农地承包权与经营权分离的意义及风险防范

朱君健

（江苏师范大学，江苏 徐州 221009）

继允许农村经营性建设用地入市之后，2014年，中央进一步对农地改革做出了新的重大部署，提出“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”的重要举措。该项措施貌似是对土地产权改革的一小步，实际是农村土地制度综合改革的一大步，将对未来农村经济社会发展产生重大影响。同时，在当前农村土地利益关系错综复杂，新旧制度交错纠缠的背景下，该项改革也面临诸多风险和挑战。因此，如何顺利推进此项改革，使其成为扩大地权改革的突破口，为农村土地制度改革奠定的坚实基础，并防范各种可能出现的风险，既是重要的实践问题，也具有重大理论价值。

一、农地承包权与经营权分离的意义

自上世纪80年代，我国以实行家庭联产承包责任制为依托，实现了农地集体所有权和农户承包经营权两权分离，调动了农民积极性，也极大地解放了农村生产力，不仅开创了我国农业发展上的一个黄金时代，而且准确找到了整个改革开放的突破口，开创了中国特色社会主义事业的伟大局面。在当前城镇化加速推进、工业化深入发展和农业现代化逐步深入的背景下，实行土地承包权和经营权的分离，契合了当前我国现代化建设的特殊背景，对我国的综合改革具有重大意义。

（一）承包权与经营权的分离有利于优化土地资源配置，极大地促进农村经济的发展

近年来，随着我国工业化的不断深入和城镇化的不断推进，农村劳动力大规模转移。在此背景下，一方面，大量的土地被低效利用，甚至不少土地被抛荒。自2000年来，我国多省市常年存在5%以下的耕地被撂荒[1]；另一方面，大量有经营能力和资本的新型农业经营主体无法获得足够的土地，无法产生规模效应。这无疑不利于现代农业的发展。而承包权和经营权的分离，将极大地促进资源的优化配置，促进农村经济的发展。

首先，对于外出务工的农民而言，承包权和经营权的分离，将为其承包权的资本化和实现提供途径，不必每年再劳苦于季节性劳作与外出打工。既可以使农民获得合理的土地收益，防止土地抛荒，也可以避免外出务工农民的奔波之苦。其次，土地承包权和经营权的分离，可以使新型农业经济主体以合理的价格获得合适规模的土地，有利于农业适度规模经营，从而促进现代农业的健康发展。再次，土地承包权和经营权的分离，还是中国土地制度改革的重要环节，不仅为土地流转的顺畅进行提供坚实保障，还为后续的征地制度改革、土地增值收益分配改革和统一的土地市场构建，具有重要意义。

（二）承包经营权的分离能促进我国城镇化的发展

城镇化本质就是一个将农业人口转化为非农业人口，农业活动转化为非农业活动的过程。[2]从这个角度看，只有将农村广大富余劳动力从农地上解放出来，才能不断促使农业人口向非农业人口转变，参与和促进城镇化的增长。统计资料显示，当前，我国城镇化进程中存在近3亿农民工，他们虽然没有失去土地，但已经离开农地，并且参与了城镇非农业生产，长期居住在城镇。这三亿多农民工的存在足以证明我国农村存在大量劳动力富余，其中很大一部分农民工由于对农地的特殊情结不愿意放弃农地，处于进退两难的境地。但是，城镇化的发展本质就是需要劳动力的不断投入与参与。经营权的分离则能激励农村富余劳动力转让土地经营权，一方面农民可以将土地经营权换成资本收入，另一方面又能将部分富余劳动力从土地的束缚中解放出来，解放出来的劳动力才能推动农民向市民的转化[3]，农村向城镇的转型。

（三）承包权和经营权的分离有利于我国工业化的深入

这主要体现在以下几个方面：一是有利于为工业化提供更加稳定而无后顾之忧的工人队伍。农民将不必每年在农忙季节往返奔波，可以更加安心务工。二是随着承包权和经营权分离，大量土地将被专业化经营，机械化程度将快速提高，其对专业化服务和农业机械的需求将大幅度提高，从而为工业提供更加广阔的市场。

二、承包权与经营权分离的风险

土地承包权与经营权的分离，土地的权能将更加完善，其配置机制也将多元化。因此，新政策在带来新的发展机遇的同时，也存在着更多的潜在风险。

一是存在着各类主体借此剥夺农民土地的风险。首先，存在城市资本兼并土地并实际剥夺农民土地的风险。承包权与经营权分离，同一块农地衍生出来的不同权利，极其容易产生某一权利被架空虚化的情况。在农民处于劣势的情况下，如果农民将经营权转让，自己依然享有承包权，经营者又将农地抵押给金融机构获取资本参与生产。此时，一块农地上同时存在多种权利，如果缺乏生计的农民希望享有土地承包权的保障作用，则银行的抵押权与经营者拥有的经营权会与农民的承包权发生冲突，农民的保障问题难以得到实现。分立开来的两权之间的矛盾和对立也是法律需要解决的问题。

二是存在着地方政府借此盲目推进城镇化的风险。我国城镇化推进过程中普遍存在政府的影子，在城镇化不断发展的同时，一些城乡矛盾并没有得到解决，反而有转化为更加棘手和复杂的社会矛盾的趋势。城镇化是一个自然发展的过程，不是人为的强制过程。当前，我国政府过于强调城镇化的做法反而有些本末倒置，把城镇化这一发展方向错误的归结为一种发展手段与方法论。在西方，伴随着城镇化和工业化发展，越来越多的农民会从农地上被“吸”出来，土地集中是一件自然的事情。而中国，农民是被“赶”出来的。[4]

