诚信建设的困境与法治化对策



诚信建设的困境与法治化对策

黄丽云

(福建师范大学经济学院，福建福州350007)

［摘要］“徒法不足以自行”，从根本上突破诚信建设困境，必须确保法的实施，以法治化方式提升法律治理效果。诚信建设法治化实现法治的诚信与诚信的法治的统一，是解决道德治理难题、建设法律信任体系的需要。完善诚信的法律制度、建立诚信的执法保障、培育诚信的法治精神是诚信建设法治化的内在要求。

［关键词］诚信;困境;法治化;对策

诚信作为一种可预期的责任承诺，并不能自发产生。针对社会急剧转型普遍存在的“言无常信、行无常贞、唯利所在、无所不顾”的市场失范、失信行为，必须以诚信制度建设加以解决已成为全社会的共识。“徒法不足以自行”，要从根本上解决问题，只有制度建设是不够的，必须确保法的实施，以法治化方式提高法律治理效果。

一、诚信建设的多重维度与现实困境

(一)诚信的三重维度

诚信包含道德、法律与政治三重维度。据《说文解字》:“诚，信也，从言成声”，“信，诚也，从人言”。道德角度看，在诚信关系上，“诚”更为根本，是“信”的前提。所谓“意诚而后心正，心正而后身修”，更多的指主体自我的修养以及由此形成的个人内在的道德品质。诚信也是人际交往的最基本的道德，是人与人之间相互信任的道德基础。［1］《公民道德建设实施纲要》把诚信作为平等主体交往中的普遍的、基本的道德要求，是公民的家庭之道、经商之宝、交友之道。

诚信不仅仅是一种道德范畴，时代又赋予它以法之内涵，实现诚信由道德自律向法律规制的泛化与转变。我国目前的民事单行法，如《民法通则》《担保法》《合同法》《物权法》等都规定了诚实信用原则。2012年8月31日新修正的《民事诉讼法》增加“民事诉讼应当遵循诚实信用原则”，在法律体系中将“诚实信用”原则法定化。一方面，法律通过对各种社会关系的精细分析，规定一些维系社会基本信用所必不可少的制度，为实现诚信提供最低的秩序保障;另一方面，法律制度也不是完备无缺的。法律同样也需要依赖诚信规范的配合。诚信内嵌于法律条文中，表现为法的稳定性与确定性。

在政治话语中，诚信建设已成为国家政治战略部署的重要内容。马克思虽未有关于诚信的专门论述，但亦不乏讨论诚信思想的渊源，强调经济诚信之于社会发展的作用。此外，诚信亦是我党的优良作风。我国提出实施《公民道德建设实施纲要》、“八荣八耻”社会主义荣辱观。“十一五”与“十二五”规划则继承了历次五年计划强调公德建设的惯例，分别提出“明礼诚信”与“质量诚信、行业诚信、科研诚信”等规划建设内容。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大意见的决定》提出:加强社会诚信建设，健全公民和组织守法信用记录，完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制，使遵法守法成为全体人民共同追求和自觉行动。［2］27诚信政策化的逻辑进程显示，建构诚信成为重要的国家责任。诚信从道德规范渗入到政治、法律领域，成为公民、组织、政府等必须遵守的行为规范。

(二)诚信建设的现实困境

中国正处在“弯道加速拐弯”社会转型期，带来人们社会关系和生活方式的重大调整，也伴随着社会诚信的重大考验。在经济生活领域，假冒伪劣产品盛行、债权债务纠纷不断、合同违约财务欺诈屡禁不止;在政治生活领域，朝令夕改、政绩造假;在文化教育领域，学术造假、科研诚信缺失等现象不胜枚举，出现了“劳工工具化”“职位商品化”“福利精英化”“教育功利化”等苗头，冲击着社会的公信力。

