高校廉政风险防控与高校审计监督探析

2015-04-10姚远赵静

山东农业工程学院学报 2015年5期

关键词：廉政防控监督

姚远，赵静

(山东农业工程学院，山东济南250100)

高校廉政风险防控与高校审计监督探析

姚远，赵静

(山东农业工程学院，山东济南250100)

廉政风险防控和审计监督是近年来社会关注的热点。本文在阐述廉政风险防控理论的基础上，探讨了廉政风险防控和审计的关系，分析研究了高校审计监督在廉政风险防控的地位和作用，把廉政风险防控的PDCA理论应用到审计工作中，提出审计宏观质量控制和微观质量控制理念，指出强化审计监督，创新审计质量控制的有效路径，为廉政风险防控发挥审计作用提供了一个新的视角。

廉政风险防控;审计监督

当前，高校在经过规模化的快速发展后，转入内涵建设提升阶段。由于高校管理监督体系的不完善，为高校腐败发生提供了条件。特别是高校在“三重一大”、招生、基建、科研经费管理、物资设备和图书教材的采购等方面，频频出现问题。高校腐败案件呈多发的趋势，已引起社会的广泛关注。搞好廉政风险防控管理，加强审计监督是深入开展党风廉政建设和反腐败斗争的重要制度保障。如何在新形势下，把廉政风险防控管理和审计监督有机结合，充分发挥审计的反腐功能，是本文研究的主要问题。

一、廉政风险管理的内涵和实质

1、廉政风险防控的理论基础。廉政风险是指党员领导干部和公职人员在公务活动及日常工作中发生腐败的可能性。即在行使公权力的部门、岗位、环节客观存在发生的腐败行为的风险。高校廉政风险防控管理理论，是在总结高校反腐倡廉经验的基础上，针对新时期高校反腐和党风廉政建设的需要，旨在减少和预防腐败而形成系统的科学管理方法和管理机制，其理论基础首先是党风廉政建设理论。党风廉政建设理论是高校廉政风险防控理论体系的指导方针，它包括习近平总书记要求的把权力关进制度的笼子里的权利运行监督机制和廉政教育机制、反腐倡廉规章制度等。其次是现代管理学理论。即风险管理理论和PDCA质量循环理论。把风险管理和质量循环控制理论应用到党风廉政建设，对于党风廉政建设工作走向科学化、标准化、规范化具有重要的作用。风险管理是应对风险的科学方法，通过对风险管理的控制，最大限度的降低风险发生的可能性。PDCA循环又称“戴明环”。即计划(Plan)、实施(Do)、检查(Check)、处理(Action)，它反映了做工作必须经过的四个阶段。这四个阶段循环不断地进行下去，故称PDCA循环。廉政风险防控管理就是利用风险管理和全面质量管理的相关理论，指导廉政风险防控管理工作。廉政风险管理包括廉政风险识别、廉政风险评估、廉政风险监控等过程，具体步骤为廉政风险防控计划的制定、廉政风险防控计划的实施和廉政风险防控计划的调整。

2、廉政风险防控的内涵和实质。习近平总书记在《领导干部要树立正确的世界观权力观事业观》中指出，“有权力的地方必须有监督，没有监督的权力必然导致腐败。”任何掌握公权力的部门和个人都存在发生腐败行为的风险，每个权力岗位每个管理环节都存在廉政风险。

廉政风险防控的内涵就是国家公务人员在行使权利的过程中，通过加强监管，采取一些针对性管控措施，规避或减少腐败发生的可能性。其实质是把质量管理和风险控制等现代管理学的方法和量化指标应用到廉政风险防控工作中，针对权力运行中的风险和管理的薄弱环节，突出重点岗位和关键环节，查找风险点并采取措施，实现对权力运行的全程监督。通过计划、执行、评估、完善四个步骤，形成“风险排查—考核评估—完善机制—责任追究”的廉政风险防控质量循环管理模式，进一步构建起不易腐的防范机制，不能腐的保障机制，不敢腐的惩戒机制。从而达到风险防控的目的。

