我国法治政府建设的困境与可行性路径探析

○何赛强

(1. 邵阳学院 政法系，湖南 邵阳 422000; 2. 湖南大学 法学院，湖南 长沙 410081)



我国法治政府建设的困境与可行性路径探析

○何赛强1, 2

(1. 邵阳学院 政法系，湖南 邵阳 422000; 2. 湖南大学 法学院，湖南 长沙 410081)

党的十八大和十八届四中全会明确提出要加强法治政府的建设，在法治政府建设过程中，我们面临的挑战主要有：公民和政府公职人员的法律信仰和法治意识的缺失；行政立法和行政决策尚未实现科学化、民主化和法治化；行政执法不严格、自由裁量权没有加以很好地规范；司法机关的审判权未能独立行使、没有很好地实现司法权对行政权的监督等。就我国的现状而言，要建成法治政府应采取以下几方面的措施：将公职人员的思想观念从人治思想的桎梏中解放出来，树立法律信仰和法治意识；进一步建立和健全行政决策程序和责任追究的法律法规；建立行政执法责任制对行政执法的自由裁量权加以规制；深化司法体制改革，确保法院能够独立审理行政案件以此制约行政权力的滥用。

法治政府； 法律信仰； 科学立法； 严格执法

党的十八届四中全会做出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出我国治理国家的基本方略是依法治国，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，将法治中国、法治社会、法治政府一体建设。法治政府建设是法治国家建设的关键环节，依法行政能够化解大量的社会矛盾和纠纷，能够维护好人民群众的合法权益，能够使法律法规得到真正的贯彻实施。那么在新形势下，我国法治政府建设要实现什么样的目标，进行法治政府建设面临哪些挑战以及如何寻找到一条适合我国国情的建设道路等，这些都是值得我们深入思索和探讨的问题。

一、依法行政的历史背景与法治政府的基本理论

改革开放以来，党和政府高度重视民主法治建设和依法行政的各项工作，在中国共产党的英明领导下，经过几代法律职业者坚持不懈的共同努力，法治政府建设已经取得了重大的成就。已经形成的中国特色社会主义行政法律体系，在我国社会主义民主法制建设史上具有里程碑式的意义，为进一步推动和完善法治政府建设奠定了坚实的基础。

具体到依法行政领域，已经制定的规范性法律文件主要有：1999年作出的《关于全面推进依法行政的决定》、2004年制定的《全面推进依法行政实施纲要》、2008年国务院制定的《关于加强市县政府依法行政的决定》、2010年所公布的《国务院关于加强法治政府建设的意见》以及2014年党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。这些党和政府的文件不仅表明了党和政府进行法治政府建设的决心，而且对依法行政和法治政府建设做出了全面规定，成为法治政府建设的纲领性文件。

在党和政府的推动和引导下，我国的法治政府建设取得了快速的进步、长足的发展，主要表现在以下几个方面：一是依法行政的相关立法得到了很大的完善，如行政诉讼法、行政复议法、行政处罚法、行政许可法、行政监察法、行政强制法以及政府信息公开条例等，这些法律法规重在约束公权力的行使，保障公民的合法权益。依法行政的相关立法不仅数量急剧增加，涵盖的范围越发广泛、立法质量也有了很大的提高。从总体上看，政府的具体行政行为和抽象行政行为基本有法可依。尽管依法行政的立法有了很大的改观，但距离法治政府的立法要求还有一定差距。二是公民和官员的法治意识都有不同程度的提升，领导干部认识到了依法治国是党和政府治理国家的基本方略，公民的权利意识不断高涨，但公民的法治意识和规则意识还比较差，尤其是公务员的法治意识、法治观念与法治政府的要求还有一定的差距。三是行政权力运行逐步规范。政府决策的科学化、民主化和法制化不断加强。通过完善行政管理体制、深化行政执法体制改革、推进行政审批制度改革来不断地规范行政权力的行使。行政程序建设加快，推动了政府职能转变和管理方式创新。四是行政权力监督和行政问责有所进展。不断推进政务公开和信息公开，颁布实施了《政府信息公开条例》，更加有效地保障了人民群众对政府工作的知情权、参与权和监督权。在监督问责方面，加大了行政问责力度，对滥用职权、失职渎职、决策失误等违法行为的责任追究不断强化。

