社会治理视域下公共权力的界限研究

杨晓云

（山东管理学院 劳动关系学院，山东 济南 250357）

近年来，因权力滥用、缺乏约束带来的腐败问题和侵害公共利益的情况屡见不鲜，极大地损害了政府的形象和公信力，也不利于国家的长治久安和社会的和谐稳定。这些问题的根源在于我国的公共权力建设体系相对滞后，公共权力的界限不够明晰。孟德斯鸠曾经说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是亘古不变的一条经验。有权力的人使用权力一直到有界限的地方才休止。”[1]（P154）阿克顿则认为“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。”[2]（P342）只要权力没有界限、失去制衡，就会成为“绝对权力”。因此加快权力体系建设、明确公共权力界限，是规范权力运作的重中之重，也是我国全面深化改革的一项重要内容。

一、与公共权力相关的概念

（一）权力与公共权力

权力是一种广泛存在的社会现象，通常表现为权位、势力等形式，是指在一定范围内指挥、支配或控制的力量，这种力量能够让特定主体将自己的意志强加于他人，以维护或获取某种利益。公共权力是权力的一种特殊类型，它所维护的是最大范围内的公共利益。

在现代公共管理活动中，公共权力是指由政府或其他公共管理部门所掌握并行使的，以处理公共事务、维护公共秩序、增进公共利益的权力。[3]与一般的权力相比，公共权力具有以下几个特点：公共权力的所有者是全体社会成员；公共权力的主体是以政府为主体的公共管理部门；公共权力的客体是有关全社会的公共事务；公共权力的目标是实现公共利益；公共权力的所有者和行使者是分离的；公共权力具有明显的政治性。

（二）公共权力与私人权力

与公共权力相对应的是私人权力，包括个人的权力和团体、组织的权力，是指个人、团体和组织所掌握并行使的处理私人事务或组织事务的权力。私人权力产生的基础、维护的利益和权力的效力范围都不如公共权力广泛。

私人权力与公共权力并不是完全独立、界限清晰的两种权力类型，二者所维护的利益在很多情况下存在重合现象，当二者目标一致时，为降低权力运行成本、提高权力运行效率，权力主体会将一部分公共权力授予私人权力来行使。虽然公共权力是全体公民的共同权力，但在实际生活中，不可能由全体公民来共同行使，只能通过合法的方式委托给代理人来行使，主要是以政府为主体的公共管理部门，因此公共权力更多地表现为政府权力，政府也极易成为公共权力的垄断者，在公共管理活动中不可避免地依仗和使用政治权威的作用，使得许多公共管理活动带有强制性，国家强制力也成为公共权力权威性的有效保证。这是私人权力所不具备的，私人权力始终是一种有限权力，所以当私人权力运行中出现一些自身无法解决的问题时，就需要公共权力的及时介入。

当公共权力被委托给公共部门或公共管理者个人行使时，经常会出现被“私人化”的情况，即应该用来维护公共利益的公权被当做谋取私利的“私权”来使用。这不是合法的私人权力，而是一种典型公共权力异化现象。

（三）公共权力与公民权利

权利是法律赋予权利主体作为或不作为的许可、认定及保障，是与义务相对应的范畴。[4]在我国，公民权利是指根据宪法或法律的规定，公民享有参与社会生活的权利。相较公共权力的权威性，公民权利具有神圣不可侵犯性；相较公共权力在全社会范围内对全体社会成员具有普遍约束性，公民权利则表现在公民在私人领域的自主和自由。

公民权利是公共权力产生的基础。社会契约论认为，公民让渡一部分自由和权利给政府，从而产生公共权力。公民服从于公共权力，是为了更好地实现自身利益；公共权力来源于全体公民的委托，也应当服务于公民利益。公共权力规定了公民的权利与义务，是公民权利有效实现的保证，同样也要约束全体公民的社会行为。而公民权利首先表现为政治权利，通过多种方式的政治参与，公民权利可以对公共权力进行制约。

