公平与效率的均衡：新一轮高考制度改革的博弈审视

冯 晓 敏

(西华师范大学 教育学院，四川 南充 637002 )

公平与效率的均衡：新一轮高考制度改革的博弈审视

冯 晓 敏

(西华师范大学 教育学院，四川 南充 637002 )

一直以来，高考制度改革都以其影响深远而受到广泛关注。在新一轮考试招生制度改革的深化进程中，无论从出台政策的文本上还是先行试点地区的具体措施上来看，高考都在发生着巨大的变化。一科多考、一年多考、不再明确区分文理，以及自主招生、单独考试招生等吸引社会关注的字眼彰显出国家对于此次改革的力度与决心，而在其背后，高考公平与招考效率之间的博弈则一直贯穿始终。长远来看，任何制度的改革都不能一步到位，高考制度改革将在这样的博弈中继续前行。

考试招生制度改革；公平；效率

2014年9月4日，《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》(下称《实施意见》)正式发布。自此，从2010年7月颁布《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》之后就开始酝酿的高考改革方案经历了四年多的时间终于落地，新一轮考试招生制度改革全面启动。依据这一实施意见，本次改革的目标是在2014年启动考试招生制度改革试点，2017年全面推进，到2020年基本建立中国特色现代教育考试招生制度。未来高中将取代目前的单次高考、文理不分科、3+3模式选择考试科目，以及综合评价、多元录取等多项改革，其力度之大、范围之广前所未有，被认为是恢复高考以来最为全面和系统的一次改革。而就目前发布的相关文件及业已启动的浙江、上海的高考改革试点方案引发的讨论来看，此次改革进程的深化将依然伴随着质疑和批评。这其中，如何找到高考公平与招考效率的微妙平衡考验着所有高考改革的参与者。

一、以制度保公平

由于高等教育不论是在精英化阶段还是大众化阶段，其发展不平衡且有优劣之分的状况是不可能完全改变的，高等教育资源的分配公正只能依赖于程序公正，而无法做到结果公平[1]。所以，为了更高程度上的程序公正从而提高结果公平的程度，从制度层面进行完善和改革是十分必要的。从《实施意见》的文本来看，此次改革将把促进公平公正作为基本取向，通过制度建设来保障考试招生的机会公平、程序公开、结果公正。具体来看，《实施意见》主要从以下几点来保障公平。

第一，从招生计划分配方式的改变着手，保障地区性和群体性公平。对长期处于弱势的中西部地区、人口大省、农村贫困地区等提供政策扶持，加大上述地区的招生录取比例，而且提出了相对具体的数字要求，如《实施意见》中提到：2017年录取率最低省份与全国平均水平的差距从2013年的6个百分点缩小至4个百分点以内[2]，针对国人普遍关注的地区间高等教育入学机会差距过大问题给出了答案。另外，由于历史原因造成的城乡基础教育水平存在差距等多种因素，农村学生考上重点高校的比例相对较低。针对“寒门难出贵子”的现状，教育部负责人在《实施意见》新闻发布会上明确表示，今后将继续实施国家农村贫困地区定向招生专项计划，由重点高校面向贫困地区定向招生。这项计划2012年开始实施，当年安排1万名，2013年扩大到3万名，2014年扩大到5万名，覆盖22个省(区、市)的832个贫困县。部属高校、省属重点高校还要安排一定比例名额，专门招收边远、贫困、民族地区优秀农村学生。力争到2017年使贫困地区农村学生进入重点高校人数明显增加，并形成保障农村学生上重点高校的长效机制[3]。关于这个问题，钟秉林在2012年就曾经探讨过，认为在如今高校招生名额配置仍是计划模式的前提下，要想尽可能地保证公平，就一定要在招生名额分配中更多考虑人口基数、高等教育入学机会多寡等因素，对入学机会较少的地区予以适当倾斜，并要根据公平和公开透明的原则，加强对中央部委直属高校招生名额分配的监督，避免这些高校的招生名额对所在省考生过度倾斜[4]。从《实施意见》公布的方案来看，这一意见已经得到了采纳，招生计划的分配将在现有框架下变得更加公平。