我国的法治政府建设进程发端于“无限政府”的历史背景和人治环境，主要依靠党和政府的不断推动来进行法治政府建设。在无限政府和人治观念根深蒂固的时代环境进行法治政府建设，这对我国法治政府建设提出了严峻的挑战。由于我们党和政府对于法治政府建设的积极推动、国家的一切权力属于人民的政治属性以及法治政府建设时间的紧迫性，我国进行法治政府建设必须是在中国共产党的领导下，走一条党和政府积极推动的自上而下与人民积极、广泛参与的自下而上相结合的道路，与西方国家法治政府建设的路径不同，我国的法治政府建设历程是一条跨越式的制度构建道路。由于体制和道路的不同，这就要求我们在法治政府建设过程中，既要遵循法治政府建设的客观规律，吸收西方先进法治文明的成果，又要将法治政府基本理论与我国具体实际相结合，走出一条适合我国国情的法治政府建设道路。

法治政府的内涵是：政府权力是法律赋予的，政府权力的运行及行为的实施都必须严格依照法定的程序，同时政府机关及其工作人员对其违法行政行为要承担相应的责任。从行政法的基本原理来看，法治政府内在的包含了这样的几层含义：首先，它的职权是法定的，也就是说行政机关享有何种职权必须由法律作出规定，且其只能在宪法、法律规定的范围内行使职权；其次，做出行政行为的程序要严格按照法律的规定，才能切实维护好相对人的合法权益，实现社会的公平和正义；第三，行政机关及其工作人员如实施了违法行政行为，应当承担相应的法律责任，正所谓有职必有权、有权应有责、有责要承担。

法治政府也就是政府机关及其工作人员的权力的取得和行使都必须严格依照宪法、法律的规定。从法治政府的定义可以看出，法治政府包含了以下几方面特征：(1)法治政府是有限政府。政府的职权和公权力的行使必须有宪法和法律依据、有明确的权力边界。法治政府的权力是有限的，它的主要职能是提供公共产品和公共服务，加强社会管理和市场监管，保障社会公共安全、食品安全和环境清洁以及对经济领域进行宏观调控。权力的有限性体现在政府只能在宪法法律规定的的范围内行使职权，不能超越自己的权力边界。一旦政府超越了法定的职权范围，就要承担相应的法律责任。(2)法治政府是诚信政府。政府在作出决策和具体行政行为时要对行政管理相对人讲诚信，对于相对人的信赖利益要加以严格保护以维护政府的公信力。如行政机关做出行政许可时，如果许可所依据的法律法规及客观情况发生了变化，而政府基于公共利益的需要撤回或改变一些行政许可决定的话，一定要给相对人遭受的经济损失给予充分、及时和有效补偿。政府对社会公众公开的行政信息要诚信，所公开的信息必须真实、准确，不得欺骗行政管理相对人。(3)法治政府是责任政府。假如政府机关及其工作人员在立法、执法的过程中违反了宪法和法律的规定，给相对人的利益造成了损害，应当承担赔偿责任，真正做到权责相统一。(4)法治政府是高效便民的服务型政府。十七大报告明确指出服务型政府是我国行政管理体制改革的目标。服务型政府的职能主要是为社会提供公共产品和公共服务。诸如政府必须维护社会秩序和社会公共安全；政府必须提供医疗、教育和卫生服务；加强环境和自然资源的保护，为人民群众提供一个清洁舒适的生活和工作环境；政府维护市场经济秩序和在市场失灵时进行宏观调控。在作出行政行为时要讲求效率，不能久拖不决，同时也不能给相对人增加程序负担，不正当的程序负担不仅严重损害了相对人的利益，而且大大降低了政府的公信力。(5)法治政府应当是透明政府。阳光是最好的防腐剂，只有让权力在阳光下运行，才能防范贪污腐败现象的发生。政府应当严格按照《政府信息公开条例》的规定，将政府信息与政务信息依法公开，切实保障相对人的知情权。简言之，法治政府从职权范围角度看应为有限政府；从其本质属性来看应是服务型政府； 从政府的精神基础和对人民的态度上讲是诚信政府； 在运行结果上则表现为责任政府；以最终的运行效率和效果来考量，法治政府是高效便民政府；在运行过程上讲则体现为透明政府。[1]

