问题及对策：当前我省电大现状与发展的思考

2015-04-14徐兰宾

江西广播电视大学学报 2015年4期

关键词：电大办学大学

徐兰宾

（江西广播电视大学，江西南昌 330046）

问题及对策：当前我省电大现状与发展的思考

徐兰宾

（江西广播电视大学，江西南昌 330046）

电大发展已逾36年，虽然成就显著，但依然存在不少亟待解决的问题。结合江西电大近期事业发展的现状，分析了当前电大系统普遍存在的五方面问题，客观地剖析了产生这些问题的四大因素，对未来江西电大的转型升级、开放大学建设提出了一些思考与建议。

电大发展；转型升级；问题与对策

引言

广播电视大学（以下简称“电大”）至今已走过36年的历程，取得了辉煌的成就。它的发展过程可以较为清晰地划分成三个阶段，每个阶段都有侧重点。

第一个阶段是学历补偿教育。时间跨度从1979年正式开学到20世纪80年代末。当时的招生对象是在职职工、学校教师和城市青年。教育目的是为文革中被耽误学习的青年人，提供接受高等教育的机会。［1］

第二个阶段是多种办学模式探索。时间跨度为20世纪80年代到90年代末。［2］这个时期电大的主要任务是探索多形式、多途径办学，先后举办了成人专科、普通专科、注册视听生、中专教育、电视师范教育、职业教育、农村实用技术教育等多种教育模式。

第三个阶段是开放教育的推进。时间跨度自1999年一直到现在。这一时期，国家加快了高等教育大众化的进程，开始实施《面向21世纪教育振兴行动计划》，推进现代远程教育工程，进行了人才培养模式改革和开放教育试点。期间，电大除了招生规模、办学规模的迅速扩大以外，更重要的是在办学理念、思想观念、教学内容和课程体系以及教学管理模式、教学手段和方法等方面，发生了深刻的变化。［1］

36年的办学，电大教育收获了五方面较为显著的成果，并得到了社会的认可：一是建成了覆盖全国城乡的较为完整的办学系统。二是明确了电大面向基层和大众的办学方向。三是形成了一套较为规范完整的质量保证体系。四是呈现出电大办学形式灵活、与时俱进的特点。五是对现代教育技术手段的普遍运用。这些成就和经验，使得电大在国内高校中独树一帜。

一、我省电大发展现状及存在的主要问题

（一）我省电大的发展现状

我省电大的创办时间和发展进程，几乎与全国多数省市电大同步进行，至今已走过了36年的历程。目前，我省电大系统包括1所省级电大，11所市级电大和101所县级电大。11所市级电大中，独立设置的9所（其中，1所电大与2家单位

平行设置，另1所电大与1家单位平行设置），未独立设置的2所（皆为当地普通高校的内设机构）。101所县级电大中，独立设置的有12所，电大与其他挂牌名称平行设置79所，电大是其他挂牌名称内设机构10所。

截止2014年底，全省电大系统共有在编教职工1150人，其中专职教师751人，教授、副教授及其他高级职称350人。省电大在编在岗教职工289人，离退休113人。在职人员中，专业技术人员256人，占教职工总数的88.6%；高级职称98人，占专业技术人员的38.3%。

36年来，我省各级广播电视大学为社会培养了40余万本专科毕业生，满足了广大人民群众接受高等教育的需求，促进了教育公平。截止2014年底，全省电大各类学历教育在校生133674人，其中，开放教育104000人（本科 28600人、专科75400人），高职教育4151人，成考教育4000人，自考教育4893人，网络教育15683人，中专教育947人。

