粤港澳因公出访政策比较与评估

姜国兵，梁廷君

(华南农业大学 公共管理学院，广东广州 510642)

党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出“健全惩治和预防腐败体系，建设廉洁政治，努力实现干部清正、政府清廉、政治清明”［1］。并且要“健全严格的财务预算、核准和审计制度，着力控制‘三公’经费支出和楼堂馆所建设”［1］。由于巨额的“三公消费”不仅仅给国家的财政带来巨大负担，其衍生的腐败和不正之风已经“严重损害党和政府形象，败坏社会风气，影响社会和谐稳定”［1］。其中的公费出国相对于公务用车和公务接待更显得隐秘性高。虽然近几年明目张胆的利用公费出国(境)旅游已不多见，但是，假借学习、培训、会议、考察等名义，而无实际内容、无明确任务的出访则是举不胜举。

因公出访的失控既有出访人员本身的失范，也存在制度性的失序原因。如2004年出台的《江西省发展计划委员会因公出国(境)管理暂行规定》明文规定:“统筹派遣业务处室和公共服务处室因公出国(境)人员。委机关、省重点办的处级干部在退休前争取安排一次出国(境)培训、研讨或考察”［2］，将出国考察作为干部福利待遇的思路昭然若揭。毋庸置疑的是，将公费出访作为官员福利，以级别区分待遇，白纸黑字写入章程的绝非仅此一家。

由于毗邻港澳、华侨众多和对外经济、文化、技术交流频繁的实际，广东省对因公出访管理的难度更为明显。根据广东省纪委、监察厅的公布，2009年以来，广东省纪检监察机关受理反映党政干部因公出国(境)问题信访举报28件，涉及地厅级干部8人、县处级干部113人;立案查处4件，对1名正厅级干部和1名正县级干部给予免职处理，对1名副厅级干部给予党内严重警告处分，对5名县处级干部给予党内严重警告或警告处分［3］。我们无意评估其举报数与立案查处数之间的巨大差距，这已超出本文研究的范畴。然而，因公出访的失序和失范严重影响了广东省政府对于因公出访管理的公信力和执行力。粤港澳已经形成了唇齿相依、休戚与共的依存关系，但广东省相对于香港、澳门在因公出访的管理和评估方面还是有很大的差距，港澳因公出访政策的有效性可以为广东提供借鉴。

一、粤港澳因公出访政策的现状

(一)广东省因公出访政策

针对因公出访，在《广东省外办因公出访工作指南》的基础上，广东省于2009年制定了《关于进一步加强党政干部因公出国(境)管理的规定》《省直党政机关干部因公出国(境)经费管理暂行办法》《广东省国有企业领导人员因公出国(境)管理暂行办法》等制度。同时，实行由省纪委、省外办牵头，省委组织部、省科技厅、省财政厅、省外经贸厅、省外专局等单位共同参加的专项工作联席会议制度。省内各地各单位的全年出国(境)计划，必须在每年2月份前报省外事工作领导小组审批;党政机关县处级以上领导干部因公出国(境)计划审批及实际成行情况，必须在规定时限内报省纪委、省委组织部备案;团组派出单位在因公出国(境)报批时，必须书面说明邀请函的来源，并由单位主要领导签字确认，落实领导责任;团组派出单位在办理报批手续时，必须提供详细的《出访行程安排表》;回国后必须如实填写《出国(境)团组情况登记表》，加盖团组派出单位公章，并附出国(境)考察报告等资料报任务审批部门查验;出国(境)团组返回后半个月内要对包括参团人员、出访任务、出访路线、出访费用等情况进行公示。

广东省委、省政府在推进因公出访方面可谓做了大量工作，取得了积极进展，但总体来看还处于起步阶段。以上已有的政策都是在国务院公布的相关政策基础上所进行的进一步细化而已，几乎没有政策的创新。在因公出访流程中，主要包括事前审批、事中查验和事后公示三个环节。而在此三个环节的监督都是属于程序监督而非实质的内容监督。即只对事前审批材料真实性、事中查验考察有无性(是指出访报告有无，而非报告中所指的内容有无)、事后公示的有无性进行监督。例如，《广东省外办因公出访工作指南》规定，副厅级以上干部出访团组在回国后30天须向省外办提交《因公出国报告》及《因公出国报告评估表》，其中《因公出国报告评估表》仅需提供单位名称、团组领队、出访任务、出入境口岸时间和几百字的出访成效说明。虽然《因公出国报告评估表》提出了评估标准包括材料的真实性、报告质量和出访成果等内容，但却无这些内容的具体说明。毫无疑问，这样的程序性审查是无效率的。