从法治政府的内涵和特征可以看出，法治政府是与人治政府相区别的，其职权范围及职权的行使都必须要严格依照法律的规定，在管理好社会的同时更好地服务于公众，政府机关及其公职人员应对其违法行为承担法律责任。

二、法治政府建设的困境

法治政府建设是法治国家建设的关键环节，有着举足轻重的作用。就目前而言，在我国进行法治政府建设究竟面临什么样的挑战呢？现就该问题逐一加以分析。

(一)现实与理想的体制性矛盾是法治政府建设的重要障碍

对于我们这样一个发展中大国而言，由于受制于传统经济体制的影响，在我国进行法治建设，国家在资源配置中长期发挥着决定性作用。改革开放以来，尤其是目前的社会转型时期，尽管市场和国家在国家治理活动中共同发挥作用，但全能政府的现实仍然是我国法治政府建设环境的根本特征。人类法治文明建设实践表明，法治政府建设的根本前提是必须运用法律规范对公权力加以制约。法治政府建设的内在要求是要“把权力关进制度的笼子里”，不允许任何组织和个人享有超越宪法和法律的特权。然而，摆在我国法治政府建设面前的残酷现实是公权力没有得到很好地制约，权力滥用、不尊重宪法和法律的现象仍然比较严重。部分地方党政领导超越宪法和法律的范围，滥用公权力而不受监督制约的问题始终未能得到彻底解决。部分领导人的行政命令在社会事务管理中仍然发挥着比法律还重要的作用，靠人治建立起来的权力运行体系根深蒂固，难以突破权力行使不透明、暗箱操作、利益交换、特权腐败，尚未真正实现权力在阳光下运行，这是有悖于我国法治政府建设要求的。同时，法治政府是职权法定的政府，政府的职权和职责都由法律法规作出规定，通过法律对政府权力边界的界定以确保政府依法合理行政，法治政府毫无疑问是有限政府，但在现实的政府治理实践中，政府职能无限与解决矛盾的能力有限之间的矛盾十分突出，无限政府的现实极大地制约了权力制约和监督体系的建立与健全，对政府职能转变和机构改革具有显著的阻碍作用，使得政府治理的科学化和法治化长期处于较低的水平。

(二)政府公职人员和公民法律信仰和法治意识的缺失

任何一个国家进行法治建设，其不是由法律、法规数量的多少决定的，关键在于人的法治观念和法治意识的形成。要看这个国家的公民特别是公务员的法治意识有没有增强，对法的尊崇、敬畏和信仰有没有增加。我国在推进依法行政、建设法治政府的过程中，政府公职人员的法治意识和法治观念有所增强，决策能力和执法水平有所提高，但相对于法治政府而言还存在一定的差距。比如在我国只有法学专业人士才掌握的信赖利益保护和权责相统一等法律制度，在发达国家大多数普通公务员都能熟练掌握。