近年来，我省电大发展的态势良好，比较优势突出，在中央电大和省级电大中影响力明显增强，多项办学指标处于全国省级电大前列。2010－2015年，我省电大开放教育招生人数分列全国省级电大第12、11、10、9、8、5位，保持平稳向上发展态势。我省电大“光伏发电技术及应用”和“茶文化”2个专业纳入全国电大共享专业，为全国11所省级电大与中央电大共建共享专业的省份之一；获得中央电大精品课程3门。2014年，在教育部“一村一名大学生计划”总结性评估中，省电大、新余电大、都昌电大被评为国家开放大学“教育部‘一村一计划’试点先进单位”，1项教学成果和2项科研成果被评为优秀成果，为获奖最多的省级电大之一。

（二）我省电大发展进程中存在的主要问题

虽然近年来我省电大发展平稳，业绩喜人，但是由于正处在向开放大学转型的关键期，省内外的形势和政策出现了新情况，全省电大的发展产生了不少问题。其中既有老问题，又有新问题；既有全国电大的共同性问题，也有我省的特殊性问题。具体表现在五个方面。

1.方案滞后，方向未明。目前，全省电大上下都高度关注电大转型升级、开放大学建设相关工作。可是对于转型升级到底怎么转、向哪儿转，如何进行顶层设计，建构系统规划办好开放大学等问题，全国电大系统应当超前规划，出台规范统一的标准方案，以便各电大遵照执行。可是由于种种原因，国家开放大学成立已逾三周年，至今相关方案仍在修改完善中。期间，国家开放大学提出了要重建办学体系，并在2013年，开始启动办学体系建设试点，全国有七家省级（单列市）电大参与，我省电大添列其中。按照要求，我省还有16家市县电大（学习中心）参加了试点。但是此项工作虽已起步，但缺少跟进步骤与内容。对此，我省没有参加试点的市县级电大忧心忡忡，担心被边缘化；参加试点的电大同样也不安，因为这项试点任务不清，内容及方案都未跟上。其结果就是：全省电大发展缺乏明确的前景预期，办学少了主攻方向。

2.体制受限，运行难畅。全国电大自成立之日起，在省、市、县级即实行二元管理体制，业务上接受上级电大的管理与指导，人、财、物等方面受地方政府管理。经过30多年的发展，这种管理体制依旧萧规曹随，未曾变化。在这种体制下，有些地方政府对电大事业重视不够、支持欠缺，只是将其作为附属的、临时的办学单位，没有将电大培养人才工作与当地社会经济发展有机地结合起来。有的地方政府甚至将市级电大看成负担甩给当地普通高校，成为其下属二级单位，导致电大教育与当地政府关系的割裂。如此一来，形成市级电大与县级电大关系处理上的尴尬，使得电大难以有效地配合地方人才培养计划，更好地服务当地社会。

由于各级电大之间只有教学业务管理权，还导致相互间在管理运行中缺少刚性，特别是市级电大对县级电大管理更显软弱乏力。而且，由于县级电大多附设于县教师进修学校或县委党校，几块牌子一套人马，开办电大并非明文规定的职责，大多数未列入单位年度考核指标中，一旦出现异常情况，随时可能与电大系统脱离。

另外，在电大目前这种分级办学、分级管理运

行机制下，一些工作程序相对繁琐。基层电大有的问题要通过市级电大、省级电大才能到达可以审定决断的中央电大（国开总部），不少问题往往要等候时日才能答复。个别问题待到最后解决，早已成明日黄花。还有，上级电大一些工作不细致、服务不到位，直接给基层电大带来麻烦困扰，如教学管理平台过多、教材老化、毕业证颁发相对滞后等，导致整个办学系统运行不够顺畅。

3.系统弱化，活力减退。随着高教大众化的推进，教育市场日渐繁荣，网络教育快速崛起，教育资源正在进行重新整合。这一系列的发展变化，为我国高等教育事业注入了新的生机和活力，也给电大办学带来了不少压力和挑战。最大的挑战就是面对高等教育市场的繁荣，电大系统的凝聚力与调控力正日益减弱，系统意识正在淡化，基层电大教育资源流失较严重，系统独立设置的办学体制被分解，各级电大分化、弱化倾向在加剧，系统完整性、体系性、统一性的保持面临诸多困难，整个电大远程教育体系面临严峻的挑战。目前我省电大系统已经出现少部分县级电大连续数年没有招收学生现象，如果类似情况蔓延开来，形势将更加严峻。［3］

