全面依法治国视域下创新社会治理刍议

曹秀伟

（中共聊城市委党校 哲社教研室，山东 聊城 252000）

十八届四中全会开启了中国法治化的新征程，全面依法治国将进入新常态。创新社会治理，改进社会治理方式，坚持依法治理是关键，必须从法治层面加大保障力度，善用法治思维和法治方式化解社会矛盾，切实将社会治理纳入法治轨道。

一、创新社会治理必须在法治的框架下进行

法治是治国理政的基本方式，也是社会治理创新的一种资源优势。创新社会治理的终极走向就是法治化，就是说要将社会治理方式的改进纳入法治范畴，强化法治保障，提高社会依法治理能力。

（一）法治是人类社会最为先进的治理模式

纵观人类社会的历史发展，人类在治理社会方面进行了各种模式的尝试，包括军事管制和依靠武力征服、利用宗教在精神层面进行控制、实行等级制度压迫剥削等许多形式。从近代开始，市场经济有了显著的发展，民主政治有了大幅度进步，世界各国在社会管理方面不断提高力度的同时，对行政权力加强规范制约高度重视，从而能够有效衔接政治国家和市民社会，实现两者的有机整合，最终在社会治理方面探索出了法治化途径。从某种角度而言，人类社会的发展就是从人治向法治逐渐转变的过程，法治已经被证明是最理想的选择，同时也是一种必然的发展趋势。

（二）创新社会治理和法治是内在统一的

创新社会治理的终极目标在于：社会治理形式的合法化和主体行为的合规范化。社会治理创新以法治为基础和保障，更加注重以法治思维和法治方式治理社会，其主要任务是建立以法治理念和法律制度为基础的社会治理模式。

1、社会治理创新应当融合一定的法治内涵

现阶段创新社会治理面对的问题主要体现在：维护群众权益的机制如何完善，信息网络管理如何加大力度，特殊人群与流动人口服务与管理如何加强，公共安全防范体系建设如何健全，基层社会服务体系与管理体系如何完善等。要有序、有效地解决这些问题，就要在社会治理创新过程中，以法治价值理念为引导凝聚社会共识、规范社会行为，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾、维护社会稳定，从而赋予社会治理创新更多的法治内涵，将“法治新常态”全面落实到社会治理创新中。

2.推进法治建设能够促进社会治理水平的提高

要提升社会治理水平，必须将创新社会治理纳入法治化范畴。首先，法治思想对社会治理创新具有重要的引导作用。要加强社会主义法治理念教育，使全体社会公民都能够形成较强的法治观念，引导不同的社会主体以法律为依据，理性表达自身诉求，确保社会治理沿着正确的方向发展。其次，法律体系是创新社会治理的重要基础。“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”[1]促进社会行为规范、协调社会关系、维护社会安定、化解社会矛盾等，是社会治理的基本任务，要完成这些任务，必须建立健全社会主义法律体系，确保立法的科学性、执法的严格性、守法的自觉性和司法的公正性。最后，法治建设是创新社会治理的重要保障。创新社会治理是一项系统工程，需综合运用多种手段，其中法治手段是最重要的手段。把社会治理纳入法治轨道，可以增强社会治理的法律依据和法律权威，使所有的社会治理行为都在法治的框架下进行。

二、全面依法治国视域下创新社会治理的法治困境

（一）社会治理创新的法治思维亟待加强

法治思维是一种整体性的思维，是一种社会思维，是一种国家治理的理念、视角和思路。[2]当前社会治理的理念与我国法治进程发展尚不适应，具体表现在：一是没有形成较强的“法律至上”意识。创新社会治理，化解社会矛盾，最终还是要把法律作为主要手段，要在全社会确立规则意识和法律至上的意识。而当前“遇事找法、化解矛盾靠法”的观念离常态化还有很大距离，“熟人好办事”、“闹才能解决问题”等现象仍大行其道。二是没有形成较强的“民主管理”观念。创新社会治理要立足于最广大人民群众的根本利益，尽可能实现和谐因素的增加，这是社会治理创新的出发点和归宿。当前在社会治理领域，群众参与其中表达意见、阐述诉求和主张权利仍需加强。三是没有真正确立“公平正义”理念。公平正义是社会治理最基本的原则和根本目标，也是法治的价值追求。当前利益和阶层固化，财富分配、社会保障、个人权益维护等领域机会不均、司法不公等问题，严重制约社会的发展进步，社会的公平正义还有更大的成长空间。