二、公共权力界限的界定

首先，公共权力作为一种权力类型，其本身应该有边界，这主要取决于其行使空间和管辖范围。在人类历史发展的不同时期，公共权力的内容和边界也在不断变化，不存在绝对无边界的公共权力。

西方思想家普遍认为，公共权力可以营造更广泛的社会自由，但与个人自由存在一定冲突，必须排除公共权力对个人自由的无理干涉。为了实现这一目的，公共权力要以维护基本人权为目标，明确公共领域和私人领域的界限，尽量缩小公共权力的活动空间。我国计划经济时代的政府包揽，是公共权力边界最大化的表现，改革开放以后的政府职能转变，再到现阶段社会治理的推进，公共权力的边界逐渐趋向小而合理。

其次，公共权力内部的各种权力内容也应有合理适度的界限，这主要取决于国家的权力构成模式和政治体制。权力分立是实现公共权力内部制约与监督的有效方式。孟德斯鸠的三权分立理论将西方的分权学说推向新的发展高度，三权分立下的立法权、司法权、行政权界限清晰、相互制约，许多西方国家据此设计出适合本国的分权制衡模式。在过去很长时间里，我国的权力结构在横向和纵向方面都呈现出一种高度集中的特点，而且在某些领域权力重合现象较为严重。这种权力结构是在特定的历史时期形成的，对于我国的经济社会发展也曾起到重要推动作用，但明显已经不适用当前中国发展的实际。改革开放以来，我国大力推进政治体制改革，权力结构有了明显变化，在横向分权和纵向分权问题上取得了一定效果，但权力制约和监督机制尚未完全解决，政治体制改革还是明显滞后于经济体制改革和社会的总体发展。

第三，根据公共领域与私人领域的划分，对应的公共权力与私人权力必须界限明确。由于公共权力与私人权力存在某种程度上的重叠，私人权力实质是在公共权力范围内的某种程度的自治。在一些特殊情况下，允许公共权力介入私人权力，但私人权力具有相对独立性，对于属于私人权力范围内具有私人性、行业性和专业性的自治事务，只要不侵犯公民权利和公共利益，私人权力又具备解决能力，公共权力应尊重私人权力，不应强行介入，强行介入则属于权力越界。

第四，公共权力本是为实现普遍的公民权利而产生的，而现实生活中，公共权力在公民权利领域的越界行为是最为普遍的，确定公共权力与公民权利的界限是权力界限问题中的重中之重。我国在推进依法治国、依法行政的过程中，一直以限制公共权力、最大程度地维护公民权利为原则，对于公共权力“法无授权不可为”，对于公民权利“法无禁止即可为”，充分体现了人民是权力的本体，未经合法程序，公共权力不得剥夺和损害公民权利。但由于我国的法制体系不够完善，执法力度不强，公共权力“越位”、“错位”、“非法”侵犯公民权利的事情仍时有发生，而公民权利对公共权力的制约和监督也往往因为公共权力的过于强大而显得十分微弱。

三、社会治理模式下公共权力界限问题

（一）创新社会治理的内涵

在公共管理理论的发展过程中，“治理”是区别于传统的“统治”、“管理”等带有管制色彩和强制性的治国理念而提出的。西方治理理论认为，随着经济社会的不断发展，要解决市场失灵和政府失灵带来的各种社会问题，单纯的依靠政府是远远不够的，还要依靠各种非政府组织、市民社会等其他非国家主体，必须以治理取代传统的统治或管理。典型治理的主要特征有：治理的主体未必是政府，也无需依靠国家的强制力量来实现，强调国家与社会的合作，强调管理对象的参与，强调管理方式和管理手段的多元化。

改革开放以来，伴随经济的高速发展，我国进入社会转型加速期，各种社会问题不断凸显。党和国家先是提出了社会管理的概念，《中共中央关于全面社会改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）进一步提出，要通过深化改革，实现从社会管理转向社会治理的创新，推进国家治理体系和治理能力现代化。这不仅是党在治国理政理念上的升华，也是现代化社会建设的必然要求。创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序。[5]