少数地方对电大重视程度正在降低。有的市级电大领导班子配备不到位；有的地方一直谋划把电大并入其他高校；地方电大办学条件一直难以得到改善，人员老化现象严重，高素质人才难寻；地方电大难以按照高等学校规格享受一些应当具备的政策扶持待遇；个别县级电大因为多种缘由，转而与其他高校合作办学。

4.政策限制，闯劲减退。近年来，我省各市县对事业单位人员陆续实行了新的绩效考核制度。这些制度的推出，规范了大家的收入标准，稳定了大家的收入底线，也控制了大家的收入上线。这一政策的出台，对基层电大办学的积极性影响巨大。其导致的结果就是出现不作为现象，多做少做一个样，招生与不招生一个样，办学与不办学一个样。面对多劳而不能多得的状况，少数基层电大本着多一事不如少一事的态度，对开放教育办学、人才培养工作缺乏以往的热情与积极性。

另外，我省的市、县一级普遍实行了新的财务管理制度，有些地方将基层电大收取的学生学费全部上缴县财政，自身教学管理上的许多正常开支都难以执行。在具体工作中，由于基层电大挂靠教师进修学校或党校，地方政府没有将其视同高等教育，而是等同于中小学教育，教师的授课、监考、指导论文、论文答辩等工作都算作正常教学工作，没有给予应当的劳务报酬。这些都严重影响了基层电大教学及管理人员办学的积极性。

5.竞争加剧，频遭冲击。近年来，成人高等教育市场竞争日趋激烈，不规范现象频现，与电大长期以来的规范管理、注重教学的办学模式形成了较大反差。我省的许多市、县电大都反映，目前不仅省内外普通高校成人教育和网络学院的办学行为较欠规范，而且对社会力量办学的资格条件缺乏严格的准入制度，［4］它们往往只管招生与发放文凭，教学过程几乎完全从略，严重恶化了成人高等教育生态环境。这种现象对电大抓改革、抓考纪、抓质量的规范办学产生重大影响，一定程度上形成了“破窗效应”。

二、当前我省电大出现问题的主要原因

出现上述的种种问题，究其原因，既有客观存在的，也有主观形成的，梳理分析，主要归纳为四个方面。

（一）政策保障因素

1.事业发展缺乏刚性的制度保障。邓小平同志批准创建电大，主要目的是为了解决“文革”后大批知识青年渴望进入高校学习文化而高等教育资源却极度匮乏的尖锐矛盾。创办之初，采用的方法是非常规的，先上马后备鞍，边走边摸索。由此导致电大的法律地位不明确，办学自主权、独立建置、财政拨款等均没有明确规定，得不到应有的保障。办学36年来，规范全国电大系统办学的权威性文件，仍然还是1988年教育部的《广播电视大学暂行规定》（教计字063号）。这个暂行规定距今已有28年，期间社会发展日新月异，高等教育领域发生重大变化，电大教育也随着时代几经起伏，可一直没有出台新的权威性文件。这对一个覆盖全国、在校生近300万的电大教育系统影响不可

小觑。

2.地方政府重视程度的降低。近年来，随着高等教育的发展，特别是二十世纪末高校的扩招，使得各地高等教育资源相对充裕，电大作为学历补偿的存在价值不再凸显，受重视程度有所降低。一些市级电大虽然名义上是独立建制的地方高校，但当地根本没有把电大纳入地方高校系列看待。县级电大应当是电大办学系统的终端，是办学的桥头堡和当地办学系统的重心所在，作用举足轻重。但我省多数县级电大都是附设于其他单位，没有独立的法人地位和单独的人员编制。地方电大的办学经费也缺少固定的渠道和稳定的来源，只能靠有限的学生学费来维持教学与管理。即便有少许行政事业的拨款，可在拨款的幅度上也缺乏合理的标准，仅仅是办公费或人头费。［5］地方电大长期处于高校结构的边缘化位置，这是造成我省电大乃至全国电大办学困境的根本性障碍，严重地制约了电大事业的发展。