（二）创新社会治理的法治资源亟需整合

创新社会治理需要必要的、充分的法治资源作为保障。当前在社会治理领域，群众权益表达的法治化渠道、公众参与决策的法治化载体、化解社会矛盾纠纷的法治化平台、社会保障体系的法治化建设等，很多方面表现出没有有效衔接的问题。社会治理主体之间合作共治需要加强，在很多地方社会治理工作往往成了政府的“独角戏”，“全能型政府”仍大量存在。一些社会组织行政化，自治能力不足，国家、政府和社会组织之间的良性互动机制有待加强。群众参与社会治理决策的积极性不够，一些地方的群众公共参与的法治渠道和平台还非常有限。因此要加大对社会资源、行政资源、政法资源的整合力度，加强社会、政府、企业、群众之间的联系，从法律上保障群众参与社会治理，维护群众合法权益。

（三）社会治理创新的法律制度亟需完善

在我国现阶段的法律体系中，关于社会治理领域的立法还比较少。关于社会特殊人群管理、流动人口管理、非政府组织管理、农村社会治理、虚拟社会管理等领域，社会法制没有有效及时跟进，相关立法欠缺，很多法律法规没有完全脱离计划经济时代的影响，对公民现阶段的利益诉求不能做到真正的反映，且社会治理相关法律法规交叉，在整体性和系统性方面欠缺。另外社会治理领域有法不依现象比较严重，特别是在征地拆迁、房地产开发、环境保护等领域，一些地方政府部门有法不依现象大量存在，以经济手段获得暂时的稳定，以行政命令代替法律来解决矛盾纠纷，为社会治理留下隐患。

三、推进社会治理创新法治化的主要路径

推进社会治理、创新法治化要树立法治思维，以法治理念为基础和前提；要坚持民生导向，以搭建法治平台为关键；要加强科学立法，以完善法律体系为保障。

（一）基础：树立法治思维，及时更新社会治理法治理念

创新社会治理，首先要树立法治思维，以社会治理理念的创新引领社会治理实践的创新。

首先，树立“权利本位”理念。法治的真谛是人权。社会治理创新要以实现和维护广大人民群众的根本利益为出发点和落脚点。要把“为人民服务”的传统思维转化为“以保障每个公民的合法权利”为核心的法治思维。我国《宪法》明确规定“国家尊重和保障人权”，充分体现了现代社会法治的核心价值理念，即保障人民权利、规范国家权力。这要求各类社会治理主体尤其是政府在社会管理过程中必须具有较强的人权观念，牢记“对行政机关来说，法无授权即禁止；对公民而言，法无禁止皆权利”[3]。要坚持以人为本、保障人权的理念，把依法保护公民的合法权利作为社会治理创新的出发点和立足点。

其次，树立“规则至上”理念。法治就是规则之治。社会治理的最高规则就是法律。社会治理要走向法治化轨道，必须对政府职责边界严格限定，保证责权对等。在公共事务管理方面，将更多的权力下放给社会组织，改变社会管理主体一元化状态，对以往单一的自上而下的集中控制状况进行转变，向双重互动方向发展，培育社会自治能力。特别是各级领导干部要树立依法治理的理念，牢记“党要在宪法和法律的范围内活动”的原则，用法治精神思考社会治理，用法治方式破解社会治理难题。

第三，树立“程序正当”理念。程序正当是实现法治的必由之路。程序正当作为促使公权力正当行使的一项原则，“要求政府在做出社会管理决策、实施社会管理行为时，必须遵循法定的程序，如公正、公开、听证、回避、中立决定等程序”[4]。坚持程序正当的理念具有正义、公平、民主、人权等价值，因此在社会治理领域要完善各种体现公正、公开、公平等程序正义的正当程序制度，如信息公开制度、权力制约制度、说明理由制度，特别是公众参与制度。

（二）关键：坚持民生导向，搭建社会治理法治平台

社会治理的本质是对人的服务和管理，民生问题可以说是社会治理的根本问题。推进社会治理创新法治化要把民生问题作为切入点和关键环节，全面搭建法治平台，用法治手段和方式化解社会矛盾，促进社会和谐稳定。

