老工业城市失业保障问题研究

顾广智沈阳师范大学，辽宁 沈阳 110034

老工业城市失业保障问题研究

顾广智
沈阳师范大学，辽宁 沈阳 110034

随着经济社会的不断深入发展，失业问题越来越被人们所重视，党和政府正逐年加大力度解决失业问题。老工业城市在经济发展中，由于受其自身经济特点的影响，失业问题相比其他地区显得更为严重。目前老工业城市存在着劳动力供大于求、结构性失业等问题，要解决这些问题就需要从失业保障制度入手，从建立新的保障项目和完善已有保障制度等方面解决失业问题。

老工业城市；失业问题；救助制度

就业是民生之本，就业关系到居民的福利水平和社会稳定。改革开放以来，我国原有的计划经济体制正逐渐被市场经济所取代，市场经济追求效率，使得原本计划经济体制内的职工大量下岗，造成改革开放新时期失业问题的突显。而中国的老工业城市，由于之前大多严格地执行了计划经济体制，也就造成了转型之后失业问题相比其他地区更为严重的现状。因此，越来越多的专家和学者已经开始积极思考老工业城市失业问题的解决对策。

一、老工业城市失业问题现状

（一）劳动力供大于求

目前老工业城市劳动力供大于求的问题十分明显，已经阻碍了经济发展。一方面，我国经济正处于产业转型的过程中，老工业城市的大量企业由于产品更新换代、设备升级、企业体制改革等原因，产生了大量的下岗失业人员，这些失业人员由于自身的就业技能不足，文化水平不高很难找到再就业的机会。另一方面，随着我国城市化进程的持续推进，大量的农村适龄劳动人口涌入城市，使得城市原本就很紧张的就业市场更加拥挤。

劳动力供大于求也可称之为总量性失业。总量性失业是我国最主要的失业问题，与其他地区比较而言，老工业基地的总量性失业矛盾更为突出。辽宁省作为重要的老工业基地，其失业数据在我国的老工业城市中具有很好的代表性。从辽宁省劳动社会保障厅分布的数据来看，2006～2010年全省城镇登记失业率分别为5.1%、4.4%、3.8%、3.9%、3.7%，并不算太高。但为了反映辽宁省失业全貌，在现有的失业统计基础上，至少要加入三大块：一要加入未统计的失业；二要加入隐性失业；三要加入农村失业。在加入了这三大块以后，辽宁省的失业率会大大高于现在的统计指标。相比中国发达省份，以2010年北京市政府工作报告给出的数据来看，2010年北京城镇登记失业率为2.3%，而同期的辽宁是3.7%。通过数据对比我们可以看出，老工业城市的总量性失业问题相比全国要严峻许多。

（二）结构性失业严重

老工业城市的繁荣发展离不开合理的产业结构，原有的老工业城市经济结构如今已不能适应经济发展的要求。目前，老工业城市存在结构性失业严重的问题。第一，老工业城市已经发展起一批具有一定规模的新兴企业。这些新兴企业主要包括科技程度较高的电子企业、咨询业和金融业等服务行业。这些新崛起的产业都产生了巨大的劳动力需求。但随之而来的问题也非常明显，老工业基地所产生的大量下岗职工，由于自身的年龄、技能、学历等因素往往无法适应新的工作要求，尤其是面对上述所提到的新兴企业时，他们的再就业竞争力明显不足。政府在面对这类问题时，也采取了一些措施，比如对下岗员工开展技能培训工作。但是，要使这些人完全掌握一项新技能需要一个长期的过程，因此，此项工作所取得的效果并不尽如人意。长此以往，也就造成了大量劳动力的闲置，结构性失业日益严重。第二，老工业城市的技工荒现象依然存在。四川作为中国老工业城市的重要省份，存在明显的技工荒现象。根据四川省人力资源与社会保障厅提供的数据显示，四川省成都市高级技工的总量偏低，技师和高级技师的人数只占技工总人数的9.6%，这其中高级技师所占总人数的比例只有5.8%，与“十五”规划中要求达到15%的比例相比，还有巨大的差距。老工业城市作为中国装备制造业发展的重要阵地，对技工人才的需求必然高于其他地区，而现有的技工数量无法满足老工业城市发展的需要。这种结构性的失业也必然对老工业城市的经济发展造成阻碍。结构性失业在性质上是长期的，而且通常起源于劳动力的需求方。随着产业转型的不断深入，高科技企业日益增多，对劳动力知识水平的要求增大，这些对于老工业城市的就业弱势者而言，无疑增加了他们的就业难度。

