政务失信风险“清单式”管理的拓新路径——佛山市“政务诚信征信目录”编制的探索和启示

卢汉桥，郑 洁

(广州大学廉政研究中心，广东广州 510006)

在我国转型升级和创新发展的关键时期，社会和公众对政务诚信的追问质疑和回应需求在可预见的时期内往往呈明显集中和强化趋向，而政务诚信建设往往任务不够细化、重点不够突出、整改不真不实不彻底的情况仍不同程度的广泛存在。2015年伊始，佛山市人民政府通过主动公开的方式，发布施行《佛山市市直机关单位政务诚信征信目录(试行)》和《佛山市市直公务人员政务诚信征信目录(试行)》(这两个目录以下简称《政务诚信征信目录》)［1］。这标志着我国沿海发达地区首个地级市政府“政务诚信征信目录”问世。佛山市政府以问题为导向，从单位和个人两个维度，探索政务失信风险“清单式”管理的拓新路径，力图形成国内发达地区一个地级市政府直属机关较为系统科学的政务诚信征信目录体系，并拟据此开发建设“佛山市市直机关政务诚信信息平台”，制定征信管理办法，建立政务诚信奖惩机制，通过征信强化对政务失信行为的监管，形成防范政务失信的有力抓手。佛山市的实践对于地方政务诚信建设模式构建的创新、弥补相关领域理论和实践的薄弱环节、推进相关重大问题的解决具有可贵的引领示范价值。

一、“建设人民满意政府”的拓新之举

党的十八大报告指出，要加强政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设，并将政务诚信列在诚信建设的首位。［2］面对人民群众的新期盼、复杂形势的新挑战，作为贯彻落实党的十八大精神和大力推进党的群众路线教育实践活动的重大举措，2013年，我国沿海发达地区的重镇佛山市明确提出了“建设人民满意政府”的奋斗目标，并把推进“政务诚信”建设、打造“诚信政府”放在突出位置。市政府有关职能部门会同国内有关专门研究机构，按照《佛山市建设人民满意政府行动方案(2014-2020年》、《佛山市建设社会信用体系实施方案》的部署和要求，经过一年多的努力，编制完成了《政务诚信征信目录》。

毫无疑问，“建设诚信政府”是建设“人民满意政府”的题中应有之义，“人民满意的(诚信的)政府”必然是“诚信的(人民满意的)政府”。政务诚信彰显责任，政务诚信凝聚力量，政务诚信孕育效能。以编制佛山市《政务诚信征信目录》为切入点，加强政务诚信建设，进一步促进依法行政，既是贯彻落实党的十八届四中全会精神全面推进依法治国的具体行动，彰显了佛山市委、市政府的决心和责任担当，又体现了佛山市委、市政府提升政府公信力和执行力，提升政府行为在公众心目中的认可程度，并最终提升公众的协同程度的缜密设计和坚定追求。

众所周知，作为公共权力的执掌者，政府能否以实现人民利益和期盼为工作指向，始终是衡量政府宗旨与政府行为是否相称的最重要的指标;相应的，对政府宗旨与其行为的相称程度也就存在着一个评价问题。这些相关评价，理所当然的就成为政务诚信程度的衡量基础。从这个意义上也可以说，政务诚信是现代民主行政的基本理念和责任，是社会公众对政府机关和公共行政活动的一种良好信任与预期。政务诚信具体内容广泛，既包括观念、情感、意志等因素，又包括品质、行为和实践能力。政府行使公共权力的性质使其具有特殊的社会地位和作用，决定了政务诚信具有不同于个体诚信、社会诚信的特性，即影响范围的特定性和广泛性。政府是国家最重要的上层建筑，是国家事务的实际管理者，政府总是社会关注的中心，也是整个社会的表率，政务诚信是构建整个社会诚信体系的核心。［3］政务诚信缺失，构建社会诚信体系就会沦为一句空话。因此，政务诚信建设问题，说到底就是一个如何努力促成党和政府性质和责任在现实生活中最大程度实现的问题。在当下“作风建设在路上”“反腐倡廉在路上”和以“服务型政府”建设为基本价值取向的我国政务发展和政务改革中，“如何进一步密切党和政府与人民群众的血肉联系”“如何以政务诚信建设实实在在的成效取信于民”，显然是两道具有高度逻辑关联性和相互倚存度，而我们又必须正视并下大气力解答的考题。

