社区社会组织制度反思与理念重塑*——以太原市城中村为例

刘 鹏

(山西大学商务学院，山西 太原 030006)

“城中村”作为城市化进程中特定产物，改造进程一度缓慢，直至近两年才提速。与之相应的各种纠纷复杂，需要社区社会组织积极协调。据2013年6月统计，太原市城中村名录数为173个，城中村社区社会组织数量众多但发挥功能有限。如何对这些城中村社区社会组织进行有效管理，引导其服务于社会，已经成为学界及实务界的重要课题。

一、太原市城中村社区社会组织释义及现状

(一)城中村社区社会组织释义

城中村社区社会组织，是指在城市边缘农村或者村改居、城中村安置社区设立的，以社区居民为主要成员，以社区村委会辖区为活动地域，由社区居民自发成立并自觉参与的，在社区范围内开展公益性、科技服务性、文体娱乐性和参与社区协同服务的，具有社会团体和民办非企业单位性质的非营利组织［1］。学界对于社区社会组织也有其他称谓，如“社区民间组织”［2］“社会组织”［3］等。本文使用社区社会组织这一名称。

按照服务性、群众性和专业性来划分，社区社会组织分为两类［4］:一是社区社会社团。这是由社区居民自愿组成并开展活动的非营利性的社团组织。按其功能又可分为利益维护类、情趣文体类和公益类等。比如利益维护类社区社会社团有业主委员会、社区法律援助中心等组织;情趣文体类社区社团如文体协会、书画协会等;公益类社区社团主要包括社区志愿者协会等。二是社区民办非营利服务组织和机构。随着城中村社区建设发展，社区民办非营利组织将进一步向专业化方向发展，并根据社区居民的服务需求自主开展服务和运营［5］。

(二)太原市城中村社区社会组织现状

太原市社区社会组织发展成绩突出，近些年数量和质量稳步提升。为了更好地完善管理工作，2011年太原市社区社会组织服务中心成立，并建立健全中心的各项规章制度和各类项目运作规范。2012年10月中旬，完成第一批社区社会组织孵化培育，同期完成“太原市社区社会组织服务中心”网络平台搭建;成立太原市社区社会组织孵化实践基地;建立太原市社区社会组织专家人才库;成立太原市义工联盟。2014年，太原市被民政部评为山西省唯一的“全国首批社会组织建设创新示范区”。这些组织在环境保护、居家养老、社区服务、缓解生活压力、预防家庭暴力、预防犯罪、促进信息流通等方面有一定的作用。

然而，城中村社区社会组织的发展仍然存在着诸多问题。第一，城中村各社区内社区社会组织虽然众多，但实际登记的数量较少，管理创新、服务创新较少。课题组对许西社区、北张社区、寇庄社区等进行实地走访，以“您认为城中村社区最重要的问题是什么”的调研结论显示:12%的居民知道社区社会组织，但却不了解其功能;55%的居民认为社区中村干部服务意识不强;17%的居民认为社区居住环境差。这一数据反映出如下问题:限于认识水平、文化等因素，居民普遍对于社区社会组织了解很少，参与度低，与城市社区有较大的差距;居民普遍对于社区干部的期望很高，但落差很大;社区居民普遍对于环境的要求越来越高。第二，社区社会组织在开展涉及利益协调工作问题突出。很多城中村社区原宅基地没有拆除，安全隐患较大，环境卫生、治安形势严峻;一些社区利益维护类组织在这些区域从事调解家庭纠纷、拆迁利益分配等问题上虽然尽力，但收效甚微。

