我国社会组织参与危机处置面临的问题与解决对策
2015-04-10范如意
范如意
南京工业大学法律与行政学院,江苏南京,211816
党的十八大报告中提出:“形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。”[1]2015年李克强总理在政府工作报告中提出:“深化社会组织管理制度改革,加快行业协会商会与行政机关脱钩。支持群团组织依法参与社会治理,发展专业社会工作、志愿服务和慈善事业。”[2]这些都说明了党和政府对社会组织建设的重视上升到了新的高度,而危机处置作为政府工作中重大项目之一,在社会管理多元化的当今社会,社会组织正以一种新兴并且相当必要的角色参与危机处置。因此,探讨社会组织参与危机处置的独特优势以及当前面临的困境,探索其参与的可行路径,对我国社会组织参与危机处置有着重大的理论意义和实践意义。
1 社会组织参与危机处置的必要性
社会组织参与危机管理之所以是现代社会的热点话题,主要来自两个层面:政府单一危机处置的局限性以及社会组织本身所具有的参与危机处置的独特优势。
1.1 政府单独处置危机的局限性
首先,在危机治理方面,虽然政府承担着极其重大的责任,但是由于危机的复杂性,这种单一的治理模式有其自身的局限。一方面,如果政府将危机治理得很好,将会极大地增强政府的威信,但治理不好,会极大地损害政府的公信力。另一方面,政府在危机治理过程中承担全部责任的话,其他的社会组织就失去了参与的机会,也便没有了在危机中发挥独特作用的机会。其次,目前我国的危机管理还只是注重危机中的施救及危机后的恢复重建工作,预警和危机后的心理安抚工作还有待加强。最后,政府处置危机的体系还不完善,在危机处置制度中部门以及岗位的权责分工不够明确,条块分割比较严重,社会资源与公共危机处置的整合度不高[3]。政府的这些局限为社会组织参与危机管理提供了可能性和必要性。
1.2 社会组织在危机处置中的独特优势
虽然政府单一处置的局限性为社会组织参与危机处置提供了可能,但是社会组织到底能不能有效参与,关键还是由社会组织自身的独特性决定的。其独特性优势如下:
1.2.1 民间性与桥梁作用
社会组织的民间性使其能够广泛贴近广大人民群众,是政府和社会之间的桥梁和渠道。能提前发现危险的预兆,监督身边的人和事;在危难来临时能够快速召集社会组织成员(危机信息的宣传人员、救死扶伤的医护人员、志愿营救人员、物资发放人员等)投入到救灾当中,不仅能充分地发动社会力量,而且还有效地解决了政府部门与公众信息不对称的问题,帮助政府及时了解灾情,又在第一时间把政府有关信息反馈给民众,从而保证了救援顺利有序的进行。
1.2.2 行动迅速
政府机构是一个层级组织,危机信息在“条块”之间传递的时候会发生延误。另外,各个部门或者层级因为不想承担危机救援或者由于灾害中救援不力而灾后被批评的责任,会出现互相推诿现象。而危机具有紧迫性,发生的时候容不得半点拖延。而社会组织相对于政府部门来说没有那么多的上下级通报等条框规矩限制,可以独立进行决策,因此,可以在第一时间内做出快速反应并且快速地召集一切可以召集的力量参与到救援当中去,这样就避免了因时间延迟所造成的不必要的损失[4]。譬如,1995年日本阪神大地震的时候,当时政府为了使整个应急工作井然有序的进行,打算制定相应的政府救灾应急小组,但是政府毕竟是层级组织,成立小组的申请和审批程序都比较繁琐,以至于在灾害发生三天后才成立,而这个时候社会组织早就展开了相应的应急工作。
1.2.3 专业性比较高
社会组织中可能有某方面经验丰富的专家,能够在应急中进行专业营救。政府在提供应急服务时可能失灵,因为危机具有复杂性和不可预见性。社会组织能够根据危机中所遇到的不同种类的问题安排各个领域的志愿者帮助解决问题,从而弥补了政府这方面的欠缺。比如,“723温州动车追尾事件”中,温州各地的各类志愿者就很好地承接了政府某些方面职能的不足,如给伤者及家人送去关怀,在温州各地设置义务献血流动站,解决了医疗救护中血库不足的问题,医疗志愿者还随救援队奔赴事故现场,当场对受伤人员进行抢救,大大地减少了事故的损失。