由此可见，编制佛山市《政务诚信征信目录》，开发佛山市市直机关政务诚信信息平台，对强化“打铁必先自身硬”的政务诚信理念，对落实“诚信政府”建设的具体要求，是势在必行的适时之举，有“落地生根的务实之效”。有利于社会和人民群众对政府诚信状况的监督，拓宽社会和人民群众参与政府诚信建设的渠道，增进佛山市人民满意政府建设中的政民互动，进一步增强公众对党和政府的信心，促进各项政策法规的落实;有利于从源头上防治腐败，正气清风，为有关单位政务诚信状况的把握提供依据，成为防范政务失信行为的有力手段;有利于“诚信政府”“诚信佛山”的打造，树立党和政府的良好形象，切实促进人民满意政府建设，进一步提升佛山市的软实力，并能为广东省乃至全国的社会信用体系建设，提供示范和动力。

从整体上看，佛山市《政务诚信征信目录》的编制，凸显了以“优质服务”为宗旨，以“依法行政”为核心，以“界定责任”为重点，全面提升政府管理能力，全面塑造政府廉洁诚信高效的形象，全面树立政府“言必信，行必果”的威望。《政务诚信征信目录》条目的选取和编制，坚持了以下7项原则。一是有据可依。目录编制系统参考了中央、省、市40多部相关法律法规，个别条款借鉴了香港等地的法规，基本做到了有章可循、有法可依，并体现一定的前瞻性和创造性。二是突出重点。抓住影响当前政务诚信的重点、关键问题，不求全责备。《佛山市市直机关单位政务诚信征信目录(试行)》、《佛山市市直公务人员政务诚信征信目录(试行)》，两者在内容上有所叠加，但各有侧重。三是注重实际。入编内容重视“接地气”，力求具体、有针对性、符合佛山市实际。编制的目录力求可征信、可征到信、可持续征信，除考虑到一些重要基础性工作需推动外，不可重复的事项一般不列入目录。四是主体明确。适用的征信主体包括党的机关、人大机关、政协机关、行政机关、审判机关、检察机关，也包括市直属事业单位、国有企业、人民团体及其公务人员等。五是负面征信。依法行政、诚实守信是对机关单位及公务人员的基本要求，是公务行为的常态，常态行为不征信，目录的编制主要采取对负面行为征信，目的在于加强对行政行为的约束。这在征信目录制定上具体体现为:借鉴和吸收国内外相关先进规则精华，力求有效利用负面清单的手段，探索建立与国际接轨的政务诚信征信管理模式。一级、二级目录为正面和鼓励性引导，是前提和基础，由此确定佛山市政务诚信建设覆盖的主要领域、基本要求和价值取向;三级目录凸显负面和约束性征信，是限制或禁止，以清单形式公开列明某些与政务诚信要求不符的管理活动、项目、措施和要求。这种以正面征信为导引、以负面征信为主干的设计，既有“知道哪些是不允许的，比知道哪些是可以做的，更能帮助政务机关及其公务人员理解如何采取行动”的考量;又有让有关单位与公务人员可以对照这个清单实行自检和针对不足事前整改的预期;还蕴含着强化对责任人追责的倾向，有利于在单位与公务人员追责的问题上，对具体单位与具体人员的追责更具威慑力。六是简明扼要。选取的三级目录力求简洁，将相关重要政策法规的要点要求浓缩在目录上，做到一目了然。七是可增可减。目录的内容可根据实际情况适时增加或删减，使之成为一个不断完善充实的动态过程。