3、廉政风险防控目的。实施廉政风险防控管理，重点是在风险管理过程中突出“防控”，即预防和管控。“预防廉政风险，管控机制运行”。廉政风险防控机制的出发点是“防”，即预防和源头治理。落脚点是“控”，即对发现可能导致腐败苗头的问题，通过有针对性的采取预警和防控，及时遏制其发展和蔓延。在操作层面，将“预”和“管”两个方面有机结合。通过“预”，进行廉政风险查找、评估、预警;通过“管”，建立针对廉政风险的制度、机制和措施，把风险消灭在萌芽状态，从而实现“防”的目的，最大程度地减少腐败现象的发生。廉政风险防控管理，就是对廉政风险进行排摸、评价、分析，并针对风险进行有效处置，化解、降低、消除廉政风险。实施廉政风险防控主要是提高党员干部主动接受监督，化解廉政风险的意识;促进职责明确、管理规范，对权力运行实施有效监督;逐步形成廉政风险管理的长效机制。

二、审计监督与廉政风险防控的关系

1、高校审计的实质、内容和职能。《教育系统内部审计工作规定》(教育部17号令)明确规定:教育系统内部审计是教育系统内部审计机构、审计人员对财务收支、经济活动真实、合法和效益进行独立监督、评价的行为。《内部审计实务指南第4号—高校内部审计》(中国内部审计协会2009年发布)也指出，高校内部审计就是审查、确认、评价、咨询高校有关的业务活动及其内部控制的适当性、合法性和有效性，旨在促进完善管理控制、防范风险、创造效益。由此看出其实质就是促进完善高校管控机制建设，对风险进行防控。这和廉政风险防控的目的是完全一致的。高校内部审计有:内部控制审计、预决算审计、基建工程项目审计、经济责任审计、专项经费审计、国有资产管理审计、绩效审计等。内容涵盖整个高校经济活动。从廉政风险防控管理的角度看，审计职能归纳起来有三种:审计监督职能;审计管理职能;审计免疫职能。

(1)审计监督职能:就是运用审计来揭示问题，改正症结，是审计的主要职责。审计监督是我国监督体系中非常重要的一个组成部分，通过审计能够发现管理当中存在的漏洞和舞弊现象。能够促使其更改错误、预防舞弊的发生。

(2)审计的管理职能:就是运用审计结果来加强完善内部控制和管理，对高校权力运行、内部资源利用有关的经济活动和领导决策等管理工作及进行检查，评估风险，改善管理，提高效益，规避风险。

(3)审计的免疫职能:审计在本质上就是经济运行的一个免疫系统。在经济活动中发挥着预防、揭示和抵御各种腐败风险的作用。是刘家义审计长借鉴免疫学中的免疫系统理论，提出的“审计免疫系统”的一个重要观点。要求审计做到在风险发生前进入、事情发生过程中跟进、事情结束后改进。起到预警监控、应急反应、自我修复的作用。审计的免疫职能是高校审计适应新时期反腐倡廉形势发展的客观要求。加强“疾病预防”，提高“免疫力”，运用审计的免疫系统的功能，不仅能够及早查处隐藏的病症问题，并且还可以对病症的危害程度进行风险评估预测，采取针对措施进行防范和控制，达到清理风险病症，保持健康运行的目的。

2、高校廉政风险防控和审计的辩证关系。审计工作的职责决定了高校审计和高校廉政风险防控管理其目标是相同的，实质和内容也有很强的统一性，其功能和作用是完全一致的。二者的关系是辩证统一的关系。从审计的监督职能看，审计监督是审计的重要职能，通过审计能够发现存在的一些隐形问题，督促整改，这正是廉政风险防控内涵。审计监督是廉政风险监督体系中不可或缺的重要组成部分，离开审计监督，廉政风险防控就是空中楼阁。从审计的管理职能看，审计不仅监管财政资金使用合规情况和资金使用效率情况，而且要监管单位制度机制建设管理，对“三重一大”事项进行审计监管，防范风险，避免重大决策的失误。这和廉政风险防控机理是一致的。从审计的免疫系职能看，审计的免疫系统理论和廉政风险防控的PDCA理论更是有异曲同工之处。审计免疫系统理论要求审计要发挥预警功能，及时发现苗头性和倾向性的问题，及早感受风险，提前采取措施，进行防范。审计免疫系统功能体现了审计事前防范事中控制和事后建设的有机结合，关注从体制、机制和制度等层面多方位深层次分析和解决问题。廉政风险防控PDCA循环质量控制通过计划、执行、检查、修正四个步骤，达到前期预防、中期监控、后期处置的目的。其核心正是通过不断持续改进、完善、修复，使高校各项事务在有效控制的状态下健康发展。事实上，这个风险防控机制，就是一个“免疫”机制。