1.2.4 在危机发生的不同阶段也起到不同的作用
2008年汶川地震,志愿者队伍发挥了巨大的作用。危机前,提前预警,要求大家做好防范,一定程度上减少了危机造成的损失;危机中,利用掌握的资源和专业优势积极协助政府救援;危机后,不仅参与了重建工作,而且还抚慰受灾群众的心理,对政府及社会公众在危机救援中的表现情况进行了评估,对下一步的政府危机管理工作提出了可行性的建议,2008年也因此被称为中国的“志愿者元年”。
2 我国社会组织参与危机处置的困境
虽然我国社会组织参与危机处置有其独特的优势,但是由于其自身以及外界各方面的因素,影响了他们的积极性。具体来说可以分为外部制约因素和内部制约因素两个方面。
2.1 社会组织参与危机处置的外部制约因素
社会组织参与危机处置的外部制约因素主要来自两个层面——政府和社会。
2.1.1 政府层面
首先,政府对其过度管制和约束。目前,我国社会组织的成立条件严格、手续繁琐,不仅要有登记机关,还要找到主管单位,社会组织受到主管单位和登记机关的双重管辖和约束,常常忙于找主管单位而无暇顾及其作为社会组织本应该提供的服务。比如,北京农家女组织奔走了两年,由于找不到主管单位,而不得不采取工商注册。另外,一些管理社会组织的条例,如《民办非企业单位登记管理暂行条例》《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》[5],这些条例的内容过于抽象笼统,没有针对性,可操作性不强,控制与约束太紧,导致社会组织在参与危机管理的过程中缺乏法律给予的合法地位,使其参与危机管理显得力不从心。
其次,“政府包揽一切”的传统观念依然存在。在危机发生时,都是由政府进行整体施救,社会组织只起到辅助作用,危机治理只不过是政府的事,社会上的其他组织无须主动去发挥作用[6]。比如,2008年的南方雪灾,社会组织多次要求救援,但却屡遭拒绝,最后到了人手不足的时候,才想起了社会组织,事实上社会组织在此次救援中做得很好。
最后,社会组织行政化色彩比较严重。社会组织中的很多领导都由政府机关的官员担任,有的甚至是政府部门转制而来,社会组织实际上是政府的附属机构。他们可能会把政府机关的管理方式带入社会组织中,从而导致社会组织的独立性比较差,在危机救援中不能发挥其应有的“第三方”的作用。
2.1.2 社会层面
社会公信力不高是主要障碍。一方面,由于社会组织的行政化色彩比较严重,公众常常认为是政府的“派生机构”,而且由于独立性不强,开展活动的资金来源于募捐和政府拨款,因此很难独立地开展救援活动。另一方面,由于社会组织内部监督制约管理机制不健全,出现了“志愿失灵”的现象,个别人打着公共服务的幌子,乘机牟取私人利益,甚至进行一些非法活动,严重影响了社会组织在公众心目中的形象。如我国的红十字会组织,自从遭遇郭美美事件之后,公信力急剧下降,社会捐赠自然也随之降低,没有了社会捐赠的这部分资金,又何谈参与危机救援。
2.2 社会组织参与危机处置的内部制约因素
内部制约因素主要来自社会组织自身的能力不足。
首先,由于对政府的长期依赖,对其自身内部的组织管理不太重视,致其内部运作无序、管理混乱,当危机发生的时候,不能在第一时间发挥作用。其次,因为社会组织的资金依赖政府拨款和社会捐赠,由于“志愿失灵”等问题屡屡出现,社会公信力低下,社会捐赠来源便会减少,而其自身又不能独立募集资金,使得其参与危机处置的资金相当短缺。再次,人力资源缺乏。很多退休、下岗人员会选择去社会组织参加工作,因为,社会组织与政府部门和企业相比,稳定性较差,人员流动性较大,工资水平明显偏低,而那些优秀的大学毕业生或者具有创新能力的高端人才,并不愿意选择这些薪水低,缺乏活力和创新的工作岗位,这就导致了社会组织在危机管理中专业化服务的能力不足。
