广州市花都区赤坭镇农村两委组织能力的研究

□区博

（广东培正学院广东广州510830）

广州市花都区赤坭镇农村两委组织能力的研究

□区博

（广东培正学院广东广州510830）

本文从对花都区赤泥镇的调研出发，从宏观和微观，历史与现实两个方面分析了村民自治体制下农村两委的组织能力，以及未来生产方式转变后村民自治组织能力的变化趋势，得出了农村村民自治的组织能力亟待加强的结论。

组织能力；村民自治；撤点并校；人民公社

本文DOI编码：10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2015.06.022

组织能力，就是指一个组织实现目标的能力。对于政党、政府或者有类似功能的组织来说，评价其组织能力，最重要的就是考察它的社会动员能力。

从秦汉到清末，中国政府在农村组织能力一直处于“皇权不下县”的“双轨政治模型”真空，直到孙中山在国民党内提出三大政策，试图包括农村的地方设立党部、区分部来管理基层，但未获多少成效，直到解放后人民公社的建立，才让民主政策可以最大限度地贯彻到村级自治组织，村民自治这一与家庭联产承包责任制配套的制度开始登上了历史舞台。在调研中，该组织形式在解决农村的实际问题，保障农业现代化建设中，表现出了许多问题，亟待改革。

1　广州花都赤坭镇三个村的村民自治组织能力实践调查

1.1广州花都赤坭镇农村的环境介绍

赤坭镇地处广州市花都区西部，交通不便，全镇总面积160.03km2，下辖30个村民委员会及2个社区居民委员会，常住人口约5.5万人（其中城镇人口1.4万，农村人口4.1万），流动人口约2万人。在调整结构和促进农民增收方面，目前有农家乐30多家，已建成宝桑园、正园生态园、御盛休闲马场等3个生态农业旅游基地。农民收入来源主要有种养业、出租房屋或外出打工。

本次调研有一定特殊性，主要因为经济环境因素比较特殊。调研是在广东省广州市这个经济发达，劳动力流入地区开展的，村里工厂作坊数量众多，到处贴着厂房招租，工业用电的广告，农村中外来人口数量远远超过法定村民人数。

1.2对农村两委（下简称“两委”）组织能力的实地调研

此次调研主要采取到村委会和村民家中访谈。由于学生、工人上下班（课）时间比较难以把握，因此本次调研主要受访者为老年人以及在家务农的村民。

1.2.1农业基础设施和农业技术问题。最能体现两委组织能力的，莫过于观察农田水利工程的状况。该镇主要的水利工程便是集益水库、皇母水库和三坑水库，其中集益水库规模较大，每年都会爆发水葫芦，水面上有一层明显的油污。由此调研中，村民在调研中对集益水库问题的反映强烈，不过又反复强调一户地不多，就是“发大水淹了也不怕”。可见不少人对水利工程的维护都是得过且过的态度。美国学者韩丁认为“无论怎么看，（毛泽东时代）农田道路，特别是用于灌溉和防洪的水库、水坝、堤防和梯田都是惊人的成就。但是在后毛泽东时代，现存的大部分基础设施都被忽视，最终遭到破坏。”在受访村情况也是如此。

根据村民反映，在人民公社时代，农机、化肥、杀虫剂、种子都是由专业人士挑选，大队统一购买，买到的化肥、杀虫剂、种子都是质量过硬的。但是现在社会发展了，都是每家每户或者几家人一起买化肥、杀虫剂，买到假化肥可能烧死果树，买到假杀虫剂有可能颗粒无收。村民认为土地要集中，劳动力要充足才能吸引到技术，家一户的老人小孩种地，很少人愿意来推广农业技术。村民反映，对于推广农业技术和杜绝假冒伪劣都没什么帮助。

1.2.2医疗问题。被调研的三个村，每个村都有4～6个社，每个社有100人到300人不等，在村务公开的宣传栏上，印有新农合的缴费情况，每个社都有人不缴费，当问到村民是否愿意缴纳新农合的时候，大多数人都表示不愿缴纳。

首先新农合是分级报销，村卫生室报销比例最高，省市三甲医院报销比例却只有20%，被调查地区的村卫生室规模都非常小，资源有限，而且广州的多所医院车程不过2个小时。可是去三甲医院报销困难不说，即使报销了也只是杯水车薪，或许今年动员一下参保了，明年又不参加。其次，很多农村户口的村民根本就去了其他城市务工，外出务工就医并不能使用新农合。最后，村镇卫生室还对患者有无新农合进入区别对待，村民就是在村卫生室看病也没得到多少实惠。

一些老村民表示，人民公社时期也叫合作医疗，年费只要0.35元，即便那时候一天收入不到1元，参加合作医疗仍然没有什么压力。而目前仅靠农民一天的收入就能交上一年的“新农合”是很困难的。