三是存在着土地金融进一步积聚的风险。当前，以房地产企业和地方政府为主体的土地金融已经存在一定风险，而随着此项政策的推进，土地承包权将被赋予抵押功能，可能会出现更多的以土地经营权融资的情况。

三、进行综合配套改革，完成土地产权改革

为了能够推进此项改革，并顺利实现改革的各项目标，同时防范可能出现的各类风险，必须尽快进行相应的配套改革。

（一）完善农地产权、承包经营权的法律规章制度

首先，必须明确承包权和经营权的法律定义、权责义务，明确规定农地的抵押客体必须且仅有经营权，所有权和承包权不得参与抵押。

其次，强化在所有权不变的情况下，承包经营权能成为一种物权的属性，坚持土地承包关系长期不变。土地要能够固化为农户的财产，真正使农户享有占有、使用、收益和处分“四权统一”的承包经营权[5]。只有承包权的属性完整合法，作为派生的经营权才有依据参与土地流转合约的订立。另外，在农地固化为农户财产的同时，农地经营权的转移应该放开给农户自由处置，弱化家庭联产承包责任制的“集体”约束，推动农地的市场化。

再次，承包权和经营权的权限期限也要明确规定，脱离了承包权的经营权必然是不合法的，因此经营权的权限必然不能超过承包权的剩余年限；如若经营权的年限过短，农业作为投资收益周期较长的产业，经营权的价值就无法体现，缺乏足够的吸引力也就难以吸引资本市场参与农业现代化发展，因此，经营权的年限也必然要求不能过于短暂。合理的经营权限应以10至15年较为合理。

最后，经营权是依赖承包权存在的，如若农户在经营权流转期间退出农业集体，承包权被收回时，经营权人的权益必须得到保障，可以探讨农地收回给予经营权人补偿或者持有土地的村集体持续给予经营权人继续行使经营权直到合约结束。

（二）加强各类承包权和经营权分离行为的规范和监管，防止土地兼并、对农民土地剥夺和土地金融风险的出现

首先，通过规范的土地流转市场，构建健全的价格形成机制，真实反映土地市场的供求规律，合理调节土地资源的优化配置[6]。当前，我国农地缺乏科学合理的土地估价体系，价格的形成必然有较大主观性和随意性。农民对土地保障功能的需求逐渐弱化，已经开始转化为对土地财产功能的诉求[7]。缺乏合理的价格机制显然难以令农户的诉求得到满足。经营权的交易不同于普通商品，交易程序相对复杂，尤其在产权登记备案公示中需要专业知识参与，由此导致农民在土地流转中容易产生消极态度。在过去的实践中，农村普遍存在承包经营权流转往往是一纸合约或口头允诺达成的交易，这种混乱的承包经营关系极其容易在今后引发纠纷或者侵权事件，申诉也缺乏依据。笔者认为，监理和健全土地流转服务机构显得尤为关键，它能在强势方与弱势群体中寻找一种平衡和沟通机制，积极合格的土地交易服务中介能像房产中介一样为农地流转提供高效服务、交易信息，帮助农户规避风险。

其次，对地方政府涉及土地的行为进行严格监管。不仅要对地方政府的征地行为严加监控，还要对地方政府的土地流转、土地储备、土地出让等各类行为严加控制，防止其出现新的土地违法行为类型。

再次，坚持对土地金融风险的防范。金融机构作为资本市场的逐利人，必然将给农地带来“什么挣钱就种什么”的自利盲目之风，在当今强调“市场在资源配置中起决定性作用”的大环境下，笔者认为，只有监管机构能正确把握合理利润的这个“度”，对农业的补贴给予合理的比例，资本的参与才会逐渐增加并且不会威胁到我国的农业安全。金融资本的参与还在于风险意识强烈，相比较工业的经营风险，农业的参与潜在风险更为突出和复杂。尽管有完善的体制和政府政策扶持，但隐性不可预测的风险过多仍然不足以打消资本的顾虑。笔者认为，可以开发创新的农地抵押贷款保险品种，在给予农户合理资本支持的同时，也能给投资人多一份保障，少一份顾虑。

（三）科学推进城镇化，尤其要防止过度盲目的城镇化

城镇化是农村剩余劳动力转移的有效途径，是农业现代化和工业化的直接后果，是人口、资本和产业自然聚集的产物。其速度、规模和结构都应该符合科学化的标准，而不应该仅仅依靠拔高部分参照指标盲目推进。要预防土地承包权与经营权分离可能带来的盲目城镇化风险，一是应加强对城镇化的顶层设计，从中央层面科学规划我国城镇化的道路、规模、方式和结构，防止各地各行其是。二是应加强对各地城镇化进程的引导和监管，尤其加强对新城、新区建设的审批和监督，纠正经营城市的理念，纠正盲目追求规模大、人口众、高楼多，但产业空、服务差、质量低的城镇化做法。

[1]罗必良，何应龙，汪沙，尤娜莉.土地承包经营权：农户退出意愿及其影响因素分析[J].中国农村经济,2012，(6).

[2]龙景奎,付保华,赵春晓.徐州农业现代化与农村城镇化的相关性研究[J].经济研究导刊,2010,(31).

[3]刘冠生.中国农业富余劳动力转移研究[D].武汉理工大学,2012.

[4]周彦武.城镇化是中国经济的致命毒药[EB/OL].http://copy.hexun.com/148436771.html.

[5]陈锡文.如何推进农民土地使用权合理流转[J].中国改革,2002，(3).

[6]朱桂香李威樊万选.农村土地承包经营权流转中的障碍及对策[J].中国改革,2012，(3).

[7]何一鸣，罗必良.分税制、政府博弈与制度创新——个佃农理论的分析框架[J].河南社会科学,2012，(4).