虽然我国已经建立了比较完善的中国特色社会主义法律体系，但法律信仰和法治意识的缺失是我国法治政府建设面临的障碍。著名法学家江平先生认为，有法律制度并不等于有很好的法律理念。要实现真正的法治，重要的是有法律理念。[2]法治政府建设的法律文化困境主要表现为两个方面：一方面，在处理社会关系过程中，人情、面子以及礼物等取代法律规范而成为办事的“潜规则”，这种文化品性对法治政府建设形成了巨大的挑战。民众有法不依，规则意识不强，突破规则的风气盛行。另一方面，在政府管理和社会管理的过程中，一些政府公职人员缺乏法治思维和依法办事的习惯，人治思维、专制思维、特权思想严重，官僚主义、徇私枉法、家长制等现象频频发生。我国法治政府建设最急迫、最难解决的问题，并不是不断地制定和修改法律，而是通过有效的制度安排，培养公民和政府工作公职人员的法律信仰和法治观念，改善法律实施的政治和社会生态环境，使宪法和法律的精神和理念得到贯彻实施。

(三)行政立法和行政决策尚未实现科学化、民主化和法治化

有法可依是法治政府建设的基础，建立现代行政法律体系是法治政府建设的重要内容。就目前而言，尽管我国已经建立了比较完善的中国特色社会主义法律体系，但在行政程序、行政收费、行政组织、行政决策权和行政执法权的监督、信息公开、听证等方面的法律制度尚不够完善，有的领域还处于立法的空白。此外，立法和决策过程中公众参与程度不高，形式性参与大于实质性参与，这些在很大程度上影响了法律的科学性和可实施性。在构建现代行政法律体系的过程中，不同法律体系内部的矛盾冲突、不同法律之间对同一问题规定的冲突时常发生，大大降低了法律的权威性和可操作性。立法数量大幅度增加的同时，立法的科学性、民主性和规范性水平没有相应地提升，没有带来法治秩序的稳步成长，反而陷入“法律越多、秩序越少”的尴尬境地。

(四)行政执法未严格依照法律的规定来进行，执法人员自由裁量权被滥用

宪法和法律的生命在于实施，否则再好的法律都不可能实现其法律效果。行政执法不依法进行，执法人员的自由裁量权被滥用也是我国法治政府建设面临的挑战。以下两方面是行政执法领域所存在的主要问题：首先，行政执法人员的法治观念和法治意识淡薄，出现执法时不平等对待相对人的现象以及一定程度的权力寻租现象。在执法过程中“潜规则”盛行，“有法不依、执法不严、违法不究”现象时常发生，甚至以“钓鱼执法”、选择性执法、野蛮执法和暴力执法损害相对人的合法权益，极大地损害了党和政府的公信力。

其次，行政执法体制混乱，缺乏统一的管理和规范。在行政执法系统内存在着执法部门间协调合作意识差的问题。多头执法、重复执法、选择性执法、执法缺位等现象仍然存在，有利可图的都抢着管，无利可图的都不愿意管，执法不规范、不严格、不透明、不文明现象较为突出。行政执法主体不规范主要表现为执法队伍混乱，部分地方政府不依法设置执法机构，甚至将执法权力委托给一些不具有行政执法资格的人员等。在委托执法中，对各种执法权限不加区分而一并委托，往往会给行政主体违法提供某种制度上的便利。

(五)司法机关不能独立行使审判权

根据宪法和法律的规定，人民法院依法独立行使审判权，行政机关不得干预。但在司法实践中，由于体制机制方面的原因，法院在审理某些行政案件时，行政机关对法院的审判权干预过大，严重损害了宪法和法律的权威，降低了司法的公信力。如2010年，重庆李渡新区管委会在一起当地养殖户与爆破公司的诉讼中，要求一审法院作出“驳回原告诉讼请求的判决”，不要“一意孤行”。同年，陕西省国土资源厅在一起“民告官”的诉讼中败诉，面对生效判决，陕西国土资源厅召开协调会作出了否定法院判决的决定。不久后，最高人民法院审理陕西一起矿权纠纷案件时，收到了陕西省政府办公厅的函件，称一审判决不正确，最高法院如果维持一审判决，“将会产生一系列严重后果”，“对陕西的稳定和发展大局带来较大的消极影响”等。