（三）失业者再就业意愿不强

第一，部分失业者再就业积极性差。一方面，部分失业者在下岗时年龄偏大，由于年龄偏大成了部分失业者“不思进取”的理由。他们往往存在这样的想法：自己已经到了这个年龄，不想像年轻人一样从头再来，重新奋斗。这样的想法阻碍了他们的二次就业。另一方面，由于自身就业技能不足而导致再就业信心不足。下岗人群往往就业技能不足，在就业市场缺乏竞争力，这也导致了他们的就业意愿不强。一些下岗人员宁愿领取每月微薄的救济金，把希望放在原单位，希望自己有一天能再回到原单位，也不愿意自己寻找新的工作。第二，部分下岗职工思想保守影响再就业。老工业城市现有的下岗职工年龄普遍偏大，他们中的许多人往往固守着计划经济时期的思想：认为只有国家分配的工作才是真正的工作，只有在国有企业工作才是真正的工作。然而随着市场经济的迅速发展，大量的民营企业、合资企业在经济社会发展中的地位已经占据越来越重要的地位。国有企业早已不再是就业的唯一选择。

（四）国有企业就业负担过重

现阶段，我国在经济发展中更加明确了非公有制经济的重要地位。这就说明了非公有制经济有能力承担经济发展中的就业责任。而在目前的老工业城市中，国有企业仍然承受着巨大的就业压力。东北地区老工业城市，其就业结构具有一定的代表性。2009年，国务院国资委曾发布一项数据，该项数据显示，全国厂办大集体的职工总量已经达到了500万人，而其中东北地区的厂办大集体职工总数达到了300万之多，占据了全国总量的60%。这项数据充分说明了国有企业承担的就业压力过大。在产业转型的新时期背景下，老工业城市也有许多的新兴企业成长起来，他们中大多是民营企业、合资企业等等。这些企业的成长应该担负起更多的就业责任，改变原有以国有企业就业为主的现状。

在市场经济逐步建立完善的过程中，国有企业吸纳就业的能力必然逐渐减弱，取而代之，吸纳就业的主体力量应该转向非公有制经济和外资等。现阶段，下岗人员离开国有企业后，观念上往往无法转变，认为国有企业是唯一的就业选择，从而忽视了具有巨大就业潜力的非公有制企业。将就业目标瞄准非公有制企业是未来发展的必然方向。

二、老工业城市现有失业保障制度存在的问题

改革开放以来，老工业城市的失业保障制度取得了显著的进步，该项制度从无到有，对失业人员的生活保障起到了极大的促进作用。但是失业保障制度发展到今天，也出现了一些亟待解决的问题。

（一）失业保障覆盖面狭窄

社会救助是社会保障的基石，具有普遍性的特点。而失业保障作为社会救助中的一项重要内容也同样应该具有这一特点。失业保障的普遍性应该体现在将所有有劳动能力并且有工作意愿的人都纳入到失业保障的范畴中来。而我国目前的失业保障制度距离这一目标还有很长的路要走。按照我国现行的失业保险制度来看，城镇方面，个体经营者和私营企业的工人都未被纳入到保障范畴。而在现实情况下，个体经营者由于市场波动和个人经营失败等原因，是经济生活中失业风险较大的一部分人群，这些人在失业后往往无法及时的领取到失业救助金，进而对他们的生活造成很大的影响。还有私营企业的工人，这些人也未被纳入失业保险的范畴，他们往往在企业倒闭后生活陷入窘迫，况且私营企业中的工人本身收入不高，一旦失业，对其生活上的影响将是巨大的。在我国的农村，农民都没有纳入失业保险保障的范畴。也许有的人认为农民不存在失业的问题，但实际情况是，随着我国城镇化的持续推进，大批的农民工涌入城市，农民工在城市大多从事一些危险性高、体力强度大和流动性高的工作，他们所面临的失业风险也非常大。由于他们不在失业保险的范畴内，失业后往往无法维持基本的生活。失业保障作为一项社会救助内容，其目标必然是保障所有劳动者的利益，我国现阶段的失业保障覆盖范围还很不尽如人意。

（二）失业保障待遇水平低

通常情况下，一个地区的经济发展水平关系到失业保障水平待遇的高低。老工业城市在改革开放以后，经济发展水平落后于沿海发达地区，失业保障待遇也不及沿海发达地区。其现有的失业保障待遇水平尚且无法满足失业者的需要。我国的失业救济金发放标准为各地社会救济金额的120%—150%。这样的救助标准很难保障失业者的需求。而且在制度的具体实施阶段，很多地区还未能达到上述标准。目前我国的失业保险是按照如下规定执行的，城镇的企事业单位的员工，失业以后到社会保险经办机构办理失业登记，自开始办理之日开始计算，按月发放失业保险金。其中，缴费年限在1到5年的失业人员最多可领取12个月的失业保险金。缴费5到10年的失业人员最多可领取18个月失业保险金。缴费年限在10年以上的失业人员，最长可领取24个月的失业保险金。每个月的失业保险金待遇在当地最低工资标准以下，高于城市低保标准。这样的待遇水平往往会使失业者的生活捉襟见肘。较低的待遇水平也会对失业者再就业产生影响。长此以往，会积累更多的失业人员，对社会的经济发展产生不利的影响。