二、太原市城中村社区社会组织发展困境及解决的着眼点

引导社会组织服务于城中村社区，需要考虑城中村社区治理格局中的社区社会组织治理体制的实效、利益纠纷的调节、社区社会组织自身发展的个体性和系统性问题等因素。

(一)社区社会组织管理机制不畅

首先，管理立法缺位是影响社区社会组织管理的一大因素。改革开放后，中国有关社会组织的法规滞后于社会组织的发展，如立法层次不高，至今未有一部法律;条例的内容侧重于登记程序，在税收、财务管理、员工社会保障方面尚未有突破等等。其次，社会组织管理机制还没有建立。2013年，太原市对社会社区组织由登记制改变为备案、登记双轨制，设立社会组织服务中心，推进社会组织的评价办法，注重于社区社会组织孵化工作。这些政策的核心是政府功能和社会功能的分离，从社会管理到社会治理的转变，特别是这些制度的落实对于引导社会组织合法、健康发展作用明显。但我们也应当看到:一是社区社会组织管理中从管理思维到治理思维的过渡需要一定时间。由于大量社会组织领导由原先体制中分离来，难以迅速改变观念，引导社区社会组织健康发展。二是社会组织孵化系统中的人员较为年轻、还没有掌握在复杂环境下如何很好地处理各种事件的能力，所以很难很快适应城中村社区需要。三是由于民政部门引导较少，社区社会组织限于体制因素缺乏互相交流。四是社区社会组织与其他社区组织缺乏交流，无法发挥系统合力。为了尽快实现体制和机制的顺畅，必须重视法律、政策贯彻落实，政府应注重于通过多样化的措施有效引导社会组织工作，提升其公信力。

(二)社区社会组织协调利益调节困难

从城中村现状看，一些村子已经安置结束但并未拆迁，如许西村;一些村子已经整村拆迁，但安置分房秩序混乱;一些村子既没有拆迁也没有安置。为了能够拿到更多的租金，一些村民违反建设规划不断加层，房屋的非法出租、转让等事件频发。2014年坞城村一起垮塌事件导致死伤十余人，城中村社区社会组织遇到的最大问题便是利益矛盾。由于拆迁涉及利益巨大，一些村子社区社会组织未能起到引导功能，未能调节居民与村委会之间的矛盾;新社区与旧社区并存，导致社区社会组织大量精力用于平衡利益矛盾;财富的膨胀带来了村民腐化、堕落思想长期存在，城中村社区中涉黄、涉赌情形频发;利益维护类、公益类社会组织发展困难，面临尴尬的境地。社会的调整有诸多种规范，道德、伦理、法律等，任何一种调整规范都没办法解决所有问题。城中村社区社会组织应注重于以法治化思维推动公民意识的培养，以熟人社会、礼仪秩序的回归引导居民看重长远利益。

(三)城乡二元制结构及制度的本土化困境影响社会组织功能的发挥

具有城市与农村双重特征的城中村社区，居民还受到城乡二元制因素的影响。大部分社区居民为村民置换身份，还有一些是通过商品房买卖、小产权房买卖、房屋租赁等形式成为该区域居民。由于商品房租房成本高昂，很多城市中的外来务工人员租赁小产权房或者居民宅基地上的房屋。未拆迁的社区，如许西、北张等社区，一些建筑物明显违反规划，这些居民由于与城中村村民之间享受的待遇差别巨大，体现在户籍、福利、教育、医疗等方面。这种体制方面弊端使得虽然都在同一社区居住，但却存在着巨大的不平等。因一些教育机构、公司占用城中村土地，并签订了合作协议，允许村民享受相关待遇，也导致了居民身份和地位的不平等。这种现状使城中村社区社会组织在开展有关利益维护类、公益类事务时，通常很难实现社区居民认识的统一。

成熟的社区需要有共同价值基础，社区社会组织多项制度源于西方社会社区文化的长期践行。城中村社区居民身份特别，在解决纠纷时，需要在普遍性和特殊性中寻求平衡。很多来自西方社会的治理方式需要不断地改进和变通，需要社区社会组织着眼于自身的沟通、业务的创新等，以符合城中村社区治理的特殊性。

三、太原市城中村社区社会组织制度建设之理念重塑

德国社会学家滕尼斯最早在1887年写作的《社区与社会》认为，理想社会应当满足具有共同价值取向的同质人口组成的关系亲密、出入相友、守望相助、疾病相抚、富有人情味的社会关系和社会共同体。城中村社区的治理是一个长期的过程，需要社区社会组织着眼于对于公民权利意识的培养、自身个体功能的发挥及社区社会组织在公民与国家之间的有效连接。

(一)以权利意识引导为起点推进公民权利的落实

对城中村社区公民权利意识的长期培养是解决各项问题的前提和基础。美国哈佛大学教授罗伯特·柏特南界定了公民社会的特征:公民参与政治生活、政治平等、公民之间的团结、相互信任和相互宽容以及合作的社会结构的存在，如各种协会组织［6］。这些特征的前提便是公民能依照宪法和法律指引，行使自己的各项政治权利，并且依托社区社会组织维护权利，在此基础上引导居民以主人翁精神参与社区治理，与其他公民之间共存、合作，有助于处理城中村改造的各种纷争。社区社会组织宣传选举知识、公民选举权利，组织村民学习各种法律制度;社会经济组织帮助村民正确认识市场经济对于现阶段经济的影响;法律组织引导居民建立人民调解制度等，引导居民自主自愿行使法律赋予的各项公民权利，进而形成相互信任、相互宽容的社会氛围。村民改居民再到市民的过渡，不单是身份变更，其重要意义是通过公民社会的建立，逐步提升居民的权利意识以融合到城市社区体系中。