司法是社会公正的最后一道防线，其对行政权的行使不仅实行监督，并对相对人遭受的损害进行救济。司法活动对公权力的制约能起到重要的作用，但如果法院不能独立行使审判权则会适得其反，所以这也是我国法治政府建设面临的一个主要挑战。

三、法治政府建设的可行性路径分析

(一)培养和提高公职人员和公民的法律信仰和法治意识是法治政府建设的前提

法律信仰来自于对法律的尊重，法治政府的建设依赖于公民和政府公职人员的法治观念的树立。增强全民法治观念是建设法治政府的前提条件。“邦国虽有良法，要是人们不能全部遵循，仍然不能实现法治。法治应该包含两重含义： 已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该是本身制定得良好的法律。”[3]近年来，公民的维权意识和法律意识虽然明显增强，但是整体法治观念仍然没有很大的提高。要大力发展法学教育和开展法制宣传，强化法治观念和权利意识，培育和提高公职人员和公民的法律信仰和法治观念。全体社会成员是否具有法律信仰和法治意识是法治社会建成与否的最终判断标准。

就我国而言，要增强公民和政府公职人员的法律信仰和法治意识，可以采取以下措施：第一，大力发展法学教育，建议在高等教育中设置法律通识课程，选拔高水平教师进行讲授以激发学生对法律知识的学习兴趣。而现在所开设的思想道德修养与法律基础中的法律知识过于简单，可以考虑将基本法设置为必修课，其他部门法设置为选修课。第二，加强对领导干部的法治教育。干部管理部门应组织开展好领导干部的法治学习，并通过严格的考核确保法治教育的实效，以免流于形式。如此一来，能树立领导干部的法律信仰和法治意识。第三，大力开展法制宣传教育，并确保法制宣传工作落到实处。目前，我国各级司法行政管理部门、其他相关职能部门以及法学院校都在开展法制宣传教育工作。但大多数是重形式而不重实质，没有取得实质性的效果。应通过相关制度的建立确保形式多样的法制宣传能取得实效。通过以上这些措施，能增强和提高我国公民以及政府公职人员的法律素养，能为我国法治政府建设奠定坚实的基础。

(二)通过立法规范公权力的边界是法治政府建设的基础

法治政府建设首先要有“良法”可依，所谓“良法”则表现为是否实现了国家权力和公民权利的平衡，意即是否找到了最佳结合点。国家公权力来源于宪法和法律的授权，那么对于公权力边界的界定要求我们应当完善我国现行行政立法和行政决策制度和程序。

行政立法是依照宪法和法律的规定制定行政法规和规章的活动，其指导思想是重权利本位而轻义务本位。国家权力具有天然扩张和侵害相对人权利的倾向，因此国家权力应当受到制约，制约的方式就是通过赋予人民权利，以权利制约权力。行政法的终极目标是限制国家权力、保护公民权利。科学立法就应该是通过更多的赋予公民权利来限制国家权力的不当行使，以防止其侵害公民权利。

行政立法的出发点和归宿是要维护好、实现好最广大人民群众的根本利益，真正做到以人为本。行政立法应当充分发扬民主和坚持公众参与；坚决摈弃部门主义、地方保护主义以及借立法扩张职权的现象；要制定行政程序法规范行政机关的工作程序。科学立法需要加强政府治理基础性制度建设和公平立法制度建设，不断完善依法行政的制度支撑体系。推进政府公平立法制度建设，既是推进社会公平正义的必然要求，也是破除部门、行业等局部利益对立法工作干扰的迫切需要。为此，亟需加强重点领域立法，抓紧制定和修改同全面深化改革相关的法律，确保重大改革于法有据，如制定行政组织法和行政收费法等。在保障公民权利方面，应加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度，保障公民人身权、财产权等各项权利不受侵犯，保障公民经济、文化、社会等各方面权利得到落实，实现公民权利保障的法治化。