3 国外社会组织参与危机处置的经验借鉴
3.1 法律制度比较完善
国外的危机救援之所以做得比较好,是因为相应的法律制度比较完善。比如,德国将应急救援与培训作为公民的法律义务,增强了公民的危机责任感。而美国不仅在立法中规定了政府与社会组织的相关责任与义务,而且还详细列出社会组织有效参与的路径和与政府合作的具体方式。发达国家立法方面的经验值得我国借鉴。
3.2 政府政策比较支持
美国政府对社会组织的支持不仅仅是通过拨款和税收减免的方式,而且还会通过项目引导的方式,将民间的各类救援组织纳入《国家应急计划》的项目之中,不仅对其进行资金和培训方面的支持,还促进了与政府的良性互动[7]。日本政府在政策支持方面主要有两点:第一,主动与社会组织进行合作,通过签订各种救援协议的方式形成合作关系,以便在危机中协同救援。第二,注重社区为单位的社会组织的建设,大力支持市民参与组织建设,并提供各种训练场地和指导。
3.3 社会组织自身发展比较成熟
社会组织的数量多,服务范围比较广。美国是世界上社会组织最发达的国家,2008年美国有170万个社会组织[8]。美国社会可以说是一种“第三方”管理的模式,美国很多由社会组织管理的行业在其他国家基本都是政府管理。再者是注重对社会组织应急救援的专业培训,特别是专业化的演练与培训,这种实战性的演练能够在危机来临时社会组织快速地进入应急救援当中。
3.4 社会组织主动迅速应对危机
比如,日本神户地震的时候,日本政府居然晚于社会组织6个小时才进行救援,社会组织的快速救援使整个危机局面得到了很好的控制,社会组织的快速灵活与主动的优势,弥补了政府一定的弊端。另外,伦敦发生的连环爆炸事件,尽管事件比较突然,而且也相当严重,但是由于社会组织的快速救援,将损失减小到了最小。
4 我国社会组织参与危机处置的对策
4.1 政府层面的思考
4.1.1 转变政府职能,明确社会组织的合法地位
李克强总理在2015年政府工作报告中指出:“要加大简政放权、放管结合改革力度,建立规范行政审批的管理制度,地方政府对应当放给市场和社会的权力,要彻底放、不截留。”在转变政府职能呼声日益高涨的今天,政府必须重视。一方面,要改革传统的社会组织双重管理体制,解决我国目前社会组织登记管理体制门槛高、限制多、监管不力的问题。另一方面,政府应该把权力下放到实处,可以把自己不能管也管不好的事务通过合同外包、公司合作的方式转移给相应的社会组织去管理,“用权力的减法换取市场活力乘法”不仅能够有效利用社会资源[9],还能达到节省财政开支和激发社会组织积极性的效果。
4.1.2 加大对社会组织的财政支持
2008年的南方雪灾,虽然志愿者组织志愿协作政府参与救灾。但是,由于经费不足,难以开展培训与援助活动,在救灾方面显得心有余而力不足。只有拥有充分的资金,社会组织才能开展培训与援助活动,在危机处置中充分地发挥专业性、灵活性的优势。另外,政府可以采用其他的形式对其进行资金援助,比如课题、项目的委托、政府购买、税收减免等。不仅如此,还要鼓励社会组织自身从社会上或者国际上寻找资金支持。
4.1.3 规范社会组织人才的选拔方式
政府不应该将一些政府机关的领导直接任命到社会组织当中,应该鼓励社会组织公平、公开、平等地招聘工作人员,给予其一定的独立性,并且提高社会组织工作人员的工资标准,吸引更多的优秀人才。
4.1.4 加大对社会组织的监督力度
目前,我国的社会组织参与公共危机处置还缺乏广泛的社会认同,公众甚至会认为他们开展活动是在“作秀”,与公众的关系还不那么融洽。因此,要提升社会组织的公信力,一方面社会媒体应当对社会组织的积极作用进行宣传;另一方面应当构建一套行之有效的社会评估监督体系,引入第三方评估,如会计审计机构等外部评估来对社会组织的内部管理进行评估和监督,特别是资金使用情况,避免挪用和贪污现象的发生,确保资金能够充分地应用到危机救援当中去。
