号文所提示的PPP（公私合营）模式；对于收益性项目则采用如资产证券化、融资租赁、股票筹资、境外融资等市场化手段，以优化融资结构，实现融资主体多元化。

（三）改变政企不分现状，厘清政府与地方政府融资平台关系

地方政府与地方政府融资平台的密切关系，主要体现在项目建设融资及项目建成后的债务偿还等方面。对于项目建设融资方面，地方政府应剥离其政府性职能；对于项目建设债务偿还，应妥善甄别及处理当前存量债务及地方政府或有债务，明确政府与企业之间的偿债责任。同时，鼓励地方政府融资平台成为“自主举债、自借自还”的市场化主体，地方政府则是优化决策及监督引导者。

（四）规范地方政府融资平台发债机制

地方融资平台债券的发行符合公平性及代际性原则，其对于未来能产生一定现金流的公共基础设施项目，不失为一种有效的融资模式。国发［43］号文发布后，发行传统的地方城投债难度增大，因此急需转变发债方式及发债机制。建立严格的地方政府融平台的信用评价体系，界定债券发行信用等级；完善地方政府融资平台信息披露机制，使融资平台举债公开、透明运行；政府对融资平台进行及时有效监督，严格控制融资平台发债规模及退出机制，建立相关责任追究制度等。

［1］赵壁．可持续发展视角下的北京市政府融资研究［D］．北京：财政部财政科学研究所，2009．

［2］杜彦坤，邵靖．我国地方政府融资模式与债务管理分析[J］．调查研究，2010,(9）．

［3］许尧．我国城市基础设施建设政府投融资模式研究［D］．成都：西南财经大学，2014．

［4］郑思齐．“以地生财，以财养地”——中国特色城市建设投融资模式研究［J］．经济研究，2014，(8)．

［5］严剑峰．地方政府重大公共项目投融资模式选择与实施［J］．地方财政研究，2014，(7)．

［6］李尤．我国地方政府融资模式研究——以西安市政府融资为案例［D］．西安：西北大学，2014．