要实现行政立法的民主化必须进一步完善公众参与立法模式。在立法草案审议过程中一定要认真听取利害关系人和相关人员的意见并如实记录听证参与人的意见，要将采纳的公民意见和采纳根据和理由等情况向社会公布。公众参与行政立法和行政决策的听证制度早已有之，关键是听证制度在实施过程中重形式轻实质，没有发挥应有的作用，比如引起强烈社会反响的福建和四川的PX项目的引进。因此，加快完善公众参与的立法机制，保证立法依据合法合理、立法过程公开透明、立法主体多元互动、立法审查严格有序是法治政府建设的重要举措。

推进行政决策体制的改革和完善，确保政府决策的法治化、科学化和民主化。根据我国现行的行政法律体系，自行政诉讼法颁布实施以来，我国所制定的行政处罚法、行政许可法、行政强制法等法律法规主要是对具体行政行为进行规制，而对于抽象行政行为尤其是行政决策活动的规制几乎处于空白状态，故行政决策活动基本游离于现行行政法律体系之外，故使得行政决策权根本“没有关进制度的笼子”。如何对行政决策权加以规制，实现行政决策的科学化和民主化是法治政府建设的难点。国务院2010年颁布实施了《关于加强法治政府建设的意见》，在该意见中对行政决策活动进行了具体且明确的规定，其目的是想通过相关制度的建立来对行政决策权加以限制。国务院对于行政决策权的规制提出了哪些建设性的意见呢？主要有以下几方面的制度：第一，将一些具体的制度和程序确定为重大行政决策程序，比如专家论证、公众参与、合法性审查、风险评估以及集体讨论决定等制度。第二，建立重大行政决策合法性审查机制。要求地方各级政府建立以政府法制办成员为主体、吸收法学专家和律师参加的法律顾问制度，让这些法律专业人士来对政府决策的合法性进行审查。第三，建立重大行政决策责任终身制及责任倒查机制，对决策严重失误或者消极延误决策造成重大损失和恶劣社会影响的行为，要严厉追究作出该决策的地方党政领导和负有责任的其他领导及相关直接责任人员的法律责任。

国务院颁布实施的《意见》中尽管提出了对行政决策权加以限制的制度，但由于其层级太低，法律约束力不是很强，所以很有必要在将来制定行政程序法来对行政决策权加以规制。行政决策从某种意义上来看与行政立法活动异曲同工，如果不对其加以严格限制，错误的行政决策相当于污染了水的源头，具有比违法执法更大的社会危害性，所以行政程序法的制定是我国法治政府建设中需要关注的重点。建立科学、民主的行政决策机制和程序，才能更好地限制公权力，让其在法治的轨道上正常运行。

(三)行政机关的严格执法是法治政府建设的关键环节

“徒法不足以自行”，执法者的执法能力和执法水平是法律得以正确实施的重要因素。在社会转型时期进行法治政府建设，约束和规范行政执法自由裁量权对于保证法律的正确实施具有重要的意义。就目前而言，我国已经建立了比较完善的行政法律体系，“有法可依”的问题基本解决，那么当前着力要解决的就是如何确保法律法规能够得到严格执行和正确的实施。法治政府内在的要求行政执法必须严格、公正、规范和高效，那么如何确保法律的严格执行和正确实施呢？

首先，这也是最重要的一点，那就是要提高执法者的执法水平和法律素养，要求执法者树立“尊重和保障人权”、“服务行政”和“有限政府”的理念。由于我国目前正处于社会转型期和矛盾高发期，人民群众的经济地位和社会地位发生了很大的变化，公民权利意识高涨而法律素养欠缺。基于以上情况的变化，这就要求政府部门要转变行政管理观念和社会治理方式，要求从以前的行政管制转变为行政服务，更多的运用教育、疏导和协商的方式来解决社会问题和化解社会矛盾。严格要求各级行政执法者文明执法，坚决杜绝暴力执法和选择性执法以提高和恢复政府的公信力。只有这样行政管理才能进入良性循环，行政执法者才能管理好社会，才能做到严格、公正、文明执法。

