参与式农村社区的现状考察与对策研究

张 春 芳

(商丘师范学院 法学院， 河南 商丘 47600)

参与式农村社区的现状考察与对策研究

张 春 芳

(商丘师范学院 法学院， 河南 商丘 47600)

社区的一个基本特质是强调公民参与，农村社区建设内涵与要义要求农民作为社区主体积极参与社区建设，在应对社区公共事务时，农民和农民组织能积极参与，促进社会的发展。目前，农村社区自治基础已形成，土地改革促成农村社区的转型，在此背景下，参与式社区面临着组织化程度不高，与地方政府有着沟通不畅等困境，如何提高农民的组织化程度，提升基层地方政府的服务能力，完善农村社区功能，解决好上述问题，农村社区的治理就会达到一种善治。

公民参与；农村社区 ；对策研究

社区是社会的重要组织方式，农村社区是农民参与农村社会治理的组织基础。参与式的农村社区治理研究，关注的是社区层面的农民和农民组织在应对社区公共事务时的诸多问题，其目的在于达到一种善治，实质在于政府与公民的良好合作。农村社会治理离不开农村社区的发展，农村社区的构建能够促进农村社会的发展，两者的目的都是为了让农民在农村社会中的公共利益最大化，双方互为条件和保障。对农村社区治理现状的考察，将有助于农村社区的建设与发展。

一、农村社区现状考察研究

“社区”一词最早由德国学者滕尼斯提出，人们对社区有着不同的定义，但“一定的地域”、“共同的纽带”、“社会交往”以及“认同意识”是作为社区或共同体的共识。毫无疑问，农村社区是人类最早的社区形态。改革开放以来，我国农村社区发生了许多新的变化，呈现出现代农村社区的特点。

(一)人口变迁的双刃剑

农村人口的变迁是把双刃剑。农村人口流动逐渐改变着乡村原有的社会结构，随着乡村精英阶层的外流，长久居住在乡村的人口结构逐渐出现老龄化、儿童化和妇女化[1]。农村常住人口中，特别是大量有知识与文化的劳动力外移，不仅阻碍了农业生产水平的提高，还使得农村社区建设失去了主力军。同时，这种劳动力外出还导致了农村社区教育的希望降低。但从农民工返乡创业的角度来说，虽然农村为城市的发展输出了劳动力，但城市又为农村的发展带回了生产力。农村人口结构的这种变迁，不仅能够带回资金和技术以及先进的管理理念和思想观念，也能将在外务工时掌握的资源与农村社区的资源有效整合起来，以推动当地生产的发展，为农村社区的发展提供动力。

(二)农村社区自治基础的形成

在农村人口变迁的背景下，原本分散经营的土地格局已经不能适应农村社会的发展。如何更加有效地整合土地资源以带动农村社会的发展是一个重要的问题。土地流转问题的兴起打破了原本分散经营的格局，将土地进行流转和集中。土地流转能够促进农村产业的集聚，土地资源的优化配置能够促进农村社区的发展，使农民由家庭经营的小型生产方式向社会化大生产方式转变。同时，从农业生产中分离出来的农民，将剩余的资金和劳动力投入到第二三产业中，这促进了农业的合理分工。伴随着农业产业化的发展，农村社区的职能也发生着变化。在农业基础好、具有明显资源优势的农村，通过发展农产品加工业，实现农业专业化经营，形成了农业型社区。在基础设施完善、交通便利等工业优势明显的农村，通过吸引农民工回乡创业、壮大乡镇企业等途径形成了工业型社区。农村地区由单一性社区逐渐分化为具有不同职能、不同地域范围的社区类型，农村社区自治的基础也在逐步地形成和发展。