总之，考察《政务诚信征信目录》，其编制力求国家大政方针与佛山市实际的对接，力求突出内容的继承性、针对性和可操作性，力求合理、合法、可行和为各方面所接受。

二、探索政务失信风险“清单式”管理的维度及其分析

《佛山市政务诚信征信目录》由两个相辅相成的独立单元构成:《佛山市市直机关单位政务诚信征信目录》和《佛山市市直公务人员政务诚信征信目录》。

(一)《佛山市市直机关单位政务诚信征信目录》编制的维度和分析

该目录分为三个层次:其中一级目录为四个维度，二级目录为11个方面，三级目录为96项指标。一级目录包括“政务决策诚信、政务执行诚信、政务监督诚信、社会治理诚信”4个方面内容，其中，“政务决策诚信”包括“合法合规、民主科学”2个二级目录，政务执行诚信包括“主体适格、行为适当、服务到位”3个二级目录，“政务监督诚信”包括“自觉接受监督、强化监督职责、推进信息公开”3个二级目录，“社会治理诚信”包括“救济及时公正、信赖保护有力、矛盾化解有效”3个二级目录，上述二级目录下分96个三级目录(如图1所示)。

图1 机关单位政务诚信征信目录结构体系

我国政府的政务活动主要包括三个动态关键环节:政务决策、政务执行、政务监督;而当前影响政府政务诚信的瓶颈是政府社会治理状况。政府的政务失信风险往往多在这些政务活动阶段和领域显现出来。因此，在目录编制上可以看到，一级目录是从政务决策诚信、政务执行诚信、政务监督诚信和社会治理诚信等四个维度展开，并根据它们的具体内容构建目录体系。

政务决策诚信征信目录编制的基本指向是:决策性质正确，决策规则明确，决策机制健全，重大决策的必经程序完备，决策的评估、反馈和责任追究切实到位。

政务执行诚信征信目录编制的基本指向是:执法主体和执法人员资质符合要求，行政执法实现权责明确、行为规范、监督有效、保障有力，政务行为积极合理恰当适度，公共服务绩效全面提升。

政务监督诚信征信目录编制的基本指向是:政府的内部制约和外部监督机制完善，主动依法接受各类监督的自觉性高，突出“监督监督者”，主动回应社会关切能力强，政府信息公开机制健全，公民、法人和其他组织获取政府信息的法定权利得到充分保障。

社会治理诚信征信目录编制的基本指向是:社会治理能够兼顾公平和效率，行政复议和行政诉讼规则执行畅通有效，司法执行力强，“政府信赖保护”实现程度高，形成多元、互信、协同的治理机制，社会和谐稳定得到有效保障。

在目录编制上，可以从以下几个方面梳理出二级目录及三级目录的主要含义。

合法合规 共11项指标，列举决策中禁止的违法违规的11种活动，突出体现决策在实体规则上、程序规则上的诚信要求。

民主科学 共9项指标，列举决策中不允许的主观擅断的9种行为，突出体现决策必须坚持民主集中制和实事求是原则的诚信要求。

主体适格 共5项指标，列举造成执行主体权责不明或权责不对称的5种情形，突出体现政务执行中主体资质的诚信要求。

行为适当 共25项指标，列举执行主体不作为、乱作为的25种举措，突出体现政务行为合理恰当适度的诚信要求。

服务到位 共12项指标，列举在公共服务中不允许的无依据“删、减、增”公共服务项目的12种表现，突出体现提升公共服务绩效，以人民群众满意为一切政务活动的出发点、归宿点和检验标准的诚信要求。