如何帮助执法者树立“服务行政”、“有限政府”以及“尊重和保障人权”的理念呢？这是一个很大的系统工程，具体要把握好以下几点：(1)在执法人员的选拔上要科学、公正、严格把关，这样选拔出来的人员才具有一定的法律素养。尽管在就业形势比较严峻的当下要实行严格公正的选拔有一定难度，但只要能够做到依法办事就没什么做不到的。要从源头上解决严格执法的问题，应当通过公务员考试选拔法学本科毕业生进入基层行政执法队伍，毕竟他们接受了四年的法学本科教育，具有了一定的法律信仰，有了法律信仰自然能够严格公正执法。(2)执法人员应谙熟与自身职业相关的法律法规，具有较强的法治意识和法治观念，这样才能杜绝执法的随意性和选择性，确保执法者正确的执行法律法规。所以应当定期对行政执法人员的法律法规知识的运用进行考核，不符合要求的不能上岗。(3)加强公务员队伍建设和法治教育，要求执法者模范遵守法律法规，正确行使自己手中的权力，培养他们建设法治政府的责任感和使命感。通过法治教育不仅可以提高其法律素养和法治观念，而且还能提升其执法能力。[4]

其次，要建立行政执法责任制度，将行政执法领域中的权责相统一原则真正落到实处。在我国建立权责统一和权威高效的行政执法体制，应解决好以下几个问题：第一，应解决好行政执法主体内部的职权划分问题，要改变有利可图抢着管、无利可图都不管的局面。应通过集中执法权、推进综合执法来整合执法主体，明确各执法主体的职责范围。第二，既然赋予了行政执法主体以权力，同时也要给执法者规定明确的行政执法责任以实现权力和责任的统一。明确规定执法人员出于个人私利而违法执法应承担的法律责任，甚至包括刑事责任，必须要通过严格的法律责任来限制执法者的自由裁量权，这样才能杜绝执法者选择性执法和钓鱼式执法，才能确保公权力的正确行使。第三，要求行政执法部门的领导与执法人员一起对违法执法行为承担连带责任。因为实践中的很多违法执法行为都是在领导纵容、默认或授意的情形下发生的，或者是没有对下属进行严格的管理和要求，所以要求领导对下属的违法执法行为承担连带责任能收到很好的效果。

最后，强化行政执法的监督。哪里有权力哪里就有腐败，权力必须受到监督，否则其可能会被滥用，有效的监督制约是严格执法的重要保障措施。权责相统一原则的具体要求就是有权必有责、用权受监督以及违法必追究。强化行政执法监督主要应采取以下几方面措施：(1)全面加强行政执法主体内部的监督，既包括政府部门内部的领导对具体的执法人员的监督，也包括同一执法部门内不同的执法机构之间的相互监督。(2)加强对行政执法的外在监督。加强对执法履职的各种监督，如上级执法机关对下级执法机关的监督、司法权对行政权的监督、相对人对行政执法人员的监督等，严格依法问责以确保执法的质量和效率。(3)要对各级各类执法人员的执法行为进行严格的考核，考核必须做到公平公正，否则会适得其反，同时考核结果要向社会公开以加强人民群众对执法人员的监督。各级地方政府可以考虑将法治指标纳入执法人员的考核评价指标体系，也就是看其在行政执法中是否严格公正执法、是否正确实施法律法规，如果违法执法次数较多则考核结果为不合格，应当清除出执法队伍。建立科学合理的考核机制和问责机制来约束和规范执法人员的执法行为能够进一步确保法律法规的正确实施。[5]