第二，从考试形式和内容上着手，保障考生个体参加高考的公平性。在我国，对传统应试教育的批判由来已久，但在教育领域已努力推行多年的素质教育却仍因为其细则模糊而难以切实贯彻，并最终导致教育回归到高考“一考定终身”的窘境中去。由于高考导致的后果影响深远，很多考生在一考不满的情况下选择复读再考，甚至一考再考，这样的例子比比皆是，不能不说是教育资源和人才的极大浪费。为了让高考真正体现出素质教育的内涵和要求，此次的《实施意见》针对这一问题给出的解决方案是为考生提供多样化的选择机会，逐步完善高中学业水平考试，并相对强化和规范高中学生综合素质评价的比重，更加凸显素质教育的重心。在新的政策中，“3+3模式”(高中学业水平考试中，考试范围为语数外必考，学生另选三科作为参加高考科目)将极大地提高考生的选择空间，在此模式下更有利于考生选择自身较有优势的科目参加高考，某种程度上对于学生兴趣的培养和发展也展现了包容和鼓励。长沙市稻田中学高三地理教师张咏梅认为，“很多学生之所以特别紧张高考，是因为只有一次机会，考砸了，要么再等一年，要么认命”[5]。而在新制度下，每门课程学完即考，称之为“一门一清”，集中考的只有语文、数学、外语三个科目，其中外语将提供两次考试机会。同时，改革还鼓励为学生提供每一个科目两次参加考试的机会。如此，一考定终身的遗憾在这批学生身上基本不会出现。根据目前已经公布的浙江省高考改革试点方案，浙江高校招生考试将不再分文理，实行统一高考和高中学考、必考与选考相结合方式进行[6]，政策上对于保障考生个体参加高考的公平可以说已向前走了一大步。

第三，从招生录取机制上着手，保障高校招生过程的公平。关于这一点，《实施意见》中对社会各界呼声极高的规范高考加分、推行高考后填报志愿等意见进行了采纳，并针对体现高校个性化需求的自主招生单独作出了说明，规定申请参加自主招生的考生依然要参加全国统一高考并要达到相应要求，试点高校不能采用联考方式或组织专门培训，但作为新政策，在试点期间仍旧要严格控制自主招生规模，并且自2015年起自主招生要放在全国统一高考之后进行。从这些规定中可以看出，决策层对于解决高校招生过程中的种种乱象所下的决心，但由于现实条件所限，目前的解决方案依然还处于试点观察阶段，这些规定能否真正促进高招公平仍有待现实验证。比如，此前已有北京大学联盟的“北约”及清华大学联盟的“华约”等同时开考自主招生强迫考生选择其一的情况，新的政策下对于联考方式的禁令应可暂解参加自主招生考试考生的选择之困。在已经公布的浙江高考改革试点方案中，提到考生可同时报考多所高校，一档多投，并可同时被多所高校拟录取，由考生选择确认其中一所录取高校。故而综合来看，关于高考志愿填报、投档次序、调剂等面向大部分考生的现实问题的解决和优化仍有待试点区域的现实反馈。

二、靠灵活提效率

高考改革的效率基本上可以划分为两种，一是人才选拔方面的效率，也就是如何提高高考的信度效度区分度，准确地测验出考生的实际水平，然后将真正优秀者选拔出来；另一种效率则关乎考试本身，即如何使高考省时省力，降低运营管理成本[7]，这两种效率在此次改革中均有涉及。一般而言，在考试中当公平与效率产生矛盾和冲突时，组织者倾向于效率优先，毕竟类似高考这样浩大的工程，其中投入的人力物力不计其数，而应考者则更倾向于保证竞争公平。从长期的实践可以看出，双方的长久博弈使得公平让位于效率的情况越来越多，因为事实上考试不公平相较于考试没效率更加容易引发考生的不满和社会的动荡。作为组织者首先应尽可能保证考试的公平，然后才会去考虑考试的效率问题。此次高考改革中，关于提高考试效率的内容也有不少，主要思路是打破高考本身的僵化模式，从考试、招生、录取各个环节提高灵活性，在灵活性中要效率。