自觉接受监督 共11项指标，列举在政务活动中不认真切实履行接受监督义务的11种事项，突出体现对政务行为主体主动接受监督的诚信要求。

强化监督职责 共4项指标，列举在政务活动中监督机关及其工作人员渎职滥权的4种典型情节，突出体现“监督监督者”、对监督机关及其工作人员严格履责的诚信要求。

推进信息公开 共8项指标，列举有害于保障人民群众对政府行为的知情权、参与权、表达权和监督权的8种状态，突出体现对政务活动公开透明的诚信要求。

救济及时公正 共5项指标，列举妨碍行政或司法救济有效实施的5种举动，突出体现社会治理兼顾效率和公平的诚信要求。

信赖保护有力 共3项指标，列举有违政府本质和有损政民互信的3种作为，突出体现强化“政府信赖保护”力度的诚信要求。

矛盾化解有效 共3项指标，列举激化社会矛盾的3种错误行径，突出体现处置矛盾绩效的诚信要求。

(二)《佛山市市直公务人员政务诚信征信目录》编制的维度和分析

该目录分为三个层次:其中一级目录为2个维度，二级目录为9个方面，三级目录为110项指标。目录包括“公务人员诚信、领导干部诚信”2个一级目录，其中，“公务人员诚信”包括“严守法纪、勤勉尽责、审慎用权、廉洁正直、崇德守信”5个二级目录，“领导干部诚信”包括“正确决策、恪尽职守、严格监管、防治滥权”4个二级目录，上述二级目录下分110条三级目录(如图2所示)。

公务人员是我国政府推行政务活动的主体，其中领导干部是公务人员队伍的核心力量。公务人员政务诚信的要求包含对领导干部的一般要求，领导干部政务诚信的要求则是由领导干部的岗位决定的比一般公务人员更高的要求。二者的要求有重叠交叉，但领导干部的要求更有侧重。因此，该目录的体系在编制上，一级目录是从公务人员诚信、领导干部诚信等两个维度展开，并根据它们的具体内容构建目录体系。

公务人员征信诚信目录编制的基本指向是:对党和国家忠诚，遵守党纪国法，明确岗位职责，认真履职，审慎用权，为民、务实、清廉，具备良好的服务能力、道德水平、从政形象，正确行使人民赋予的权力。

领导干部征信诚信目录编制的基本指向是:对作为领导干部所担负的职责有清醒的认识、真诚的认同和履行的能力;能科学合理合法地做出决策和执行决策，能自觉践行“为民、务实、清廉”，能带好一班人管好一方地，能为人民用好权掌好权。

图2 公务人员政务诚信征信目录结构体系

在目录编制上，可以从以下几个方面梳理出二级目录及三级目录的主要含义。

严守法纪 共20项指标，列举公务人员个人突破党纪、政纪、法纪底线的20种情形，突出体现对公务人员政治上、组织上忠诚的诚信要求。

勤勉尽责 共12项指标，列举公务人员个人失职渎职的12种行为，突出体现对公务人员履行岗位职责绩效的诚信要求。

审慎用权 共10项指标，列举公务人员个人违法弄权的10种表现，突出体现对公务人员权为民所用的诚信要求。

廉洁正直 共22项指标，列举公务人员个人不良作风和腐败的22种作为，突出体现对公务人员严于律己素质的诚信要求。

崇德守信 共12项指标，列举公务人员个人失信败德的12种举动，突出体现对公务人员公共品格和家庭美德操守的诚信要求。

正确决策 共5项指标，列举领导干部在决策中不允许出现的5种情形，突出体现对领导干部依法定职权、程序决策的诚信要求。

恪尽职守 共8项指标，列举领导干部有悖职守的8种行为，突出体现对领导干部严格履行领导职责的诚信要求。

严格监管 共6项指标，列举领导干部“失监、虚监”的6种作为，突出体现对领导干部“守土有责”的诚信要求。

防治滥权 共15项指标，列举领导干部在行使职权时必须杜绝的15种举动，突出体现对领导干部“把权力关进制度的笼子里”的诚信要求。

三、力求政务诚信落地生根的机制设计及其应用前景

如前所述，佛山市《政务诚信征信目录》的编制，紧紧围绕落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，按照广东省委、省政府关于“加快建设社会信用体系”的部署和“佛山市建设信用体系实施方案”的要求，在广泛深入调研的基础上，以解决当前群众反映政务失信的突出问题为出发点，努力从机关单位、公务人员自身查找不足，力求在做到目标明确、重点突出、可以征信的前提下，找准、理清佛山市政务诚信建设方面的既有优势和存在的主要问题，研究确定解决政务诚信征信的主要内容。自始至终贯穿着追求政务诚信落地生根的以下机制设计理念和主旨。