(四)司法机关独立行使审判权是法治政府建设的保障

司法公正是社会公正的最后一道防线，是提升政府公信力和司法公信力的重要举措，同时也能很好地制约政府权力的滥用。法治政府建设的主要内容包括科学立法、严格执法和公正司法。科学立法和严格执法对于法治政府建设无疑是重要的，但实践中对错误行政决策和违法执法的司法救济明显软弱无力，主要表现为行政权力对司法权的干预过多，致使司法机关在处理行政案件时立案难、审判难、执行难。而在当代社会，随着人们法治观念的增强和权利意识的高涨，越来越多的相对人会在合法权益遭受行政行为侵害时诉诸司法机关解决，司法机关理应对任何机关和个人试图突破法律规定滥用行政权的行为实施严厉打击以保障行政权力正确行使。司法权能够对行政权形成很好的监督，所以行政诉讼案件中的公正司法对于法治政府建设具有极其重要的意义。[6]

基于此种现状，我国加强法治政府建设必须理顺行政权和司法权的关系，要进行司法体制改革以确保审判权的独立行使，具体要采取以下措施：(1)建立相关制度确保司法机关依法独立行使审判权，比如实行基层人民法院和中级人民法院的人财物的统一管理，摆脱本级政府的支配；建立与行政区划适当分离的管辖制度；(2)建立法官责任制和政府官员干预司法的惩罚机制以确保其审理行政案件时能做出公正的判决；(3)建立法官职业保障制度，改善法官的生活待遇以防止司法腐败的发生，等等。建立高效、权威、公正的社会主义司法制度，维护相对人的合法权益，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。新的行政诉讼法已经颁布实施，对于法院的受案范围以及行政机关负责人的出庭制度有了很大的修改，但要确保其在实施过程中发挥应有的作用。各级地方政府要积极支持法院独立行使审判权，禁止任何行政机关干预法院的司法审判活动，对不当干预司法机关审判活动的行为都必须进行法律责任的追究。所以，深化司法体制改革确保法院审判权的独立行使、加强司法活动对行政权的监督，对我国的法治政府建设能够起到一个推波助澜的作用。

[1]姜明安.法治政府建设相关问题研究[J].中国行政管理，2012，(4)：17-19.

[2]江平.最大的问题是缺乏法治理念[N].中国经营报，2012-03-19.

[3](古希腊)亚里士多德.政治学[M].吴寿彭，译，北京：商务印书馆，1983：199.

[4]唐皇凤. 中国法治政府建设的历程、困境与路径选择[J].中共福建省委党校学报，2015，(2):16-23.

[5]马怀德.法治政府建设：挑战与任务[J].国家行政学院学报，2014，(5):21-25.

[6]唐皇凤.构建法治秩序：中国国家治理现代化的必由之路[J]. 新疆师范大学学报(哲学社会科学版)，2014，(4)：19-28.

The Dilemma and an Outlet of the Construction of Government under the Rule of Law in China

HE Sai-qiang

(Dept. of Politics and Law, Shaoyang University, Shaoyang 422000, China; Law School of Hunan University, Changsha 410081, China)

The 18th session of congress of the communist party of China and fourth plenary session of congress put forward to strengthen the construction of government by law clearly. In the process of the construction, the challenges which we face mainly include: most citizens, especially the civil servants lack of legal faith and the rule of law consciousness; administrative decision—making is not scientific and democratic enough; administrative law enforcement is not strict, at the same time the discretion in enforcement is not regulated properly; jurisdiction is not independently exercised; and executive power is not properly supervised by judicial power. As far as China is concerned, in order to achieve the goal of construction of the government ruled by law, we must try our best to solve the problems in the following aspects: to require the civil servants to set up the legal faith and the rule of law consciousness; to improve administrative decision—making procedures and accountability; to regulate the discretion of the administrative law enforcement; to deepen the reform of the judicial system and ensure that the court can handle independently administrative cases to restrict the abuse of administrative power.

the government under the rule of law; legal faith; scientific legislation; strict law enforcement

2015-05-30

邵阳学院省级重点学科“宪法学与行政法学”研究课题

何赛强(1973—)，男，湖南新邵人，邵阳学院政法系讲师，湖南大学法学院博士研究生。

D922.1

A

1672—1012(2015)04—0066—08