在高考的信度效度区分度上，此次招考制度改革把综合评价作为重要指向，针对的是目前高考的单一评价指标体系。具体到措施上，高考分数、高中学业水平考试和综合素质评价等都要计入评价指标，对学生素质的评价更加多元。这一改革举措也正是吸取了广大一线教育工作者的意见而来，如从教30余年的江苏省外国语学校高级教师朱明华就提出一种极具代表性的意见，他认为通过一张试卷既选拔学术型人才培养对象，又选拔高技能人才培养对象的做法，难以适应不同层次和类型的高校对人才的选拔和培养需求，也不利于学生未来个性化、多样化发展[8]。故而针对这种现状，改革单一评价指标体系正是符合了国家推行素质教育的根本要求，也可以说通过这一举措，高考可以做到更加准确地测验出考生的真实水平，对于高校来说这样的高考成绩虽然更加多元，但却也更加可靠真实。

在高考本身的运管成本问题上，此次招考制度改革提出的方案是通过分类考试分流高考集中性，以及通过多元录取分流投档集中性的方案。在试点地区上海市公布的改革方案中提到，普通高中学业水平考试安排为各科目考试分散在高中三年，随教随考随清、各科目的合格性和等级性考试，高中生只能参加一次。逐步探索普通高中学业水平考试向不同年级学生开放、提供两次及以上考试机会的可行性，这样使得到2017年，上海市统一高考科目将只有语文、数学、外语3门，不分文理，考试时间安排在每年6月；外语考试一年举行两次，另外一次安排在每年1月[9]，这样便可以使高考本身的考试集中性得到很大程度上的分流。而在浙江省的试点方案中，高考将通过高职提前招生、单独考试招生和“三位一体”招生改革，建立多类型、多元化的考试招生制度，考生可根据实际情况，从中选择适合自己的模式。在高职提前招生中，考生还可同时报考多所高校，一档多投，并可同时被多所高校拟录取，由考生选择确认其中一所录取高校[6]。这样，在高考统一集中投档之前就已经有一部分考生通过自主招生和自主选择确定了录取结果，对于高考投档工作的分流作用也是显而易见的。

三、招考分离的博弈

尽管此次招考制度改革有着诸多亮点，但任何改革制度的成型都要经历一波三折的博弈过程，此次《实施意见》和试点方案的成型同样如此。仔细研读其中的表达，还可以看出这一最终落地的改革文本中依然有着多方博弈之后的妥协之处，最明显的就是虽然提到了自主招生，但却是基于统一高考和分类考试的，此前热议的招考分离制度并未真正出现。由于高考成绩直接与招生录取挂钩，高中教学一直以来就存在着高考的指挥棒效应，其破局之法明显只有招考分离一途。而关于为何在最终方案中没能出现这一点，只要厘清制定背后各种相关方的切身需求，也不难理解。

招考分离的提法此前曾多次出现。2013年12月，教育部曾根据《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中关于深化教育领域综合改革的内容，发布消息披露考试招生改革的总体方案，要“健全考试与招生相对分离，学生考试可多次选择、学校依法自主招生、专业机构组织实施、政府宏观管理、社会参与监督的运行机制”，但在最终公布的《实施意见》中仅提及：“探索基于统一高考和高中学业水平考试成绩、参考综合素质评价的多元录取机制，”而不见了“招生和考试相对分离”。究其背后的原因，有熟悉整个起草过程的相关人士分析：在整个改革方案草拟过程中有三种力量在参与，并扮演了不同的角色，分别是教育部的专业司局、专家智囊以及中央政府。

分别来看，教育部的专业司局这一方从落实执行方面出发，更多地在改革中强调科目改革；专家智囊这一方则考虑现状的弊病，更多地希望实现招考分离以促进高考公平；中央政府层面的考虑因为格局更大，还需要考虑不同地区之间、不同群体之间的协调和平衡。分析整个过程可以看出，作为教育主管部门，教育部相关司局在改革政策制定过程中依然起着关键作用。在政策制定初期，中央政府听取专家智囊的意见形成指导文件，为整个招考制度改革指明大方向；此后交付教育部相关司局研讨形成改革方案草稿，但教育部基于招考分离一步到位的执行困难和其后果的不清晰而对这一提法持谨慎态度，并从最终主导方案中删去了相关的内容。而教育部的考虑之所以最终被采纳，也正是因为大家同样看到了我国在已有十余年的高校自主招生试点过程中出现的诸如招生程序不完善、高校扎堆“掐尖”、考试科目繁多造成考生负担加重等弊端。