高校内部审计的本质是一个单位的内部控制，即风险防控，预防腐败的发生。通过审计可以及时、较早、较快地发现问题的苗头、倾向和问题，来防范和规避这些危害，或者提出建议、完善制度消除危害。因此高校内部审计工作最终落脚点就是促进党风廉政建设。其目的功能与廉政风险防控管理是一致的。

审计和廉政风险防控既有联系又有区别。廉政风险防控是一个大的整体系统工程。而审计则是廉政风险防控体系中的一个不可或缺的监督系统。审计监督是经济形势的监督、专业监督，监督更精准、更专业、更有效，更能发现一些隐藏的的风险问题。廉政风险防控离不开审计监督，审计监督寓于廉政风险防控管理系统之中，是廉政风险防控的重要组成部分和重要手段，二者相辅相成。

三、高校审计监督在廉政风险防控建设的地位和作用

审计部门由于直接与单位的财务账目打交道，其独特性质与业务特点，决定了审计部门进行在廉政风险防控建设中的特殊地位，审计作用是不可替代的。

1、审计在廉政风险防控建设中的预警预防作用。廉政风险防控的前期预防，最基本的就是查找风险点，进行风险评估，审计发挥重要了作用。通过审计，提前发现风险，进行风险评估，有助于减少决策失误，提前纠正问题，确保民主决策、科学决策，避免腐败和经济损失。一是在体制机制和管理方面，通过财务审计能够提早发现部门单位管理当中存在的漏洞和风险;二是在资产管理和投资及基建工程方面，通过审计，能够提早发现存在的腐败问题，进行预警;三是在干部监督使用方面。通过干部责任审计，把审计情况作为干部管理监督的依据，确保干部正确履行职责，正确行使权力，起到预防作用。

2、审计在廉政风险防控建设中的监督制约作用。廉政风险防控的中期监控，审计发挥的了重要监督职能。审计的基本职能就是监督，通过审计，可以对高校重大决策及经济活动进行监控。一是通过财务审计，实现对财务收支和资金使用的真实、合法、完整性进行监督。二是通过对科研经费的审计，实现对科研经费管理使用情况监督，规范使用经费，防止廉政风险，提高科研经费使用绩效。三是通过国有资产审计，实现对国有资产各环节审批程序及监管的监督，防止国有资产流失。四是通过绩效审计，可以对资源配置方式和过程进行有效监管，推动教育资金合理配置，高效利用。五是通过经济责任审计，实现对党员干部法律法规执行情况、重大决策情况、干部个人廉洁自律情况进行监督和制约，有助于防范廉政风险。六是通过内部控制审计，实现对高校内部机制、制度建设及执行情况进行监督和制约，有助于顶层设计的完善。

3、审计在廉政风险防控中的免疫纠正作用。廉政风险防控第三道防线就是后期处置。廉政风险防控管理后期处置就是针对发现的问题，及时纠正失误和偏差，健全完善制度，堵塞漏洞。要充分发挥审计的督查纠正作用。高校内部审计不仅要有“体检功能”发现问题，还要针对问题开出“药方”，更重要的是要督促服“药”，做到药到病除。高校审计就是高校廉政风险防控的“杀毒软件”，查找病毒、清除病毒、修复程序漏洞，用完善的规章制度和科学严明的纪律机制保证学校各项工作的顺利进行。

四、新时期强化审计监督和构建审计质量控制体系的有效路径

(一)创新审计理念，转换审计思维方式。廉政风险防控机制建设必须依靠高校内部审计体系的建设，要充分发挥审计在高校廉政风险防控管理的职能作用，必须强化审计监督，创新审计质量控制体系建设。首先转换审计视野角度，要树立“大审计”理念，提升审计工作层次。审计要从关注微观事务向宏观战略转变。宏观着眼，微观入手，把审计纳入高校廉政风险防控架构下去考虑、关注战略决策和战略执行情况，安排和实施审计项目，开展战略效果评估。从高校发展目标、机制运行、制度建设等宏观层面提出的审计报告或建议。其次，要转换传统审计思维，树立“审计免疫系统”理念。自我体检，以审计“倒逼”、“催化”机制、制度的健全和完善，发挥审计在廉政风险防控中的风险识别、风险预警、差错纠正、机制完善功能。成为真正的“杀毒软件”。第三，转变被动审计为主动审计，要树立审计全程服务理念，监督是手段，服务是目的。确立审计在参与中监督、在监督中服务的理念，正确处理监督和服务的关系。要结合高校教育的特点，找准审计工作的着力点，立足服务、强化监督、防范风险，提升审计的核心效能，注重审计结果的应用，凸显高校审计的服务增值作用。第四，从“做审计”向“管审计”方向转变，要树立审计质量控制理念。审计质量是审计的生命。要通过采取各种措施保证审计结果的真实有效，加强内部审计管理，努力提高审计质量和工作效率。