(一)提出并努力实现主观政务诚信建设和客观政务诚信建设的有机统一

主观政务诚信是政府作为推行政务的主体自身的管理理念及践行的实际状况程度，在推行政务活动中表现为履行义务、责任的意识和努力实现程度的真实情况;是政府机关单位及其工作人员执政为民意识理念在推行政务活动中的真实实现程度，突出表现为履行政务职责的真实状况。客观政务诚信是公众对于政府机关单位及其工作人员作为管理主体所具有的行政理念及践行实际状况的认知和认同程度，在政务活动中表现为公众对政府机关单位及其工作人员的信任(信赖)程度，表现为政府的信用程度;是公众对政府机关单位及其工作人员执政为民意识理念在推行政务活动中真实的实现状况或履行政务职责的真实的实现状况的认知和认同程度。

主观政务诚信和客观政务诚信是政务诚信相辅相成的两个组成部分，形成有机统一体，具有协调共生性。两方面的政务诚信度都较高，就意味着人民群众对政府满意度较高，对社会经济发展、政治清明都有较高评价。［4］佛山市《政务诚信征信目录》在编制过程中，提出并注重主观政务诚信建设和客观政务诚信建设的共同推进，努力做到两者的有机统一。一方面，在主观政务诚信建设上强化“契约式责任政府”的理念，从不同层面着眼于提高政府的效率，以求通过建构人民满意的服务型政府强化政府对民众的有效回应。另一方面，在客观政务诚信建设上高度重视人民群众对政府政治绩效、经济绩效、社会绩效、文化绩效的评价，以求使得人民群众对政府治理能力形成客观公正的评价。

(二)始终坚持政府机关单位诚信建设和公务人员诚信建设“两手”一起抓

无论是政府机关单位的失信或是公务人员的失信，都会严重影响党和政府在公众心目中的形象和诚信，造成了社会公众的“失心、失信、失望”和对政府的“信任危机”。因此，该目录的编制主要从机关单位政务诚信征信目录和公务人员政务诚信征信目录两大部分来设计，力图实现政府机关单位诚信建设和公务人员诚信建设“两手”一起抓。

在政府机关单位的诚信建设上，着力于政务决策诚信建设、政务执行诚信建设、政务监督诚信建设、社会治理诚信建设，以期促使政府的政策和施政行为得到公众的普遍理解、信任和支持，使得政府能以较小的成本实现治理的有效性，进而强化其合法性，增强社会对政府的认同。在公务人员的诚信建设上，强调通过对“负面清单式”的诚信管理，进一步加强内部制约和外部监督，努力形成以公务人员“不愿失信、不能失信、不敢失信”为目标的“崇信敬德、守信践诺”的诚信建设长效机制。

从上述考量出发，佛山市《政务诚信征信目录》的编制特别突出从政务诚信征信的视角，对佛市政府公信力的提升展开了系统的、有针对性的和不乏拓新意义的探究，具有鲜明的实践特征。

一是努力形成较为系统科学的佛山市政务诚信征信目录体系。在我国，关乎政务诚信的法律、规范、规定虽然也有，但大多处于零散状态，散见于相关法律法规之中，不够周全、不够具体、不够完善。佛山市《政务诚信征信目录》的编制，通过大量系统的搜集、归纳、梳理、提炼和概括，力图首创国内发达地区一个地级市政府政务诚信征信目录较为系统的体系。这对于佛山市、对于广东省乃至全国地方政府政务诚信建设都是一次积极的拓新尝试，具有重要的理论和实践参考价值。