(三)土地确权有助于保障农民的权益

土地是农业生产最基本的要素，土地问题是农村社会发展的核心问题。在当前土地不确权的情况下，国家为了需要可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。集体土地不能进行土地买卖，只有经过国家征用成为国有土地后才能出让。土地确权问题是农村社区建设中亟待解决的问题。土地确权可以促进土地流转，使农村多数村民从土地中解放出来，从事其他产业，最终达到增收致富的目的。土地确权还可以为农村土地流转和规模经营有序推进提供保障，农民在经济方面有序地推进会进一步推动对农村社区的积极建设。土地确权可以使土地流转经营的主体比以往明显增多，农民在土地确权后可以放心地流转土地，与此同时进行的农村社区建设则可以发挥在土地流转后监督经营主体的作用，可以起到保障农民权益的积极作用。

二、参与式社区构建的困境分析

(一)农民的组织化程度不高

农民是社区建设的主体力量，农民的积极参与对于构建农村社区起着关键性的作用。首先，在我国长期的历史时期里，农村社区与国家整体有着天然的鸿沟，农民长期受传统文化和小农经济的影响，短时间里很难转变为具有现代意义上的理性公民，所以农民参与社区治理的主体意识不足导致了农民的组织化程度不高。其次，新中国成立后我国农民组织从初级社、互助组到高级社，再到人民公社。人民公社解体后，农村组织化始终存在着很多问题，目前的状况也不乐观。农民自治在社区治理中缺失的重要原因就是农民不能有效地组织起来。最后，我国不少农村地区的社区建设和治理，主要靠党政部门的推动为主，政府组织自上而下地推动远没有农民自发地组织与参与效果好，不少农村经济发展水平不高，也是造成农民组织化程度不高的重要原因之一。

近些年来，由于人类社会的生产，对于生态环境的破坏越来越严重。尤其是对于森林资源的大肆开采和浪费，严重的影响了我国的生态环境。而森林保护工作的实施，可以避免我国的森林资源大幅度减少，可以维持我国的生物多样性。并且还能有效的减少因森林资源受到破坏而造成的水土流失、大气污染等环境问题。森林保护工作的实施刻不容缓。

(二)农村社区治理的法制困境

农村社区治理存在立法空白，有关农村社区治理的法律规定，特别是有关社区治理内部运行机制的法律规定存在着很多空白。从现行《宪法》和《村民委员会组织法》的规定来看，关于基层自治组织规定都是围绕着“村民委员会”展开的，并没有农村社区自治制定的规定。在这两部法律中，“社区建设”、“社区自治”、“社区发展”这些新生事物和提法没有得以真正体现，所以农村社区建设中就会出现法律缺位。我国当前正经历着社会转型，传统的维系社区秩序和解决纠纷的要素已经失去其全面覆盖和调控社会的意义和能力。无论在城市还是农村，中国的社区法律服务发展都是不充分、不完备的，农村社区建设在立法方面，几乎是处于空白地带。

法制困境的另外一个因素是我国农村村规民约的民主性不足。村规民约是村民委员会为了在广大农村村民中推行村民自治活动，实现自我管理、自我教育、自我服务，由村民会议根据《村民委员会组织法》和有关法律、法规、政策，结合本地实际制定的关于本村村务管理的综合性规定[2]。村规民约对农村社会的发展起着保障和促进作用，但其本身的建设也存在着不少问题，除了有大量封建残余和规范性欠缺以外，部分还与现行法律相冲突，其制定和执行的程序也存在很大问题。最大的问题在于在参与式社区构建上缺乏民主性：其一，代表收集的民意有时甚至可能总是那些势力较大、有威信的少数家族意志的反映，其他多数人的意志被忽略。其二，决策的内容很少或基本不涉及自治、选举、信访、纠纷解决等民主政治权益。其三，讨论决策的主体往往是拥有单独经济权利的村民小组，人为操作空间颇大[3]。参与式社区强调农民能够参与到农村法律的制定和执行中。显然，现有的村规民约民主性严重缺失。