深入思考产生这些问题的深层原因，探讨逐步解决问题的实践路径成为全社会的关注热点。目前社会各界对诚信制度建设等重大问题达成了基本共识。但对一些问题的看法歧义较多，莫衷一是。特别对失信行为的归结比较模糊、笼统。比如，有的政府官员认为:评价道德现象，要分清主流和支流。从主流上看，中国人呈现了良好道德风貌。［3］这种所谓“主流支流”的习惯性思维解构了深入思考、解决诚信问题的迫切性。道德从来都不是孤立的现象，也没有游离于经济社会之外的道德。例如，有学者提出:不能把产生的道德问题归咎于改革开放和发展社会主义市场经济，但又不能不看到这些道德问题的产生与改革开放和发展社会主义市场经济的社会条件和复杂环境有关。［4］这种看法容易把社会诚信问题一般化，而忽视了更深层的本质问题。我国目前的社会失信问题是体制型的社会失信，要从体制机制、法治等方面寻找原因对策。而对于道德的治理也一直是学界议而不定的难题。道德和法律的关系如同攻和守的关系。法律是守住社会道德的最低要求还是可以用法律手段来解决道德问题，达到规范道德行为的目的?这种不确定性也使得在失信的罪与非罪之间留下大量空白地带，导致社会失信成本过低，产生了大量失信行为。

二、诚信建设法治化的内涵与必要性

诚信是一种普遍的以信任和承诺、践约为主要内容的社会关系现象，它是观念行为和制度的集合体。［5］而法治是一个内容丰富的概念。表征活动，法治的核心是依法办事的规则。表征状态，为一种法律制度。表征价值，则是有特定价值基础和价值目标的法律秩序。［6］诚信建设法治化就是实现法治的诚信与诚信的法治的统一。一方面是法治作为诚信的制度保障。法律通过对各种社会关系及其相关权利义务的精细规定，将诚信规范的一些特定要求具体化，具有可操作性，弥补诚信规范的不足。另一方面是诚信作为法治的价值追求，成为法律控制的杠杆和法治的精神追求。“以信饰律”，即以诚信为说服力，增强法律行为的正当性。“以信释律”，即法无明文规定时，诚信作为法律原则援用。［7］诚信建设法治化的必要性主要体现在以下几点:

1.解决道德治理难题的需要。改革开放以来，伴随着中国社会的急剧转型，熟人社会的道德评价体系受到冲击，一种多元化的道德体系悄然而生。为规范诚信建设，国家提出了一系列反映时代要求的道德规范，但由于主客观条件的制约，未能获得大多数社会成员的认同和遵守，使这些道德规范流于形式。诚信建设法治化的作用机制可以解决道德治理难题。法律虽不能规范诚信道德的全部主张，但可以约束维系社会诚信必不可少的内容，比如，对作为个体行为纽带的诚信、国家治理层面的诚信，可以以权利义务的具体要求，从而使之得以具体化。其边界在于不能干涉作为个体内在品格的诚信道德。因此，诚信法治化用法治的刚性来守住社会道德的底线，树立人们的底线意识，使国家和社会越趋向法治，人们不守信用的成本就越高，促使人们越趋向于选择诚信。诚信建设法治化可以弥补道德责任界限不清、标准模糊等问题，为人们提供是非好坏的判断标准，强化人们对诚信内涵的认识，进而实现对诚信建设的推进。

2.建设法律信任体系的需要。诚信与法治具有“有条件性”，或者说是条件依赖性。法治通过培养对法律的信任，在全社会逐渐形成一种稳定的预期。按照洛克的社会契约理论，人们为了获得最大的自由，把自己的部分权利让渡给政府，从而产生了政府，这种让渡也是基于对政府、法律的信任。因此，从法治视角看，诚信问题不仅是道德问题，更应该转化为制度问题、法律问题。现实中，法律治理效果并不理想。有法不依、选择性执法、运动式执法等加剧了人们对政府的不信任。同时，司法不独立，存在着法律二元主义、工具主义、实用主义倾向。有关法治的职业思维、法律操作技术很难在司法过程扎根，司法权威、公信力受到挑战。很大一部分人对法律将信将疑，若即若离。法律治理之困在于法律信任之难。法律信任之难以法律不能取信于民为肇始。诚信建设法治化要求法律机构、法律职业人员都要贯彻尊重程序的相关规定，执法者违背程序是对法治最大的失信。另外，法律同样不可能、也没必要对复杂的社会生活做出完备的规定。对于法律无能为力的地方，诚信规范将代替它来调整人们的行为，克服过度依赖国家立法治理和解决各类社会问题易陷入“法制主义”的困境。［8］