（三）失业保障的管理有待加强

失业保障关系到千千万万失业者的切身利益，所以，失业保障的管理就显得尤为重要。在老工业城市，由于产业转型、企业体制改革等因素的影响产生了比其他地区更多的失业者，因而，加强老工业城市的失业保障管理更是重中之重。首先，失业保障立法欠缺。法律应该是一项制度稳定运行的基石。而失业保障制度发展到今天，仍然没有一部完善的失业保障法，这就使得失业保障的管理不规范，以至于出现混乱的情况。我国以往推出的“条例”和“规范”在制度实施之初起到了推进的作用，但归根结底它们不是法律，不具备法律的权威性，这就极大地影响了失业保障政策的落实和执行。1999年我国颁布了《失业保险条例》，它属于国务院发布的一项行政条例，并不是全国人大立法而形成的，所以它在制度实施中只是一项规范，没有法律的权威性。这样的条例在实际管理中能起到规范的作用，但不具有强制力，不利于公务员的管理。其次，失业保险金领取程序烦琐。在实际情况下，失业者从失业之日起到领到失业保险金往往要经历数月的等待。失业者在申请失业保险金时通常要跑五六个部门，这不仅浪费了失业者的时间成本、经济成本，如此多的程序也增加了政府的管理成本。因此，失业保障的管理作为失业保障制度的重要环节，需要改进的方面还有许多。

（四）失业保障资金筹措不足

现阶段，老工业城市的失业保障资金存在明显不足的情况，我国的《失业保险条例》规定，“城镇企事业单位和其职工缴纳的失业保险费、利息和财政补贴都依法纳入失业保险基金。”在失业保障资金严重不足的情况下，仅仅依靠以上几种筹资渠道根本无法满足广大失业者的需要。这也说明了我国现阶段失业保险费筹资渠道的单一性。从条例中的规定我们可以看出，国有企业和国家财政仍然是失业保障资金的出资主体。一方面，在激烈的市场竞争条件下，老工业城市的国有企业很多都是产品老旧，设备落后，大多数企业经营效益都不尽如人意。在这种情况下，让这些企业再去负担一部分的失业保障金，对企业无疑是雪上加霜。况且，通过国有企业所收缴的失业保险费也不足以解决失业保障资金不足的问题。另一方面，国家财政补贴在失业保障资金的筹集中也占有重要的比例。这对国家的财政也造成了很大的负担。如果在国家财政状况好的时候，失业保障资金可能相对充裕。而在国家财政状况不好的情况下，失业保障资金将会再次陷入紧缺的境地。这就无疑增加了失业保障制度运行的不稳定性。因而，过分依赖国有企业和国家财政来筹集失业保障资金无法弥补资金的缺口。

三、完善失业保障制度的建议

（一）加大失业保险的覆盖范围

目前，老工业城市由于自身的原因，产生了大量的失业人员，而这些失业人员中纳入失业保险范畴的人数却很少，只占到失业总人数不到三分之一的比例。加大老工业城市失业保险覆盖范围应该是政府必须考虑的课题。首先，失业保险的覆盖范围应该涵盖所有工薪阶层的员工。而且不限制员工所在企业的所有制形式，国有企业、民营企业以及合资企业中的中方员工都应纳入到失业保险的保障范围内。这样，一方面拓展了失业保险的覆盖面，另一方面也增加了非公有制企业的竞争力，有利于促进劳动人口向非公有制企业流动，减轻国有企业的就业负担。第二，属于老工业城市生源的高校未就业毕业生也纳入到失业保险的覆盖范围中。近些年来，随着我国高校的扩招，大学生在就业市场炙手可热的情况已经不复存在。因而，也就产生了一部分新的失业群体。失业保障制度如果从社会救助的角度来看，应该保障所有的失业者，那么这些未就业的大学生也应该纳入失业保障的范畴。这部分失业群体，由于他们普遍接受过良好的教育并且因年轻更容易接受新鲜事物，在保障的方式上可以区别对待，应该以培训为主而不是发放失业保障金，通过培训使其掌握一门技能，从而迅速地进入到劳动市场并发挥作用。