(三)地方服务型政府建设任重道远

参与式社区建设必然要求服务型政府的再造，从政治层面来说，就是为社区治理提供安全、民主、平等的制度环境。基层政府虽在农村社区建设中具有重要的指导作用，但在不少地方，这种指导已经蜕变成了领导。基层政府对农村社区建设过分干预，将农村社区视为其下属部门，行政权力对农村社区的过多操作使得社区自治无法实现。由于农村基层组织之中监督权的虚化和缺失，使某些村委会对农村社区的干预更加有恃无恐，严重背离了农村社区自治本质。在我国基层政府中，行政权力处于绝对的主导地位，长期以来形成的传统管理模式使得基层政府在农村社区建设中没有能够准确认识到广大农民才是社区建设的主体，在群众积极性不高的情况下出现大包大揽、越俎代庖的情形。

政府对与农民利益紧密相关的农村社区公共产品供给存在严重不足，这些公共产品包括农村的教育、医疗、交通、公共卫生、社会保障以及环境保护等；同时，政府对农村在中小型农田的水利灌溉设施、农作物良种的开发和培育以及相关农产品市场供求信息的预告方面极为不足。加之我国长期以来行政性的强制性供给并没有充分考虑农村社区生产与生活的具体需求，在供给结构与程序以及供给的总量上带有很强的指令性，而对于不同类型、不同条件、不同发展水平都是统一要求执行的。政府对农村公共产品的筹措、管理和使用缺乏规范监督，公共资金管理透明度不高，这样的管理必然导致公共资源的流失和公共产品供给效率低下。

(四)参与式社区建设功能不明确

三、公民参与式农村社区构建的对策分析

(一)培养农民的生活共同体观念，提升农民组织化程度

土地流转制度的兴起和发展为农村社区自治奠定了基础。由于土地流转的发展，使得农村的土地资源得到了整合，农村出现了农业型社区和工业型社区等不同类型的社区。这些都是农民实现组织化的基础，通过这样的经济团体，使得农民在社区中重新找到归属感，进而可以提高农民的组织化程度。现阶段考虑到我国农村发展的现状，应先找到能够提高农民组织化程度的经济组织，在我国农村社区建设的实践中，新型专业合作经济组织是提高农民组织化程度一个比较好的载体。新型专业合作经济组织是围绕某一类农产品生产经营活动的农民及其相关主体自愿组织起来的合作经济组织。这种组织的发展有利于完善市场规则与秩序。对农民来说，节约农民的生产成本、交易费用，可以减少农民进入市场的风险，对相关企业以及由土地流转而产生的集体经济都会发生积极作用。因此，新型专业经济合作组织是提高农民组织化程度可以倚重的组织形式。

(二)完善社区治理的法制与环境

土地确权是完善法律环境迫切需要解决的问题，只有土地确权，才能使农民的权益得到保障，农民才能放心地进行土地流转，更加积极地投入到农村社区的建设中来。另外，人口的变迁虽然给农村社区建设造成了不少弊端，但从农民工返乡创业的角度来说，农民返乡带回来的不仅是经济上的资金和技术以及人才，也带回来社区建设和治理方面的经验。在法律层面上，广大农村同样可以运用城市社区法律服务体系建设的主要做法，借鉴城市社区法律服务体系建设的基本经验，并结合农村地区的实际特点，推进农村社区法律服务体系的建设工作[5]。从我国关于农村社区立法的现状出发，促进农村社区法律建设可行的做法是制定关于社区自治的章程。制定有关农村社区自治的法律势在必行，是农村社区建设的关键和保障。

村规民约也需要进一步完善，对其中的大量封建残余和与现行法律相冲突的部分应予以废止。村规民约由村民自治组织自行创设，并不是接受国家立法机关或行政机关的委托行使国家权力。因此，村规民约中不能设定罚款这种制裁性措施，这样人为操纵的因素就会大量减少。另外，也有学者建议赋予乡镇政府对村规民约的审查权，其中有与国家法律相冲突的规定时，乡镇政府有权依有关人员的申请或依职权作出决定阻止其生效。当然，这种审查权也应受到制约。重要的是在执行村规民约的过程中发生纠纷时，应当允许相关的当事人向法院提起诉讼。