一是搭建公众参与治理平台。公众参与社会治理是我国社会治理创新中主要的环节，也是目前最为薄弱和最需要加强的环节。[5]当前公众参与社会治理缺乏足够的法律支持，参与组织化程度不高和参与的意识与动力不足。为此，第一，要健全公众参与的相关法律制度。让公众参与社会治理方面的相关立法，制定教育政策、社会保障、公共卫生、食品药品安全、环境保护等不同领域的群众参与法规。第二，提高公众参与社会治理的组织化水平。要降低社会组织的准入门槛，大力发展和培育社会组织，真正放权于社会，还权于公众。第三，提高公众参与社会治理的意识和能力。要完善价格听证会、决策论证会、立法意见征求会等机制，把公众参与确定为社会治理重大决策法定程序之一，完善公众参与社会治理奖励机制等，为公众参与提供平台和渠道，调动公众参与的积极性和热情。

二是搭建司法救助平台。司法救助是司法惠民、改善民生的社会保障制度。司法救助有利于司法公正、和谐，有利于保障人权。一是坚持司法惠民原则，推行便民举措。要坚持司法为民的思想，大力推行司法便民、利民举措，不断加强司法救助、社会救助等工作，以贴近群众、贴近社情的方式为群众提供高效、优质的法律服务和法律援助，建立法律援助基金会。二是多部门联动，实现司法效果和社会效果的结合。要以司法救助为基点，联合民政、教育、劳动等多个部门，切实解决被救助人的生活、教育、就业等实际问题。特别是在民生领域，要构建社会救助、社会保险、慈善事业、社会福利相衔接的社会保障体系，实现司法效果和社会效果的结合，真正体现司法惠民的本质。

三是搭建法治惠民实事平台。群众工作是社会治理基础性、经常性和根本性的工作。推进社会治理法治化要坚持党的群众路线，牢固树立群众观点，大力开展法治惠民实事项目。如在政府公共服务热线中增加律师解答疑难法律问题环节，满足群众的法律诉求；加强基层司法协理员工作，向群众普及宣传法律知识和预防矛盾纠纷；建立覆盖城乡的矛盾纠纷调处、法律援助服务等公共法律服务平台；完善各类人民调解委员会，切实解决人民群众反映强烈的医疗纠纷、物业纠纷等突出问题。通过以上各种惠民项目和平台回应群众诉求，维护群众权益。

（三）保障：加强科学立法，完善社会治理法律体系

社会治理是一种善治，是现代社会国家最为重要的治理方式，必须要有完备的立法和完善的法律体系作为保障，使社会治理各项工作都有法可依。

第一，完善政府社会治理法律制度。传统的社会管理偏重于强制性，而社会治理则讲究“辩证法”，要刚柔相济，政府社会治理应从原来的控制观念向调控、引导、服务和整合社会的观念转变。因此政府在创新社会治理过程中要优化、软化治理手段，不再单纯依靠行政处罚、行政命令、行政强制措施等方式，还要依靠行政给付、行政合同、行政调解等新方式。要加强行政程序立法，进一步规范政府行政行为，健全规范政府社会治理行为程序的法律、法规。

第二，建立健全社会组织相关法律制度。目前社会组织立法滞后，立法数量少，立法管制色彩较浓。因此社会组织立法要实现政府行政职能和社会自我管理职能分离，通过法律明确社会组织的权利和责任。加快制定《社会组织促进法》等法律，建立完善的社会组织体系。特别要研究和制定社会组织发展规范、舆论引导和媒体管理、劳动关系协调、合理诉求表达和权益维护等方面法律法规。[6]

[1]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N].人民日报,2014-10-29(1).

[2]蒋传光.法治思维与社会管理创新的路径[J].东方法学,2012，(5)：114-115.

[3]汪习根，武小川.权力与权利的界分方式新探——对“法不禁止即自由”的反思[J].法制与社会发展,2013，(4)：41.

[4]范旭斌.社会管理创新的法治化路径[J].扬州大学学报(人文社会科学版),2012，(4)：23.

[5]胡仙芝.公众参与制度化:社会治理创新的突破点[J].人民论坛,2014，(7上)：46.

[6]魏礼群.完善和发展中国特色社会管理体系[J].行政管理改革,2012，(1)：13.