广东省级“三公”经费2011年首次公开，2010年出国(境)经费0．73亿元，2011年出国(境)经费0．87亿元。虽然经费逐年上升，但现行的《因公出国报告评估表》主要讲是谁、什么时候、去了哪里、做了什么事，却没有关心这些工作的财政投入有多少，因公出访产生了什么效果，因而导致不少部门领导和公务人员在因公出访工作中只讲过程，不讲消耗和绩效。可以说，广东省因公出访工作与经济社会发展的要求、与民主政治建设和服务型政府建设的要求、与人民群众对“三公经费”下降的期待，还有较大的距离。因公出访的绩效如何提升，工作如何进一步改进，政府对社会期望如何进一步回应，还有不少问题需要深入研究。

(二)香港因公出访政策

在香港，公务员事务局负责公务员队伍的整体管理和发展。其中三份重要文件(《公务人员(管理)命令》《公务人员(纪律)规例》和《公务员事务规例》)列出了管理公务员权力的来源及执行管理工作的架构。不过，《公务员事务规例》是政府内部文件，全文并不向外界公布。［4］

公务员因公出访受《公务员事务规例》管理，规定公干期间涉及的开支，包括住宿、膳食、洗衣、一般应酬、交通、零用杂费等，一律由公务员领取的膳宿津贴中自行支付。《公务员事务规例》对香港公务员离港公干的旅费开支有着严格规定，例如，出发当天在香港饮食等费用一律不计算，有关申请必须逐级审批，部门首长的津贴申请以及任何人的超额支出，都必须经公务员事务局局长审批，必须确保公干的次数和参加人数均已减至最少。

为了节约成本，机票一般由政府统一订购，港府依照《物料供应及采购规例》为公务员购买旅程机票。部门处理价值不超过两万元的机票须取得最少两个报价，超过两万元则须取得最少五个报价。在一般情形下，部门必须选购最有成本效益及最能配合行程需要的机票。对于机位等级，首长级薪级表第3点及以下或同等薪点人员一般只能购买经济客位机票。首长级薪级表第4点或以上薪点的公务员一般可获提供商务客位机票。其他公务员一般只会提供经济客位机票，只有在特定情况下(如飞行时间超过9小时或5日内须乘搭飞机不少于3次等)，部门首长才可将属下员工的机位提升至商务等级。

膳宿津贴则是香港公务员因公出访的一项旅费定额补助，非实报实销。《公务员事务规例》第713条规定:“如有其他机构支付任何数额的膳食津贴，有关人员所得的津贴会相应扣减。”膳宿津贴包括了住宿和膳食费用、洗熨费用、市内交通费用及零用杂费。如果因公出访是受到邀请，酒店住宿由邀请方赞助免费入住，那津贴就会被扣减。例如，酒店住宿获赞助，津贴将扣减60%;市内交通由主办方提供，津贴将扣减5%;如果邀请方直接提供现金赞助，赞助金额将从津贴中全部扣除。如果有关人员没有入住酒店，而是由朋友、亲属或另一名公务员免费提供住宿，又或该员居住于自己的房子里，所得膳宿津贴会减至标准津贴额的60%。［5］例如，原香港特首曾荫权2007年11月到2010年11月之间的外出访问开支被公开，外访活动共40次，开支总金额为98万多港元，其中机票费用为54万港元，另有44．7万港元为其他支出。他在2008年6月13日前往美国休假期间，顺道为香港驻旧金山经济贸易办事处主办的大型宣传活动担任主礼嘉宾。而特首办的备注显示，这次活动的机票钱是曾荫权自己掏腰包的。

香港“三公”经费要经过审核(每年2月财政司公布财政预算案，交由立法会财务委员会特别会议讨论，审核)、审议(《公务员事务规例》对使用公费作出严格又详细的规定。大笔开支，即500万以上，要交由立法会财务委员会再审议)和质询(市民可向警方及廉政公署举报，也可向立法会议员投诉，由议员代表在立法会会议上向政府部门提出质询并要求回复)三关，因而香港政府及公务员对三公经费使用十分适度和审慎。正因为香港政府对于公共事务开支有严格的指引及监察制度，因而香港市民通常不会对三公经费支出给予特别的关注。