(三)加快地方服务型政府再造的进程

地方服务型政府再造首先应处理好基层政府与社区建设的关系。目前，农村社区的内部组织结构异于传统农村，基层政府理应积极调整内部组织结构，如建立便民服务中心等集中一站式的办公机构，树立公共服务理念，通过强化服务来加强农村各项行政管理工作，与农村社区实现服务功能对接。待农村社区管理机制发育成熟后，地方政府管理须从大部分微观领域中淡出，更多地让位于社区自治。通过理顺农村社区与乡镇党政组织、村委组织之间的关系，把农村社区打造成为自我管理、人人参与、高度自治的组织。

更重要的是要提高基层政府提供公共服务的水平。农村社会中公共产品的有效供给是农村社区建设的关键所在，成为影响农村社区建设进程和水平的重要因素。因此，农村社区建设必须完善公共服务设施，包括便民服务大厅、乡镇文化馆、社区图书馆和室外健身活动场所等综合性社区服务中心。政府可以鼓励引导各类投资主体到农村社区兴建水利设施、公共交通设施、幼儿园、敬老院、卫生防疫站、便民超市、餐饮店、通讯设施等社会性服务设施，为社区服务搭建平台。

(四)参与式社区功能的丰富内涵

社区参与本身就是一种社区功能，社区参与式社区实践的核心和社会工作实践的社会要素，也是参与式民主的根本[6]。参与本身就是社区功能的理念应受到重视，社区内涵本身就是让成员直接地互相交往和参与，在这一过程中实现社区的价值观，培养社区的性格。虽然参与式社区的具体功能需要在农村具体的实践发展中再进行确认，但就目前的状况来看，农民社区参与严重不足，这是我国农村社区治理的瓶颈所在。因此，此时的社区参与应泛指社区参与主体参与社区的公共事务和社区的公共活动，通过不断丰富参与式社区的内涵，逐步地影响社区权力的运作，进一步分享社会建设过程中的成果。

四、结语

参与式社区构建的最终目的在于实现农民在全部农村社会建设领域的自治。权力回归社会是社会历史发展的必然趋势，农村基层民主的发展是一个长期的过程。如何更有效地推进农村基层民主的进程，参与式社区建设无疑是最佳的选择。在当前农村社会人口结构变迁的情况下，随之而来的就是农村社会结构的变迁，农村社会呈现出来的新特点中已经蕴含了农民自治形成的基础。农村社区是衔接农村社会与农民的有效组织，农村社区发展了以社区为单位的农村社会，农民只有在社区中才能培植政治效率感，才能培养对公共问题的关心，才有助于农民成长为有足够政治能力的农民，才会有真正意义上的社会参与的发生。社区在这里刚好承接了农村社会的功用，农民以社区组织为载体参与社区治理，在参与和互动的过程中使得以社区为单位的农村社会不断发展壮大，为农村社会发展提供充分的社会条件。

[1]苏永达.人口流动对农村社区发展问题的若干思考——以永定县为例[J].经营管理者,2010(1).

[2]汪俊英.村规民约建设中存在的问题及对策分析[J].理论与改革，2000(5).

[3]谢秋红.乡村治理视阈下村规民约的完善路径[J].探索，2014(5).

[4]居德里.实行制度创新 建设农村社区——苏州市农村社区建设综述[J].上海农村经济，2004(4).

[5]陈荣卓，唐鸣.农村社区法律服务的资源整合与体系建构[J].探索与争鸣，2009(4).

[6]张菊之.社区功能视角下的社区参与[J].郑州航空工业管理学院学报(社会科学版)，2010(10).

【责任编辑：李安胜】

2014-12-16

河南省教育厅人文社科规划项目“公民社会与农村社区治理研究”(编号：2013-GH-547)； 河南省骨干教师自助项目“农村社区治理进程中公民社会构建研究”(编号：2013GGJS-164)。

张春芳(1974—)，女，河南柘城人，副教授、硕士，主要从事政治学与社会学研究。

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1672-3600(2015)05-0060-04