（二）外部环境因素

1.成人高等教育生源市场的大幅萎缩。随着国内独生子女政策的长期执行，以及现代人的生活观念影响，自上世纪80年代后我国人口出生率一直呈现下降趋势，人口自然增长率持续走低，人口出生率从 1981年的 20.91‰降到 2014年的12.37‰，人口自然增长率从1981年的14.55‰降到2014年的5.21‰。我省的情况如出一辙，多年来全省适龄学习人口一直在缩减。同时，由于国内普通高等教育招生政策的变化，扩招不断，形成普通高校学生人数的急速膨胀。2000年之前，国内普通高校的本、专科招生数不到100万人，但到2014年底已经超过750万人。此长彼消，成人高等教育生源数量则不断萎缩。另外，作为成人高等教育生源重地的企业，用人机制也从原来的以学历教育为主转向专业化技能培训为主，这使得某些地区，成人教育市场面临近乎无人可招的枯竭境况。

2.成人高等教育市场竞争日益激烈。当前国内成人教育市场的办学主体日益增多。省内，除了普通高校的成人教育、网络教育在大力扩张外，各种在线教育公司、企业学校、教育培训机构纷纷涌入，使得成人教育市场硝烟四起。一些高校的网络教育、教育培训机构还将触角伸向市县，建立自身的办学网络，采用各种方式攫取生源。相形之下，作为成人高等教育传统中坚力量的电大教育，由于体制机制等原因，在激烈的竞争环境中，并无优势可言。

（三）内部管理因素

1.“政策情结”的依赖心理。长期以来，电大系统每每遇到招生困难、发展受限时，总是会通过系统高层与有关部门沟通协调，开辟新窗口，推出新政策来“解危”，从自学视听生、普专班、注册视听生、开放教育试点，到“一村一名大学生计划”、“助力计划”，莫不如此。久而久之，便形成“政策情结”，再遇到困难往往不从自身改革上寻找出路，而是期盼再有政策出台，希望上级电大继续出面协调。

2.管理理念的相对滞后。我省电大系统尚未跳出计划体制下的管理理念窠臼，仍习惯于依靠招生指标、毕业证颁发等手段维护系统统一，缺乏市场观念和服务意识。上级电大在对下级电大的管理中，往往只从方便自己有利自身的角度出发，对基层电大的硬性要求多，考虑实际困难少，发号施令多，具体指导帮助少。［4］对于已经存在的问题，电大系统也是从固有习惯和自身利益出发，怕麻烦，怕困难，不想改，不愿改。

（四）主观能力因素

1.思想观念未能及时更新。虽然全省电大教职工都在积极干事，并在各自岗位上作出了显著贡献。但不可否认，由于长期受计划办学体制和“政策情结”影响，依靠市场办学的观念还不强，“等、靠、要”思想依然存在，破解难题、攻坚克难的能力还不足，资源建设、网络教学、师资队伍等核心竞争力与其他高校相比没有优势。不少人的思想观念与当前形势发展存在差距。

2.小富即安思想悄然出现。近年来，全省各级电大办学规模上了台阶，办学效益大为增强，不少市县电大成为当地所谓高收入单位。但与此同时，小富即安、小绩则满，不思进取、安于现状的思想也萌芽了。这导致电大教职工在主观上不想改、不敢闯，发展欠动力，工作不卖力。

3.队伍素质未能与时俱进。全省电大系统的教师及管理人员队伍一直存在更新换代滞缓的问题。不少市级电大骨干中坚、挑大梁者都是工作了二三十年的“老电大”。这一方面是由于电大系统发展受限，缺乏人员编制，导致新人难以进入，自我封闭现象较为严重；另一方面则是由于电大缺乏正规本科院校教学科研的环境，难以吸引到高素质人才。这些情况，影响了整个队伍的素质提升，需要花不少力气才能适应形势发展需要。