据统计到2006年末全国1 451个县（市、区）开展了新农合试点工作，占全国县（市、区）总数的50.7%；只有4.1亿农民参加了新农合，参合率80.5%。反观人民公社，在1976年参加合作医疗的公社占公社总数的比例超过了90%，参合率也比目前合作医疗高。就合作医疗的动员参与情况，可见农村组织能力的降低。

1.2.3教育问题。2000—2009年花都区财政投入比重发生显著变化，教育投资规模占预算支出比重从23.2%下降到16.8%，年均减少投入约4 000万。财政经费的大幅度降低意味着大量学校的撤销，花都区的学校数量从改革开放前的396所减少到129所。

因为进行了撤点并校的改革，在受访村附近大量的老年陪读人员和学龄儿童，租住在附近的村里，人数之多不可小觑。大多数陪读者都对原有的村办中小学很怀念，认为并出来的大校质量并没有显著提升，而且距离较远。但是能进行陪读的毕竟是少数，还有的学生没有专人陪读，那留给他们的选择无非就只有走读和寄宿了。

在小学推行寄宿制，学校方面要面临管理问题：学校及生管老师压力较大；学生方面，六七岁的孩子就要远离父母，在学校里独立生活，对他们的心理发展会产生相当大的影响。[1]在受访村的附近有两所小学，尽管这两所小学都有自己的校车，但是“五类车”在赤坭镇却还是十分猖獗，走读生的乘车安全都令人担忧。

在投入不足，监管不力的情况下，农村两委从主观和客观上都很难组织好适龄儿童的上学问题。

2　广州花都赤坭镇新农村建设的村民自治组织能力的困境原因分析

2.1理论误区

从上面的调研结果就可以看出，虽然村委会是民选的，但是组织能力很成问题，村党委也对这一状况没什么帮助。

2.2两委的法理基础与管辖地群众的脱节

两委法理上能组织的人只有刨除外来人口的村民，但实际上长期在外的人是极难组织的，这就从人的数量方面极大地限制了两委的组织能力。人的影响不光表现在数量上，农村历史和现实中都很容易受到宗族、黑社会、邪教的影响。

村民自治还遗忘了两类人，第一类便是前往该地打工、经商的人，尤其是工厂的工人，数量非常多，远远超过了本地的村民。由于工厂和作坊普遍违反《劳动法》，所以劳资纠纷频发，即便是本村人到工厂工作没拿到一分钱也投诉无门。两委无视自己鼓励建立的经济基础，自然无力重构被解构的农村，强有力的组织也难以出现。另一类是带着学童的长者，调研中很可能认为他是本村的村民，但是实际上他们是“撤点并校”改革后的陪读者。在访谈中，他们表示家里仅存的老人和小孩也到了学校附近居住，土地都撂荒了，损失巨大。这些陪读者是有农业户口的，但是他们却被排除长期居住村的村民自治之外。

花都新农村建设中村民自治是一种民主，但是占人口大多数的，把青春和下一代的未来都放在了本地的人，却缺乏参与的渠道。这种状况已经严重损害了两委的组织能力。

2.3村民自治制度自身缺陷

除了外因以外，村民自治制度本身也有不少问题，反映最多的就是三年任期制和新实行的“一事一议制”。

如果选一位从未参加或者长期未参加村务工作的新手，第一年往往就只是巩固地位和熟悉工作。第二年开展工作。第三年准备下一届选举。这样的制度不利于形成的高效的组织能力。其次两委最为抱怨的就是一事一议的制度，这个制度涉及到村务工作的资金来源，两委的成员认为这是一种“站着说话不腰疼”的制度设计，达到“双过半”不难，难的是让个别人交钱。

3　村民自治中组织能力的解决方法

基于以上各种问题及原因分析，以及农村生产组织形式面临巨大变革，提升两委组织能力成为社会主义新农村建设亟待解决的问题。学术界对于如何加强农村两委组织能力提出了很多思路，在此列举几种，结合调研的实际情况做出分析。

3.1党和政府体制内部的改革与投入

3.1.1提升干部素质。村委会和村党委是党和国家在农村的主要基层组织，在推进新农村建设的过程中，要不断加强农村两委的组织能力建设，建设一支为农民谋福利的干部队伍，加强教育培训，提高村干部的整体素质。同时要抓好党员队伍建设，发挥党员在脱贫致富中的模范带头作用。中央向组织涣散村派遣第一书记也是这个思路的体现。

3.1.2明确职责，理顺两者关系。农村两委关系问题在法理上是存在的，在党组织涣散的地方，仅仅委任一个年轻干部做第一书记，虽然有积极的意义，但是任务艰巨。年轻干部不了解情况又缺乏经验，而且任期又短，很难彻底解决组织涣散问题。国家权力机关应该尽快考虑修订有关法律制度，比如把公推直选引入村级党支部，这也符合“以党内带动人民民主”的潮流。

3.1.3上级党和政府的引导和帮助。农村两委的组织能力不强，也跟上级主管部门缺位或者投入不足有关。比如企业损害劳动者利益、污染环境的问题，劳动部门和环保部门的缺位也是重要原因。水利工程、教育事业的问题也与花都区、镇政府在这些方面投入不足有很大关系。如果上级党和政府能够在政策和财力上大力支持和帮助，赤坭镇的新农村建设将会取得很大的进展。