(三)澳门因公出访政策

在澳门，根据《澳门公共行政工作人员通则》第228条至第237条规定，以日津贴及启程津贴的两种形式对因公出访人员所涉及的权利及义务作出了明确规定。因公出访所需的《行程建议书》应详细解释公务的需要及时间。2011年2月澳门审计署发布了澳门公务员外出公干的审计报告，对澳门公共行政部门在2008年7月1日至2009年6月30日这段期间的外出公干进行了一项衡工量值式审计工作，主要是探讨公共行政部门对因公出访的监管是否完善，以及是否善用资源。审计报告认为，由于通则的相关规范存在弹性空间及日津贴金额长期没作修订，加上有些部门的监管及节约意识不足，而订定公共行政规范的专责部门亦没对因公出访的法例规范作适时的明确修订或设立细化指引，同时亦有部门按照其组织法所赋予的权限，制订有别于一般部门的因公出访制度，在这种情况的前提下，使公共部门的因公出访出现了五花八门及不公平的情况。有的部门人员出差酒店房间一晚租金高达13 770澳门元，也有部门一餐膳食人均高达1 000多澳门元。由于法例过时以及部门的监管及节约意识不足，在这两项因素的影响下，使不同的部门甚至同一部门的内部之间，亦可能存在不同的待遇，令公共财政是否得到合理及公平运用存在风险。

针对澳门审计署的审计报告，行政长官崔世安责成相关部门检讨，并开展对现行制度的修订工作，于2011年6月20日出台《公务员外出公干指引》，提出了外出公干的六项原则:合法性、必要性、经济、效率、平等和简化。指出外出公干应具有明确的目的，应与所属部门的职责或与公务员的职务有明显相关，以及应为部门或澳门特区政府带来正面效果。在成本节约上，指出在机票和住宿方面，尤其应考虑各种选择，原则上应选择成本较少的方面。在目的地作出膳食及交通开支时，外出公干的公务员应根据因公出访的性质以及目的地所实施的价格对开支金额进行合理评估，并应遵守节约及适度消费的原则。而《行程建议书》中应写明外出公干的目的、与部门职责或与职务的关系，以及此行可带来的利益。在批准外出公干前，应查明是否存在成效相同但开支相对较少的其他类型活动，或在不影响公干目的的情况下，基于更有利的经济条件而提前或延后。

二、粤港澳因公出访政策的比较分析

公共政策评估一般是指依据一定的标准和程序，对政策的相关方面进行判断的一种行为。由于“已有的对公共政策评估的研究又多数停留在政策评估的重要性、必要性、评估主体、评估价值取向等方面，严格来说，是政策的执行力评估，与以‘结果导向’和‘公众满意度导向’为核心理念的绩效导向相距甚远，探索适合我国国情且与已有实践相结合的公共政策评估方面的研究更加鲜见”［6］。因此，我们将主要探讨粤港澳三地因公出访政策评估的三个核心问题:评估主体、指标体系与结果运用。

(一)评估主体维度

当前对评估主体的学术关注主要有官方的和非官方的划分，这掩盖了事物的本质。评估主体的权威性和公信力源自独立性。纯粹的独立性是指评估本身事先没有官方授意，事后不受官方审查，内容不受官方限制。纯粹的独立性虽然在实践中困难重重，却为政策评估活动指明了方向。现实中，公共政策评估活动离开了官方的支持，那在经费支持、信息披露、官民互动等方面将变得不可能，评估活动也将成为荆棘之旅。可以这样理解，“官方的”在现实中可以解释为“利益相关者”。港澳地区对因公出访政策的评估主要依赖于官方主体，但由于诸如审计署、廉政公署等官方机构的独立性而显得评估具备权威性和公信力。大陆地区民间评估机构大多在评估过程中难以避免评估对象“长官意志”“利益输送”和“内容审查”等诸多领域的侵扰而显得权威性和公信力不足。因此，评估主体选择的实质不是官方还是非官方，而是独立还是非独立。如表1所示，广东省的因公出访管理与政策评估部门是合一的，而港澳两地则是分离的。香港审计署是香港特别行政区政府辖下的独立部门，也是香港历史最悠久的部门之一，专责为政府的帐目核数，部门享有广泛权力，可查阅政府部门的纪录、要求任何公职人员解释账目以及提供任何署长认为必需的资料。而在澳门特别行政区的政治体制中，审计署是一个享有行政、财政及财产自治权的独立机关。广东省的因公出访管理与政策评估部门合一的状况不利于监管的制衡，而港澳两地管理与政策评估部门分离，采用独立性的政策评估机构的做法尤为值得提倡。