三、如何认识和解决面临的问题

虽然当前我省电大发展出现一些问题，面临不少挑战。但认真分析当前形势和自身特点，我们认为全省电大事业当前乃至今后一段时间仍然机遇大于挑战，前景依然天地广阔。

（一）电大事业大有可为

1.国家建设学习型社会战略，使电大事业出现新机遇。当今世界，国际金融危机冲击下的世界经济实现全面复苏仍然长期而曲折，各国均面临着技术更新加快、多元文化交汇、就业机会紧张、人口老龄化等诸多新挑战。为应对这些挑战，越来越多的国家把目光投向学习型社会建设，将其作为优先发展战略。我国也高度重视学习型社会建设，党的十六大，把构建终身教育体系、形成学习型社会作为全面建设小康社会的重要目标。党的十八大以来，建设学习型社会，使终身学习成为全民的一种精神状态和生活方式，帮助每个人梦想成真、人生出彩，更成为中国梦和全面深化改革的重要内容。［6］在这样的大背景下，国家必然会加速学习型社会的建设。电大教育多年来形成的开放办学模式、整合资源的能力和个性化服务能力，适应了学习型社会建设的需要。

2.全民学习的社会需求，使电大具有广阔的发展空间。当今时代，全民学习、终身学习越来越成为世界潮流。随着我国经济社会发展和人民生活水平的提高，越来越多的人渴望通过接受继续教育，提升综合素质，培养专业能力，发展兴趣爱好，改善生活品质。因此，提供一个灵活、便捷、开放的学习方式，成为现代社会对教育提出的新使命。而电大教育以信息网络技术为支撑，打破了教育资源的时空限制，使人人皆学、时时能学、处处可学成为现实。［7］

3.改革发展积累的比较优势，使电大特色依然能够彰显。电大经过30多年的改革发展，建成了覆盖城乡的远程教育办学系统，探索了在区域差别大、发展不平衡的条件下实施远程教育的可行做法，探索了现代信息技术与教育资源紧密结合的有效途径，初步形成了中国特色的远程教育办学体系。正在由电大教育向开放大学转型的新型远程教育系统，以灵活、全纳、终身为基本理念，强调办学思路的开放、办学方式的开放、学习对象的开放、教育资源的开放，可以为每一个有愿望、有能力学习的社会成员提供教育的机会和服务。［8］

4.地方经济建设的发展，需要电大在人才培养上作出贡献。当前全省各地都在制定十三五发展规划，各级政府都要提出今后五年乃至更长一段时间的发展目标和重点工作，电大作为培养“留得住、用得上”人才的高等院校，毕业生绝大多数都将反哺本土发展，服务我省基层单位，为当地经济社会贡献力量，不会毕业后即“孔雀东南飞”，为他人作嫁衣裳，具有普通高校所稀缺的本土优势、应用型优势。

（二）积极进取主动作为

1.在把握大势中积极谋划。习近平总书记强调，不谋全局者，不足以谋一域。我们要正确认识和积极顺应经济社会和教育改革发展大势，正确认识和妥善处理电大教育面临的大事，在战略上把握主动，全局上把握关键。从经济社会发展看，我国正处于协调推进“四个全面”的关键阶段，加快劳动者知识更新、理念创新和技能提升，释放人才红利，为更高水平、更有质量的发展提供智力支持，是协调推进“四个全面”的必然要求。从教育发展趋势看，终身学习日益成为个人全面发展和社会文明进步的必然趋势，开放教育已经成为世界性的趋势和时代的潮流。我们一定要将全省电大发展置于“四个全面”战略布局和教育发展趋势中去谋划、去推进。