4.2 社会组织自身层面的思考
4.2.1 多渠道筹集资金
资金是社会组织开展活动的基础,除了政府和社会捐赠之外,社会组织应该独立寻求募集资金的渠道,比如,通过提升自身的形象得到更多的社会捐助,开展募集活动,进行商业投资等,为其参与危机处置提供物质基础。
4.2.2 主动公开财务信息
社会组织的资金不透明也是其公信力下降的主要原因之一。社会组织应该成立一个专门的信息公开网站,使捐赠人能够即时查询到捐赠钱物的使用情况,并且即时在网站上公开财务信息,接受民众的答疑。
4.2.3 加强社会组织内部的资源整合
美国“911”事件之后,为了有效开展对此类危机事件的预防和危机事件发生后的应急救援,充分考虑到了社会组织在危机管理当中发挥的作用,于是实施了一个“市民梯队”计划,开展多达二十多种的服务项目培训、演练工作。这样便达到了充分使用社会组织内部资源的效果,这些社会组织平时已经接受了专门的训练,当危机来临的时候便可以迅速地加入到救援当中,根据情况所需开展适当的工作,从而弥补政府的不足。
4.3 政府与社会组织互动层面的思考
互动层面,主要就是建立信息沟通平台。政府收集信息具有滞后性,因为政府本身是官方组织,而社会组织来源于社会基层,贴近人民群众,能够第一时间知晓危机爆发信息,政府与社会组织这时就出现了信息不对称、不能同步进行危机处置的局面。因此,应该利用互联网这个平台,搭建一个政府与社会组织信息共享的平台,政府与社会组织在第一时间将自己收集到的信息传到这个信息共享平台上,以便双方都能够对危机的大体情况有一个了解,从而弥补对危机信息了解的不足,这样双方便能够根据对方提供的信息,对危机信息进行整合,从而指导物资的捐赠和志愿者的派遣。另外,还能够使受灾物资的使用情况接受全社会的监督,政府与社会组织在彼此信任的基础上开展有效的合作,才能更好地为危机处置服务。
5 结束语
目前,社会组织作为“第三部门”在危机治理中的作用已经日益显现,其独特的优势固然存在,但是,只有把其参与危机处置的障碍消除掉,社会组织参与危机处置的独特优势才能更好地发挥出来。因此,不仅要从政策放宽方面的外部环境入手,更要从社会组织自身入手,提高其能力和素质,以便配合政府做好危机处置工作。
[1]胡 锦 涛.十 八 大 报 告 [EB/OL].[2015-04-24].http://www.xj.xinhuanet.com/2012-11/19/c_ 113722546.htm
[2]李克强.2015年政府工作报告[EB/OL].[2015-04-24].http://lianghui.people.com.cn/2015npc/n/2015/0305/c394298-26642056.html
[3]汪文熙.全面整合政府危机管理模式的实践性思考[J].学术论坛,2005(11):19-21
[4]石奎.危机管理中非政府组织的作用[J].桂林电子工业学院学报,2004(1):20-25
[5]刘学侠.我国非政府组织的发展路径[J].中国行政管理,2009(4):21-24
[6]林兰贞.我国公共危机管理的非政府组织参与研究[J].今日南国,2010(4):37-39
[7]王冬芳.非政府组织与政府的合作机制:公共危机的应对之道[M].北京:中国社会出版社,2009:74-75
[8]张丽娟.我国非政府组织参与危机管理的研究[D].上海:东华大学人文学院,2012:25-28
[9]张勤.助推社会组织能力建设 催生经济社会发展新动力[EB/OL].[2015-04-29].http://www.cssn.cn/zk/zk_shbz/201504/t20150427_ 1603498 _1shtml
[10]赵成根.发达国家大城市危机管理中的社会参与机制[J].行政学院学报,2006(4):73-76