二是紧紧扭住“四风”突出问题促进专项整治。作为佛山市推进党的群众路线教育实践活动的关键举措之一，目录的编制特别注意从确保当下教育实践活动取得人民群众满意的成效出发，把整治发生在佛山市群众身边的不正之风问题作为征信目录的重要内容。征信条目的选取力求具体、务实、直观，通过“问题导向”，形成“准、狠、韧”的倒逼机制，按“应追责、可追责、必追责”逻辑思路，争取征信目录的运用有利于实现对侵害群众利益行为零容忍，有利于形成“常”“长”效应。

三是着意凸显佛山市“政府信赖保护”的实践特色。从进一步强化政务活动中政府的善意和诚信出发，为更好地保护行政相对人的合法权益，更好地赢得民众的信任和支持，更好地规范和约束政府的行为，确保佛山市政府政务诚信建设的科学性和有效性。在目录编制中佛山市立足国情省情市情，秉承“政府信赖保护”的先进理念，在佛山市政务决策、政务执行和政务监督的重点领域、重点环节、重点对象，都努力凸显佛山市“政府信赖保护”的实践特色。特别是政府信用评价(包括政府机关信用评价和公务人员个人信用评价)、政府诚信监控(包括党委、人大、司法、纪检监察以及社会对政府诚信的监督和控制)、政府背弃承诺的惩戒(包括政府背弃承诺的责任追究和失信赔偿)等，意图通过强调对政务失信主体权利的剥夺和限制，以利于维护公民的正当权利，促进“践诺守信”的诚信政府建设。

四是全力夯实政务诚信建设的信息基础。目录的编制从连续稳定性着眼，意在以编制《佛山市市直机关单位政务诚信征信目录》和《佛山市市直公务人员政务诚信征信目录》为抓手，建立和完善政府机关单位和公务人员政务诚信档案，加快推进建立规范的佛山市政府机关单位政务诚信信息基础数据库和佛山市公务人员个人诚信信息基础数据库，夯实信息基础。

五是扎实推进政务诚信的管理机制建设。有了政务诚信征信目录这个基础，就可以考虑推动佛山市市直机关政务诚信信息平台建设，进而制定政务诚信征信管理办法，规范和完善政务诚信征信管理，对佛山市政府机关单位和公务人员个人政务诚信信息的采集范围、采集方式、使用方式、保存期限等征信业务流程做出明确的规定，同时明确佛山市政务诚信征信管理的主体、组织机构及信息安全、风险防范措施等;建立和完善与公务人员的绩效考核、职务升降挂钩的诚信奖惩机制。进而以政府机关单位政务诚信和公务人员个人诚信信息的记录、整合和应用为指向，打造诚信信息统一共享的联动平台，推动诚信信息在更大范围内的互联互通共享、业务协同和社会覆盖。对此，佛山市政府明确指出，下一步要坚定实现征信结果的具体运用:“通过征信强化对政务失信行为的监管，并注重对征信结果的应用，形成我市防范政务失信的有力抓手。一是与选拔任用挂钩，政务诚信记录将成为公务人员职务晋升等工作的重要参考。二是与考核考评挂钩，政务诚信记录将成为机关单位和公务人员政府绩效考核的重要内容和评功评奖、职称评定的重要依据。三是打造我市政务诚信信息库，逐步建立诚信档案和诚信信息数据库，为各部门提供相关信息及数据支撑等。”［1］

［1］ 佛山市人民政府办公室关于印发佛山市市直机关单位政务诚信征信目录(试行)和佛山市市直公务员政务诚信征信目录(试行)的通知［EB/OL］．(2015-02-12)．http://www．foshan．gov．cn/zwgk/zfgb/rmzfbgshj/201502/t20150212_5044471．html．

［2］ 胡锦涛在中国共产党第十八次全国代表大会上报告——坚定不移沿着中国特色社会主义道路前行 为全面建成小康社会而奋斗［N］．人民日报，2012-11-18(1)．

［3］ 凌文豪．政府在危机管理中的道德责任［J］．道德与文明，2009(5):78-80．

［4］ 熊美娟．政治信任研究的理论综述［J］．公共行政评论，2010(6):153-180．