3.完善社会治理机制的需要。法律滞后于社会变化而存在，执法主体常常会遇到法律中不够明确的问题。如，《食品卫生法》《环境保护法》为执法主体规制食品安全、环境安全等领域的诚信缺失问题提供了重要的法律依据。2013 年5月2日，最高人民法院、最高人民检察院发布了《关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》，明确利用“地沟油”加工食用油等将适用刑法规定的“在生产、销售的食品中掺入有毒、有害的非食品原料”进行定罪。［9］现实中，对什么是地沟油没有一个明确的认定标准。如果只是按照现有的食用油标准，甚至会得出地沟油符合标准的荒谬结果。因此在法律法规的一些不完善之处，需要执法主体能够创造性执好法，真正发挥职能部门的监管作用，体现执法者应有的诚信。另外，社会失信行为广泛存在，呈现出多样性、技术性、扩张性的特点，构成对法律治理的巨大挑战。根据我国食品安全法的规定，卫生行政部门承担食品安全的综合协调职责，质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门分别对食品生产、食品流通和餐饮服务活动进行监督管理。食品品种是无限的，而政府资源是有限的，以有限的政府资源来监管无限的食品品种势必造成监管不力的现象。一旦发生食品安全事故，往往组织运动式执法开展专题治理。这种综合治理体制机制导致监管职能交叉，各部门相互牵制现象屡屡出现，形成了“九龙治水水成龙”“七八个部门管不好一头猪，十多个部门管不了一桌菜”的局面。推行法治以诚信为基础，培养执法主体对社会的强烈社会责任感，促使其严格履行职责，有效防范社会失信行为的泛滥，树立行政诚信，是当前诚信建设的首要任务。

三、诚信建设法治化的基本对策

党的十八届四中全会提出，要坚持依法治国和以德治国相结合。既重视发挥法律的规范作用，又重视发挥道德的教化作用，实现法律和道德相辅相成、法治和德治相得益彰。［2］7诚信建设法治化要通过法律制度支撑、法治实施和法治队伍保障，使法律和道德共同发挥作用，提升诚信的法律治理效果。

1.完善诚信的法律制度。在美国，有关诚信方面的法律约18项。从这些法律使用的效果看，把事先契约和事后惩罚结合，对不良诚信行为进行双向规避，是十分有效的。在我国，诚信立法方面的问题是:一是法律不完善。我国目前尚无一部专门针对诚信的法律。关于规范信息公开和使用、信息主体的权益保护等方面缺乏法律依据，只是在《反不正当竞争法》《担保法》等法律的一些条文中零散作了一些个别规定。在规范发展征信机构和信用服务业规则等方面缺乏政策措施。二是诚信的社会监督和奖惩机制没有建立，没有统一的信息整合平台对失信进行协同监督，对失信行为惩治不力，社会主体守信成本加大，失信成本降低而收益增大。为此，要完善诚信建设的法律保障。应充分借鉴国外经验，结合中国国情，确立包括社会信用体系建设的一般原则与管理体制，明确国家信用主管机构和信用中介服务机构的法律地位，建立社会信用信息的公开制度、搜集制度、评估制度、档案制度、查询制度、担保制度、监管制度、争议解决制度和法律责任制度等。构建失信惩罚机制，形成了守信激励和失信惩戒为重点的社会信用体系运行机制，做到诚信建设有法可依。

2.建立诚信的执法保障。破解当前的诚信困境，仅有完善的立法是不够的，还必须通过严格的执法。有法必依、严格执法是诚信建设的根本保证。我国80%的法律、所有的行政法规和90%的地方法规都是由政府来执行的。“信为政基”。行政诚信的率先垂范，不仅会增进社会对政府的信任，更利于树立法律权威。政府信用意味着政府不仅必须为整个经济有效运行提供必要的财政信用支撑，还必须对社会的法律秩序和制度环境的权威性和相对稳定性提供强有力的保证，更重要的是各级政府和公务员作为社会行为主体，必须为社会作出表率，在行使行政权力时恪守诚实信用原则。［10］要完善法律诚信保障制度，包括建立科学的评估体系，进行法律立法后评估，对违背诚信的法律建议修改或废除。完善听证制度和信息公开制度，使公民参与真正成为行政执法决策的参考。政府诚信还要求建立法律保障机制和政府失信行为责任追究机制，预防、规范、制裁政府失信行为。对于政府失信行为，违约或者侵害公民合法权益，公民能通过法律的救济途径寻求救济，追究政府及其相关工作人员的责任。