由此可见，尽管社会各界对于招考分离有呼声，决策层也慎重考虑了可行性，但最终政策文本的落地依然有着极大的不确定性。由于现实情况的复杂，贸然实行彻底的招考分离存在导致新的不公平和招生乱局的可能，故而此次招考制度改革中这一提议没能最终落实，而这其中各方力量的激烈博弈已可见一斑。

四、高考改革任重道远

依据著名教育学者熊丙奇的观点，若要在考试招生方面有较大突破，需要对高考权力和利益结构作出调整，最终拿出方案的一定是国家层面[10]。他认为，在这一改革中，地方试点方案说到底都只是科目调整，很大程度上来说不涉及核心权力和利益，无法对整个高考格局带来太大改观。而这样的担心，正是学者们对于高考改革最大的忧虑。

事实上，从此次改革的高关注度和高参与度就可以看出，高考改革牵一发而动全身，改革进程的任何一步都必然伴随着诸多争议，其中公平与效率的矛盾也一定会长期存在。作为选拔性考试的高考，其改革不能简单得像其他领域那样以“效率优先，兼顾公平”为原则，它必须更多地考虑公平问题，也正是在这样的矛盾推动之下，改革才会一步一步地深化下去，并逐步在公平与效率间更加平衡。总之，考试招生制度改革的深化动力是几方力量的不断博弈和妥协，但最终目的是提高我国的整体教育水平，鉴于任何制度改革都不可能一步到位，考试招生制度改革依旧任重而道远。

[1]张和生.高考公平问题的伦理审视与实证研究[D].长沙：中南大学，2013.

[2]国务院.国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见[N].人民日报,2014-09-05.

[3]教育部.促进公平科学选才——教育部负责人就深化考试招生制度改革答记者问[N].中国教育报，2014-09-05.

[4]钟秉林.积极稳妥地推进高等学校考试招生制度改革[J].高等教育研究，2012(9).

[5]朱春先.高考改革使一考定终身成历史 高中或现走班制[N].法制周报，2014-09-16.

[6]程振伟,董碧水.上海浙江启动高考综合改革试点 “新高考”揭面纱[N].中国青年报，2014-09-20.

[7]刘海峰.高考改革中的公平与效率问题[J].教育研究，2002(12).

[8]蒋廷玉,王拓,葛灵丹.打破一考定终身 专家热议深化考试招生制度改革[N].新华日报，2014-08-21.

[9]上海市人民政府.上海市深化高等学校考试招生综合改革实施方案[N].文汇报，2014-09-20.

[10]熊丙奇.招考分离改革地方难有作为[N].南方都市报，2014-09-20.

【责任编辑：孙艳秋】

The Balance between Fairness and Profit: A Survey on a New Round of College Entrance Examination Reformation

FENG Xiaomin

(School of Education,China West Normal University, Nanchong Sichuan 637002)

For a long time, the college entrance examination system is widely concerned for its profound influence.In the new round of enrollment system’s reform deepening process, college entrance examination is undergoing huge change from the point of view of the introduced policy texts or the specific measures taken by the first pilot areas.The social concerned words, including ‘multiple exams for one course or one year,an indefinite boundaries between arts and science, a separate examination, etc.highlights the reform efforts and determination of the country.While in the back, the Game between examination fairness and enrollment efficiency has been throughout the process.In the long term, any system reform cannot be settled at one go and the reform of college entrance examination will move on in this Game.

college entrance examination reformation;fairness;profit

2015-03-19

冯晓敏(1991—)，男，山西长治人，硕士生，主要从事课程与教学论研究。

G64

A

1672-3600(2015)07-0117-04