（二）合理制定失业保障标准

老工业城市的失业保障标准制定有两部分内容需要考虑，一是保障标准，二是保障项目。通过合理的保障项目和科学的保障标准才能使失业保障达到理想的效果。在制定保障标准方面，首先，应适度提高失业保障标准，现阶段我国的失业保障标准基本是按照最低工资的75%～85%发放，如此看来，我们的失业保障标准并不低。可是结合实际，老工业城市的最低工资标准通常很低，也就是说以此为基准的失业保障标准也很低，无法保障失业者的基本生活。在我国，失业者不仅要承担基本生活的开销，其子女的教育、医疗等都需要负担。所以，现有的保障标准实在难以满足失业者需求。第二，失业保障标准应随着物价浮动。老工业城市正处于经济转型时期，社会经济不断发展变化。这就要求失业保障标准紧跟经济发展水平以便发挥其保障作用。在物价上涨时，应及时提高保障标准，以保障受助者生活不受物价上涨的影响。第三，保障水平与经济发展相适应。老工业城市在中国的经济版图中占有举足轻重的地位，但其发展水平与沿海经济发达地区相比还有一定的差距。因而在制定保障标准时要结合自身经济发展程度。过高的保障标准会给本地区政府带来财政负担。以上三点是对制定保障标准时提出的建议，对于保障项目的设定上，一方面要稳固基本生活的救助。另一方面要加强就业培训，通过培训使失业者尽快进入新的工作岗位。

（三）提升失业保障管理水平

失业保障的管理贯穿整个失业保障制度的实施，其重要性毋庸置疑。在这里，笔者对现阶段老工业城市的失业保障管理提出三点建议。第一，建立统一的失业保障管理机构。失业保障的内容繁多，包括对失业人口的管理、对失业人员的职业培训以及失业保障金的筹集与发放等等。当前，各部门条块分割，同时存在管理机构重叠的现象，这些无疑都是对失业保障金的浪费。为了改善这种现象，应该建立一个由国家统一协调，各级政府的劳动保障部门实施专业管理的分层次的失业保障体系。健全的失业保障体系将有助于制度的稳定运行，同时也可降低失业保障的管理成本。第二，健全失业保障法制建设。目前老工业城市的失业保障制度多数是依靠地方出台的条例和规范来运行。这增大了制度运行的不稳定性，应加快失业保障的法律建设，把失业保障的有关条款加入到宪法当中去，这样做可以加强失业保障法制的权威性。第三，简化失业保障金领取流程。失业保障金对于大多数失业者而言，是他们失业后的唯一生活来源，因此，及时地将失业保障金发放到失业者手中就显得非常重要。这就要求相关部门科学规划领取流程，提高工作效率，使失业者早日享受到保障待遇，确保他们的基本生活不受影响。

（四）拓宽失业保障资金的来源

当前，老工业城市失业保障的方式主要是以提供资金的方式，因而解决失业保障资金紧缺的问题是政府和社会需要面对的首要问题。对于失业保障资金笔者有三点建议。第一，开征失业保险税。现行制度下失业保障资金的主要来源是企业和国家财政补贴，这不足以满足失业保障的巨大开资。通过征收失业保险税可以扩充失业保障资金的来源，而且税收具有强制性，进而可以保证失业保障资金的稳定性。第二，加大宣传力度。政府应定期到企业中举办讲座，让企业职工了解失业保障的相关制度，更重要的是让员工明白，缴纳失业保险费不仅是责任也是一项义务，提高员工缴纳失业保险金的积极性，这不仅可以减轻企业和国家财政的负担，还可以增大失业保险基金的规模。第三，发行失业保障彩票。近些年来，我国发行的福利彩票为我国的福利事业做出了巨大的贡献，增大了福利事业资金的规模。同样，我们也可以把这种彩票模式引入到失业保障中来，通过发行失业保障彩票，增大失业保障资金来源。总之，政府应该多管齐下，采取尽可能多的方法扩充失业保障资金，以使失业保障制度得以稳定的运行，进而维护每一个失业者应该享有的权利。

[1]蒋积伟.新中国成立初期广州市失业救助研究[J].华侨大学学报（哲学社会科学版），2012（4）. [2]徐传谌，张涵.东北老工业基地的就业压力及对策分析[J].东北亚论坛，2004（4）.

[3]王开，董美辰，谭肖莹.东北老工业基地非正规就业问题成因及对策[J].财经界（学术版），2013 （8）.

[4]郭雪剑.失业保险：期待功能归位[J].中国社会保障，2007（6）.

[5]潘士远，林毅夫.中国的就业问题及其对策[J].经济学家，2006（1）.

[6]姚士谋.中国城市化健康发展的关键性策略[J].上海城市管理职业技术学院学报，2006（3）.

[7]李培林.老工业基地的失业治理:后工业化和市场化——东北地区9家大型国有企业的调查[J].社会学研究，1998（4）.

（责任编辑：彭 琳）

顾广智（1989-），男，辽宁本溪人，沈阳师范大学管理学院硕士研究生，研究方向：社会保障。

本文系2012年国家自然科学基金项目《老工业城市就业空间结构演变及其动力机制研究——以沈阳市为例》（项目编号：4121160）的阶段性成果。

2015-05-10

F299.27

A