3.培育诚信的法治精神。要大力宣传诚信道德，同时更应该向人们讲清诚信的基础是法律:合法则允诺，合法则履约，合法则信任对方的承诺。法律契约意识的强化有助于整个社会诚信之风的形成。要特别加强对国家公务人员在诚信方面的要求和限制，逐步推动职业道德法律化。《公务员法》《教师法》《医师法》等法律规定了从业人员的权利义务，“品德高尚”这一种职业道德标准虽在上述法律中有一定的体现，但标准模糊，没有具体可操作性，造成“重技术轻道德标准”的现象。要进一步完善职业道德法律化。对于国家公务人员要制定专门的公务员职业道德法。尽管近年来相继出台了一系列有关公务员行政行为的条例规章，但其针对性、约束力、可操作性都存在一些问题。归纳世界各国职业道德法对于国家公务人员行为规范的界定，其总体的要求有:忠诚于国家和社会，国家利益、公共利益至上，忠实地履行法律规定，公正地执行公务，恪尽职守，不谋私利等。［11］具体而言，这些规定还要包括一些详细具体的措施，以防止职业道德规范流于形式。另外，还要建立或划分出监管职业道德行为的专门机构，建立职业道德的诚信档案，通过体系化系统化的方式让具体行业的职业道德具有可操作性。

［参考文献］

［1］焦国成．试论信用行为的道德价值判定［J］．河南师范大学学报:哲学社会科学版，2009 (1) : 22－27．

［2］中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定［M］．北京:人民出版社，2014: 27．

［3］老人倒地无人扶不是国人道德观［DB/OL］．(2011－09－28)［2014－06－03］．http: / /bjyouth．ynet．com/3．1/1109/28/6297305．html．

［4］张晓林．用全面、历史、发展的眼光看道德问题［N］．文汇报，2013－07－01 (3)．

［5］张小路．现代社会诚信体系及其建设［J］．河北学刊，2004 (3) : 102－106．

［6］张文显．二十世纪西方法哲学思潮研究［M］．北京:法律出版社，2006: 530．

［7］付子堂，类延村．诚信的自由诠释与法治规训［J］．法学杂志，2013 (1) : 1－12．

［8］刘焯．“法制主义”及其修正［J］．法商研究，2011 (5) : 44－50．

［9］最高人民法院网站．最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害食品安全刑事案件适用问题的解释(法释〔2013〕12号)［DB/OL］．(2013－05－06) ［2014－06－03］．http: / /www．court．gov．cn/ qwfb/sfjs/201305/t20130506_ 183919．html．

［10］杨运秀．维护和提升地方政府信用度路径分析［J］．河南师范大学学报:哲学社会科学版，2011 (9) : 52－54．

［11］谢新松．论国家公务员职业道德的法律化规制［J］．云南行政学院学报，2009 (6) : 110－113．

(责任编辑杨中启)

The Credit Construction Difficulties and Their Legal Countermeasures

HUANG Li-Yun

(College of Economics，Fujian Normal University，Fuzhou 350007，China)

Abstract:“Only making laws is not enough”．To overcome fundamentally the credit construction difficulties involves ensuring the law enforcement and promoting the effect of law governance．This is the key to solving the problems of the moral governance and to constructing legal trust system．We should improve the legal system for credit construction，ensure law enforcement，and cultivate the spirit of the rule of law in credit construction．All these are the internal requirements of the credit construction legalization．

Key words:credit construction; difficulties; legalization; countermeasures

［作者简介］黄丽云(1971—)，女，福建长乐人，副调研员，博士，主要从事法治建设的理论与实践研究。

［收稿日期］2014－05－31［修回日期］2014－06－03

［中图分类号］D 648.3

［文献标识码］A

［文章编号］1008-889X (2015) 02-132-05