(二)发挥社会组织个体功能，以个体功能促系统性发挥

党的十八届三中全会提出社会管理到社会治理的过渡，对于社会组织提出了更高的要求。在关系错综复杂的城中村社区，要求社区组织很好地理解政策法规，有较强的调研、分析、解决问题的能力，同时又因地制宜。一是社会组织充分发挥调研优势服务于政府决策。作为基层社会组织，他们可以通过了解、参与、解决各项问题，获取社会第一手信息，为政府规范性文件的制定、政策的落实提供决策参考;社会组织还可以作为一条重要的纽带，在其服务的社会基层民众同企业、学术界、新闻媒介分类调研及分析，在发挥沟通和协调作用的同时，为主管部门的社会综合治理提供依据。二是社会组织有助于规范实际效能的发挥。近些年来，国内关于社区组织管理规范众多，但由于繁琐的备案制度以及高入门条件，导致一些社区社会组织无法真正发挥其功能。现实中，太原市出台的评估制度以及简化登记条件的政策，需要在各区贯彻落实，以真正发挥其功能。三是社区社会组织类型多样，对于公民意识、社区调解和稳定发挥着重要作用。一些社会组织对于慈善事业、公民互助、公民互信、公民心理疾病的防控作用明显。社会组织之间沟通、合作、协调，整合大量分散于社会的潜在资源的同时，有效地解决着社区发生的各类纠纷。

(三)发挥系统性功能，促进社区社会组织管理机制顺畅建立

社区社会组织系统运作有助于社会组织建立顺畅的沟通和交流机制。系统论观点认为，系统中的各个要素有机配合、协调统一有助于个体与系统发挥最大合力。各类型社会组织发挥各自功能，有效地联系着对于国家和公民之间的关系;社区各种组织之间协调配合，又有利于各种社会组织联席工作，在系统中确定各自角色，从而形成各类纠纷的综合治理。同时，系统化又依赖于以和谐、文明为精神内核的优秀传统文化。通过各种情趣文体类活动和优秀文化讲座等形式，引导社区居民正确地看待长远利益;通过各类传统节日如元宵节、端午节、重阳节的活动，引导居民重视崇德、行孝，继承和发扬中华民族的传统美德;通过社会组织的活动，居民学习和实践公共道德，学习文明生活规则，学习与他人友好相处的方法，关心共同利益，为提高公民素质、倡导社会文明发挥积极的作用［7］。以优秀文化为支撑带动社区社会组织系统性功能的发挥，必然会对顺畅的社会组织治理机制的建立大有裨益。

社区社会组织是联系公民、法治国家的重要桥梁。城中村社区社会组织在引导社区走向现代化过程中肩负着重要的使命，除以公民权利意识的培养为基础、健全各项治理制度体系、发挥系统性的功能之外，还需要长期实践的不断的修正。

［1］山西省人民政府法制办．山西省社区社会组织备案管理暂行办法［EB/OL］．［2014 － 11 － 05］．http://www．sxfzb．gov．cn/Article/ShowArticle．asp?ArticleID=1955.

［2］白友涛．城市社会建设新杠杆:社区社会组织研究［M］．南京:东南大学出版社，2006:5．

［3］夏建中，特里N克拉克．社区社会组织发展模式研究:中国与全球经验分析［M］．北京:中国社会出版社，2011:1．

［4］朱红权．社区和社区社会组织概念解析［J］．经济研究导刊，2011(6):219．

［5］邓恩远．社区社会组织的特征和功能定位分析［J］．中州学刊，2006(4):106．

［6］赵黎青．非政府组织与可持续发展［M］．北京:经济科学出版社，1998:209．

［7］北京市民政局课题组．关于促进民办非企业单位发展研究报告［EB/OL］．［2014 － 02 － 01］．http://zyzx．mca．gov．cn/article/yjcg/mjzz/200807/20080700018673．shtml．