表1 粤港澳三地因公出访管理、政策评估和投诉受理部门

因公出访投诉受理部门在港澳主要是廉政公署，《基本法》确立了港澳两地廉政公署在宪法上的地位，该署独立运作，仅对行政长官负责。尤其是香港廉政公署，其权威性和公信力举世闻名。中共十八大后颁布了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》［1］，指出要改革党的纪律检查体制，健全反腐败领导体制和工作机制，改革和完善各级反腐败协调小组职能。推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导。查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时，必须向上级纪委报告。各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。这样的制度安排，将有利于加大政策监督的力度。

(二)评估指标维度

评估指标是公共政策绩效评估的核心问题，涉及理论、方法与实证等复杂因素。评估指标构建的总体目标是:在借鉴国内外特别是国内外先进经验基础上，结合评估对象实际情况与需求，提出定位清晰、科学合理、操作可行、可实证检验的指标体系、指标权重和评分标准。由于“一些学者并没有坚持科学的研究方法和思路，没有有效地抓住研究的重点和‘问题’，在研究过程中，对西方国家政府绩效评估理论与实践的照搬、借鉴较多，而针对我国国情开展本土化、原创性的研究较少，热衷于用抽象的理论推演，对一般问题做不着边际、空对空、隔靴搔痒式的研究”。［7］对于因公出访政策绩效评估这一更加专业的领域，成果则非常罕见。广东省外事部门通过对各因公出访者的《因公出国报告》及《因公出国报告评估表》的审核，进而得出评估结论的做法，可谓为一种非常简单的定性评估，难以对因公出访的公务人员起到真正的监督和威慑作用。港澳两地审计署采用的是衡工量值式审计，根据香港审计署网站的定义，即就受审核组织在履行职务时所达到的节省程度、效率和效益，进行审查。审计署署长可调查有关方面在制订政策目标或作出决定时，是否缺乏足够、有关和可靠的财政及其他资料，以及一些重要的基本假设是否明确，并向立法会报告，由政府账目委员会提出进一步质询。如此重重审核才能起到监督和威慑作用。

(三)结果运用维度

一项评估工作能不能有生命力，主要依赖于评估结果的应用。如果公共政策评估结果一方面影响不了人，即评估对象的选拔任用、调整交流，并作为奖优、治庸、罚劣的依据，另一方面影响不了钱，即评估对象的工作福利待遇，那么，这样的评估活动是得不到尊重的。

从广东省外事部门的运作流程看，因公出访的材料仅供内部审核之用，不对外公开。即使党的十八大之后，为了响应中央的布置和安排，广东省内很多党政部门和事业单位开始对内部人员因公出访的内容进行公示，但公示内容也仅限于谁、何时、去了何地、花费几何等简要描述，花费明细、出访绩效等关键性的内容则一无所知。这样的公示过于简单，相当于一种“摆设”，根本无从监督。从因公出国报告评估材料的简单化到材料公示的浅显化，从因公出国评估的形式化到评估结果运用的未果化，皆说明广东省外事工作还需做更大改进。香港政府的财政预算公开透明举世皆知，财政预算可以毫无保留地向公众展示，并接受公众查询和质询。部门支出设置细化到了“一张公务用纸”“一张桌椅的维修”，政府各部门要将详细收支记载，制作成为小册子、网页，方便市民查询。因公出访之所以在香港不成为一个“问题”，与香港的廉洁和高效以及财政透明紧密相关。澳门2011年对因公出访的衡工量值式审计报告是完全公开的，报告共计91页，包含审计结果与意见、审计对象的回应等文本。当然，澳门政府同样需要增大公务员出访情况的透明度，尤其是出访的支出明细及如何为特区带来正面效益。

三、加强粤港澳合作，完善广东省因公出访政策绩效评估的建议

粤港澳三地合作不仅在于经济领域，更重要的是在《珠三角纲要》《粤港合作框架协议》的框架下，探索和建立粤港澳之间的区域公共事务协同机制。在因公出访方面，广东省应该加强与港澳地区的合作，建立粤港澳信息交流和共享机制，为跨城际资源共享、优势互补提供信息交流平台。在此基础上，建立符合广东省实际的因公出访绩效评估体系、激励与督促机制和问责制度。