3.2顺应经济基础的变革，建立相适宜的村民自治组织

3.2.1借鉴政社合一。由于包产到户出现的种种问题，有的村并没有进行包产到户（如华西村），或者进行了又重新组建了人民公社（如南街村），这些村仍保持政社合一，农村土地仍然由集体统一经营，同时发展工业，吸收剩余劳动力，并带动周边农村的发展，其中华西村甚至取得了“天下第一村”的称号。珠三角也有这样的村，如中山市南朗镇崖口村。崖口的农业生产在上世纪90年代就已实现了机械化。20世纪80年代，村里即建立了自己的养老院。老人们在这里能享受到中国大多数农民享受不到的福利：免费吃、住、看护、医疗甚至包括丧葬等。在国际上，实行人民公社的以色列也是中东农业最发达的国家。

这说明政社合一的农村基层组织其组织能力是很强的，这说明政社合一的农村基层组织其组织能力是很强的，也为赤坭镇新农村建设中提升两委的组织能力提供了一种思路。

3.2.2专业合作社。由于分散的小农经济无力应对农业日益市场化、专业化、产业化和国际化发展的趋势，各类农民专业合作经济组织应运而生。目前赤坭镇已经有5家合作社。

根据一些非政府组织的调查，专业合作社在眼下最突出的问题就是“毁约弃耕”。土地流转者单方“毁约”，地租难以兑现，退回的土地要么地界匿迹，要么机井、管道严重损坏，甚至错过农时出现耕地撂荒。4

作为村民自治机构和党在农村的支部，专业合作社不会像人民公社那样的机构会取代掉农村现有的自治组织，又能把松散的农民组织起来一起进行农业乃至其他产业的生产。但是如何审核、管理、监督专业合作社的建立和运转，甚至是在专业合作社“毁约弃耕”如何接手农村建设又对村民自治的组织能力提出了新的要求。

3.2.3企业+农户。从事农副产品加工和流通的企业(公司)与农户建立一定的经济契约关系，开展一体化经营。赤坭镇也通过“企业（基地）垣农户”的经营模式，发展生态农业基地，如宝桑园、正园生态园等。以宝桑园为例，资金短缺、产业链不完整，场地和设施的闲置，人力资源没有得到应有的报酬都是存在的问题。

从理论上看，“企业垣农户”的结果，就是农民被迫从加工业、运输业、流通业、储藏业、生产资料生产和销售、农村金融、土地“农转非”收益等领域退出，让位于企业家，农民只能搞种植业和养殖业。实质把流转土地的资源配置权让给了企业。这种做法既损害了农民的经济利益，又损害了农民从事生产的自由，让农民成为“农业工人”。

那么在组织能力上，这种发展模式无疑会大大损害村民自治机构的组织能力。现代企业都是以利润为导向的，是不会欢迎把工人团结起来的自治组织的，世界500强之首的沃尔玛，就长达40年拒绝公会的组建。这种生产组织形式，会让真正“四个民主”的，属于村民的村委会，甚至村党委，会受到来自公司的排斥，进而损害他们进行活动的组织能力。实际情况，公司拥有的资源比农户多很多，他们很容易和两委甚至更高级的政府打成一片，更加损害了农民的利益和村民自治的代表性。这样的生产组织形式，实在应该在实践中加以避免。

3.2.4土地流转以及土地换社保进城。2004年颁布《关于深化土地改革严格土地管理的决定》后，土地流转可以说是中国目前农村最广泛的农业生产方式的改革。

不过就被调研地区实际情况看，尽管两委和村民对土地流转都很积极，但是1.33hm2配套设施齐全的土地20年承包价格只要17.5万，折合每个月730元，然后农民就要离开故土，前往城市生活20年。考虑到花都城区的房价，这个钱可能将将够租房，或者给付按揭首期。无疑让农民融入城市生活面临很大的困难。

重庆实施的“以土地换社保”，是对强行征地和一次性补偿政策的反拨。思路是将失地农民变为城市居民。

这些也算一种旁门左道“解决”村民自治组织问题了，这两种方式在全国来说比例比较少，但是花都作为广州这个特大城市的一部分，农转非和土地流转的比例都比较高。农民融入城市后，村民自治的组织能力就变得不重要了，不过要特别注意农民如何融入城市生活。

[1]张燕.农村中小学撤点并校之“理性纠错”[J].教育评论,2013:30

1004-7026（2015）06-0042-03中国图书分类号：F325

A

本论文为广东培正学院思想政治理论教学部学生社会实践项目、2015年度“花都新农村建设”系列调研项目，指导老师：利煌（1979—），女，河南南阳人，历史学硕士，讲师，研究方向：中国近现代史，高校思政教育。

区博（1994—），男，广东广州人，本科，研究方向：行政管理。