（二）社会治理模式下公共权力界限问题的新表现

中国传统政治文化的典型特征是权力距离过大，这导致民众远离政府和公共事务，对政治疏离、冷漠，权力制衡力量匮乏、疲弱。社会治理是一种多元主体的合作共治，强调多方参与、平等协商而不是权力的强制行使，突出社会组织和公民个人在公共事务领域的作用，能有效解决权力距离过大的问题。治理主体的多元化使得权力要在更广泛的范围内重新进行合理配置，并实现有效制衡。这是创新社会治理必须要解决的核心问题。

《决定》指出：要激发社会组织活力，正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。[6]推进社会治理创新意味着要进一步还权于社会，实现政府职能由“全能”向“有限”的转变，公共权力将进一步回缩，把属于市场和社会的权力还给它们。在这一过程中，公共权力的行使空间将越发明确，公共权力自身的边界也将越发清晰，公共权力与私人权力、公民权利之间的界限也必将重新调整。

社会治理模式下社会组织将得到更充分的发育，市民社会的发展程度将继续提高，社会权力不断扩大。相比私人权力的分散性和软弱性，社会权力不但可以承担更多原属于公共权力的责任，也将成为可以与公共权力相抗衡的外部力量，有效监督和制约公共权力，同时在公共权力和公民权利之间创建一个沟通渠道和缓冲地带，从而减少公共权力的越界行为。另外，社会权力界限的确定也必须注意，必须保证社会权力的运行有充分的法律依据，否则一旦社会权力失去约束，不但会对公共权力的行使产生阻碍，也会因社会权力越界产生新的社会问题。

社会治理的提出是公民权利意识不断觉醒的必然要求，也必将继续强化公民的权利意识。公民权利意识越强，意味着公民将更积极广泛地参与到国家的治理生活中，尤其是对政治生活的参与和政治权利的主张，会使公民对于公共权力的界限问题越来越敏感，对于公共权力的越界行为就越难以容忍，也更敢于以强硬的态度和行为去回应权力的越界问题。这有利于现代中国政治文化的形成，将成为明确权力界限、促进权力建设的内在动力。

《决定》强调社会治理的基本方式是依法治理，并坚持系统治理、综合治理和源头治理相结合。只有在法治的框架下，才能明确法律责任，完善法律程序，各治理主体的权力才能规范运行，也才能保证各方利益的最大化。法治促进法制的完善，法制推动法治的实现，以法制形式确定权力界限，不断强化公共权力的法律属性，可以保证公共权力运行的稳定性和可预测性，防止公共权力越界，并为越界行为的矫正提供法律依据。

综上所述，公共权力的界限问题是我国推进政治体制改革、创新社会治理过程中必须要解决的重要问题，但公共权力的界限问题不是一个绝对的、精确的问题，而是一个相对的、模糊的问题，无法划定一个统一的界限。由于目前我国社会组织发育不完善，社会自我调节能力和公民自治能力依旧较弱，随着公共权力的分散下放，在一定时期内会产生新的公共权力界限和责任方面的模糊性，而在模糊地带更易出现权力越界行为。要克服这一问题，首先要在多方协商的基础上不断优化社会治理方案，完善治理制度；其次，权力下放必须循序渐进，该由政府承担的不要推向社会，社会有能力承担的政府不要大包大揽，同时要明确该下放哪些权力、怎样下放权力、权力下放以后如何监督。只有解决这些问题，才能实现权力界限的清晰可控。

[1][法]孟德斯鸠.论法的精神（上）[M].北京：商务印书馆，1961.154.

[2][英]阿克顿.自由与权力[M].北京：商务印书馆，2001.342.

[3][4]百度百科：http://baike.baidu.com/

[5][6]中共中央关于全面社会改革若干重大问题的决定[EB/OL].新华网：http://news.xinhuanet.com/2013-11/15/c_118164235.htm.