(二)创新审计监督方式，由常规审计向预警监测、风险管理方向转变。高校审计监督是高校廉政风险防控体系的重要组成部分，主要职责就是监督高校经济活动依法依规健康运行。通过审计监督，推动各项高校教育综合改革政策的部署和落实，管好用好教育资金，提高资源配置的有效性。首先审计工作要和廉政风险防控紧密结合，准确定位，充分发挥审计的职能作用。在前期廉政风险的查找上:一方面廉政风险点查找，要发挥审计监督预警功能。通过审计更精准的发现风险点，更准确评估风险。另一方面审计部门要把廉政风险点作为审计监督的重点。其次全面审计和重点审计相结合。在全面审计的基础上，积极开展内部控制审计、风险管理审计、绩效审计和管理审计，针对廉政风险点防控措施的制定落实进行监督检查。加强对重大决策、重点投资项目以及重大资金的财务收支项目情况和重要人事任免进行审计，做好审计评价和风险评估，预防风险的发生。第三是静态常规审计和动态监控审计相结合。所谓静态常规审计就是账面审计，财务审计。动态监控审计就是对工程项目实施过程中进行全程、实时、动态监控，实时监控可能发生的风险，起到及时预警、避免或者降低风险。第四是事前审计和事中、事后审计相结合。事后审计，只能对存在的问题有揭示作用，不能及时有效应对风险。为有效控制和防范风险，必须转变传统审计模式，把事前、事中、事后审计监督结合起来，进行跟踪审计。对廉政风险较大的领域进行审计关口前移、实施过程中进行审计监控，发现问题及时纠正，事后进行审计评价，并监督进行整改，发挥审计发现问题、揭示原因、改正错误、预防危害和抵御风险的作用，保证审计目标的实现。第五是内审和外审相结合。把部分审计任务委托给社会审计机构去审计，即“内审外包”，利用社会审计的专业特长为内部审计服务。既解决审计人员少、任务重、人情关的问题，又提高审计质量和效率，降低了腐败产生的风险。

(三)创新审计质量控制管理体系，提高审计监督质量和效果。为降低审计风险、提高审计效率，保证审计质量，高校审计必须创新审计质量控制体系建设。运用现代质量管理方法和现代先进审计技术开展工作。审计质量控制体系建设包含两个方面:一是审计整体质量控制(广义审计质量控制，宏观控制);二是具体审计项目的质量控制(狭义质量控制、微观控制)。风险管理和PDCA质量循环理论是全面质量管理体系的基本方法，应用到审计质量控制中去，通过计划、执行、检查、修正四个阶段，增强审计的风险意识、质量意识、绩效意识、问题意识和完善意识。首先，审计整体质量控制体系建设(宏观审计质量控制)应把审计目标、组织机构、人员素质和专业结构、审计业务范围、成本效益原则、审计流程和审计工作程序以及机制制度措施等方面进行综合检查，建立和廉政风险防控建设相适应的管理模式，全面提升审计质量控制水平。在具体实施过程中按照风险管理和PDCA理论的四个阶段要求，查找审计工作风险，对风险评估，编制年度审计项目和方案;合理配置内部审计资源，按照计划依据审计准则和规定实施审计;建立审计项目督导和复核机制，开展审计质量评估;评估审计报告使用效果，对审计质量监督考核和综合评价。其次，具体项目审计质量控制(微观审计质量控制)，也要运用风险管理和PDCA质量控制理论对每一个具体项目审计进行管理，每一个项目审计都要经过四个阶段:计划阶段分析查找审计风险，制定可行的审计方案、指导审计人员执行审计方案;执行阶段监督审计实施过程;检查阶段检查已实施的项目审计工作;处理阶段根据检查情况进行评估和纠正，保证了每一个项目审计的质量效果。通过宏观和微观审计质量控制，确保高校审计工作健康运行，最大限度的发挥审计在廉政风险防控建设中的作用。

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