2.以务实创新去开创局面。当前和今后一段时期，推动全省电大转型升级是我们面临的主要目

标。发展如逆水行舟，不进则退。在当今百舸争流的时代，慢进也是退。尤其是受内外部环境的影响，全省电大改革发展正面临着诸多挑战，转型升级的复杂性和难度前所未有，若不能妥善应对、及时解决，将会在不同程度上影响全省电大的发展。我们一定要紧紧扭住改革不放松，大力弘扬与时俱进、锐意进取、勤于探索、勇于实践的改革创新精神，积极主动地破解难题，化解风险。

3.紧扣开放大学建设不放松。我省电大发展的一个关键要素即是开放大学建设。开放大学建设是教育服务国家发展、提升国际竞争力的重要抓手，是构建终身教育体系、形成学习型社会的重要举措，我们一定要正确认识和全面把握国家对开放大学的这一定位，紧扣开放大学建设开展各项工作。当前，在稳步推进建设江西开放大学的进程中，我们应当主动对接国家开放大学建设，在各个不同层面积极融入开放大学建设试点进程，加入国家开放大学的助力计划、“一村一名大学生计划”升级版等办学项目，警惕各种不同程度被边缘化现象。要排除各种干扰，扎实推进新型大学实体的基本建设，尤其是教学基本建设，为开放大学建设积蓄力量。

4.积极拓宽非学历教育渠道。教育部对国家开放大学（中央电大）的定位是：坚持非学历继续教育和学历继续教育并举。非学历继续教育列在了学历继续教育之前。可见大力发展非学历继续教育应是电大改革创新的主攻方向。从兄弟省市电大的成功经验看，非学历继续教育市场非常广阔，如干部在线教育、教师提升培训、专业技术人员继续教育等。各市级电大也可以创新理念，以活的思路开拓新的出路，以活的机制汇聚各方资源，大力开拓非学历继续教育项目，扩大电大的社会办学区域。

5.主动对接地方经济建设发展。我省电大2011年起即配合省委农工部在全省范围开展 “一村一名大学生工程”项目，成果丰硕，社会效益显著，社会影响力大增。这个项目也成为省委、省政府的一项亮点工程。这是我省电大利用自身优势主动对接政府需求的一个典范。目前，我省电大正在全力推进两项工作：全省社区教育、全省终身教育学习平台建设，这都是省委省政府今后一段时期关注的重要工作。同样，全省各地的不少政府性重要工作与项目，电大也可以参与其中，发挥自身的作用，比如赣南的苏区发展与建设，基层教师的培训与提升等。电大人应当主动出击，积极对接，早作谋划。

可以预期，全省各级电大只要看清高等教育发展大趋势，积极加强内涵建设，充分挖掘潜力，提升支持服务能力，固本培元、练好内功，未雨绸缪、积极应对，那么，随着国家开放大学体系建设的提速，电大系统转型升级的加快，我省电大系统一定可以为构建全省终身教育体系，营造学习型社会作出新贡献。

［1］毛汉领.回顾电大 30年历程展望电大科学发展［J］.广西广播电视大学学报,2009（3）.

［2］滕明雨.家庭农场主的个人特质研究——以黑龙江为例［J］.贵州社会科学，2015（2）.

［3］沈建华，刘石玉等.终身学习型社会的构建与电大远程教育的发展［J］.江西广播电视大学学报,2010(2).

［4］沈建华,刘石玉,施志毅.江西广播电视大学教育现状调查研究报告［J］.江西广播电视大学学报,2006(2).

［5］吕新云,崔青华.电大系统面临的挑战与思考［J］.河北广播电视大学学报,2006（4）.

［6］黄健.世界学习型城市建设的风向标——首届全球学习型城市大会热点追述［J］.中国成人教育，2014（6）.

［7］刘晓平.依托河北电大构建河北开放大学的思考[J].企业家天地，2012（10）.

［8］朱虹.建设大众化、开放性新型大学——在江西广播电视大学调研座谈会上的讲话［J］.江西广播电视大学学报,2014(1).

责任编辑：熊江鹏

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