首先，实现管理、评估相分离的监管体系，确保评估主体的独立性。广东，直至全国而言，现有的因公出访政策评估模式是由外事部门对下级外事部门或出访单位进行对口评估，一般的模式是一年举行一次评估。在调研中发现，广东省内县区一级的外事办，几乎不会对出访对象进行评估。这种业务对口单位的评估模式的优势是对相关业务非常熟悉，对出访绩效的把握会更加准确。但随着因公出访数量的不断增加，各级外事部门对本级出访事件的评估都应接不暇，更不用说要对下级外事部门的出访事件进行认真评估。在政府架构中，外事部门并非所谓的“强势”部门，在对发改、公安、组织、纪委等“强势”部门，或处于平级的教育、民政等部门的因公出访评估时，由于受传统文化的影响，习惯性地尊重权力权威，或由于与评估对象单位之间往来频繁，也难以避免碍于人情和面子而做形式性评估的情况。因此，可将评估工作从外事部门中剥离出来，交给更具有独立地位的人大或审计部门去做。当然，也可以交给民间机构去做。因为“为增强评价的公信力和可信度，多元评价主体十分关键。既然‘政府绩效老百姓说了算’，那么，由民间来评价是逻辑的必然”［8］。同时，广东省可以建立“粤港澳外事特别合作区”，实现在外事领域合作的理念、范畴与项目，构建更加互信、互利、坦诚和开放的外事合作区，建立与深化有关因公出访专项情报评估及通报机制。

图1 广东省因公出访政策绩效评估指标体系维度与结构方案

其次，建立因公出访绩效评估体系。港澳地区衡工量值式审计是对成本、效率和效益进行审查，即绩效的核心内涵“3E”(Economy，Efficiency，Effectiveness)，这与当前通用的政府绩效评估理论是相一致的。从方法论的角度，评估体系构建遵循:提出概念(评什么)→界定概念内涵→测量概念内涵(技术体系)→取得基础数据→实证与分析→改善与建议的逻辑思路。按照通用的三级指标结构设置，一级指标属于评估维度，二级指标是一级指标内涵分解，三级指标体现导向性，即实现标准的统一性和差异的可比性。客观评估指标控制在10项左右，主观评估控制在3项左右。由图1可见，针对因公出访政策的绩效内涵，我们设计了4个一级指标:合理必要、经济规范、目标实现和社会满意。在二级指标设置上，合理必要指因公出访的目标合理、考察内容的先进和必要;经济规范指因公出访的花费成本，以及考察路线的规范性;目标实现指对照因公出访计划及相关制度，对评估对象设定的各项目标完成程度;社会满意指具有理性判断条件与能力的社会公众对因公出访的满意程度，操作上可分为“同行专家满意度”“公众满意度”和“所在单位满意度”。评估体系主要围绕实现主观评价与客观评价、结果评价与过程评价、定性评价与定量评价、绩效评价与目标完成、内部评价与外部评价的有机统一，贯彻责任、服务和公信的执政理念，体现结果导向、流程优化导向与公众满意导向的结合的思路。

再次，实现评估结果的全面公开和透明。无论是管理部门对因公出访的报告，还是评估部门对因公出访的全面评估，其内容都应以民众重点关注的问题作为信息公开的主要需求，以需求为导向，积极对支出明细信息、出访绩效信息、成本节约信息等进行公开，从根本上改变当前“公开的内容公众不关注，公众关注的内容不公开”的现状。目前广东已经正式向国务院申请，设立粤港澳自由贸易区。从广东来讲，粤港澳合作已成为省委省政府一项非常重要的工作。而且，港澳特区政府这几年在每年的施政报告里都有专门一部分阐述和广东的合作，和内地的合作，而且也相应提出了推进合作的一些重点领域和具体项目。同时，每年一次的粤港、粤澳合作联席会议制度，已成为政府间非常重要的合作机制。因公出访政策的合作可以重点开展粤港澳协同发展研究，完善创新粤港澳合作机制，建立因公出访的规划与政策的执行落实体系，构建“决策─执行─管理─评估─监督”既环环相扣又相互独立的合作机制。

［1］ 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［N］．人民日报，2013-11-16(01)．

［2］ 邓建胜．江西新余出国游:为完成出国指标 一项公务活动27万［N］．人民日报，2008-12-03．

［3］ 广东采取有效措施严控公费出国(境)［N］．中国纪检监察报，2011-08-30．

［4］ 公务员队伍的管理［EB/OL］．http://www．csb．gov．hk/tc_chi/admin/5．html．

［5］ 香港规定公务员出差机票积分须先用于公干［N］．南方都市报，2011-07-25．

［6］ 中国行政管理学会课题组．政府公共政策绩效评估研究［J］．中国行政管理，2013(3):20-23．

［7］ 盛明科．政府绩效评估研究的瓶颈与本土化战略的建构［J］．行政论坛，2008(2):38-41．

［8］ 郑方辉，段静．省级“政府绩效评价”模式及比较［J］．中国行政管理，2012(3):34-38．