保障房建设与运营中的困境与出路——来自河南的调查

刘俊英

(河南大学 哲学与公共管理学院，河南 开封 475001)

保障房建设与运营中的困境与出路
——来自河南的调查

刘俊英

(河南大学 哲学与公共管理学院，河南 开封 475001)

保障房的要义是政府利用公共资源补贴中低收入住房困难群体，以满足中低阶层社会成员的居住需求。但是在具体建设与运营过程中出现了的违规与偏差，偏离了保障房的初衷。对河南省保障房具体执行情况进行考察，分析目前出现的问题及由此产生的诸多困境，结合国家“十二·五”规划中的保障房总体要求，提出解决问题与摆脱困境的出路。

保障房；问题；困境；路径

随着近年来多层次住房体系的不断完善，保障性住房的形式也更加多样化。目前，我国住房保障体系主要包括四类住房: 经济适用房、廉租房、限价房和公共租赁房。自从“ 十二五” 规划把公租房建设作为约束性指标列入国民经济发展规划以来，各级政府都把保障性住房工作列为改善民生的重要目标[1]28。然而，出乎政府与民众意料的是，随着各类保障性住房市场供给的增加，中国许多地方都相继出现不同程度的“开工率不高”、“保障房保富人”、公租房租户“惜租”等不良现象。课题组带着这一问题对河南省保障房建设及其运营情况进行了调查分析。

一、河南省保障房建设概况

保障房供给，是指由政府出面、用以财政为代表的公共资源补贴无力购买或租赁商品房的中低收入群体，解决其生存不可或缺的居住问题[2]113。国家为解决中低收入群体的基本生活所需住房问题建立若干制度，从而形成了保障房制度，它的本质是政府运用国家和社会力量满足住房弱势群体的基本住房需求[3]1。河南省委、省政府非常重视保障性安居工程建设，已连续五年把开展保障性安居工程建设列为“十项民生工程”之一，作为加强和改善宏观调控、促进经济发展的重要举措，作为重大的民生工程和重大的发展工程，省委省政府把它放在优化投资结构、扩大消费需求、拉动相关产业发展的战略地位来安排。保障性住房建设对于正在大力实施中原经济区战略的河南来说，意义重大。河南省人多地少，城镇化水平不高，省委省政府从经济社会发展的大局提出 “十二五”期间要吸纳160万以上农村人口进城的目标，明确把住房拉动作为促进经济结构调整和实现河南经济发展的重要前提，把解决困难家庭住房问题作为改善民生提高城镇化水平的重要抓手，“十二五”期间要开工建设210万套保障性住房。

二、河南省保障房建设与运营中的新情况新问题

(一)土地与资金困境

保障房建设的首要问题是土地问题。河南省经济总体并不发达，但城市中的闲置多余土地并不多，保障房建设土地供给不足，这对于当地政府来说是一个难题。究其原因，首先，地方政府建设保障房的经济动因不足。城市中土地紧缺，空闲或未开发的土地市场价格较高，政府并不想轻易用此来建造低利润的保障房。其次，城市中的空闲土地多被地产商瓜分或占有，造成政府与市场及政府各部门间相互扯皮。再者，为了继续享用“土地财政”，地方政府并不会自愿拿出土地来建设低利润的保障房。

河南省保障房还面临资金困境。尽管中央政府在资金上大力支持保障房及相关领域的建设，但要求地方政府必须配套大笔专项资金，再者，地方政府仍需通过社会融资的方式弥补资金缺口。虽然中央提出要多渠道筹措资金，比如要从城市土地出让金中拿出一部分来投入保障房供给。但从河南省的反应和保障房实际建设状况来看，地方上的资金缺口仍然很大。缺口产生的原因：一是地方政府不愿拿出钱来进行保障房建设；二是融资压力大，融资成本高，融资手段少。保障性住房实行政府定价、限价，利润微薄甚至没有利润，缺乏吸引社会力量参与的激励机制；接近8%的融资成本，加上非信贷类融资手段受期限长、手续繁杂、隐形配额等因素影响，所能应用的空间较为有限[1]28。

(二)政策执行上的诸多困境

保障房政策最头疼的问题就是中央政策传达到地方之后，地方政府缺少应有的政治热情和动力去执行和推动该项政策，经常借口延后和阻碍其执行。以保障房的选址、招标和建设政策执行情况来说，就面临诸多困难：第一，选址的困境，在河南省如郑州、洛阳、开封等市，政府一般不会在黄金地段为保障房选址，而多在郊区，因此带来交通和上学不便等后续问题，也面临就业保障和社会基本服务缺乏的困难，保障房住户入住的同时，某种程度上就意味着失业，因此很多住户放弃入住，出现不同程度的租户“惜租”现象。第二，住房的建设施工需要面向社会公开竞标，但保障房的低利润使得参与竞标者较少。第三，保障房建设还要考虑诸如建筑工地环保问题，这也对环保监管部门的工作提出了更高的执行要求。

(三)保障房身份认定困境

对住房保障对象的识别和范围的界定是各住房保障层次实现准确对接和提高保障政策有效性的首要前提[4]166。保障房在分配过程中，主要以家庭收入情况作为分配的标准。而我国现阶段收入制度不够透明，不少隐形收入难以查证，非固定收入难以量化，给家庭收入水平认定带来很大的难度[5]68。现实操作中，一些单位为员工开出虚假收入状况证明时有发生，即便可以与社保缴纳情况进行比对，但由于居民收入来源多样，单凭收入证明难以反映部分居民的真实收入情况。另外，从审核手段上看， “人户分离”现象在城市居民中较为普遍，经常出现高收入家庭挤占低收入家庭保障性住房名额的现象，使得部分中低收入家庭的住房需求得不到保障。

(四)保障房市场退出困境

各地建设的保障房大部分将由政府或相关机构持有，允许多长时间退出、如何退出等问题目前还没有统一的规定。调研中有地市反映，保障房往往是“住得进去，退不出来”[1]29，在被当地政府取消保障资格后，拒不退出，甚至出现诉讼失败后仍然抢占房屋的现象，管理难度较大。如果保障房退出渠道不畅，将导致国家配置资源的不合理问题，一些不符合政策的居住者持续占用社会资源，而本该享受保障房政策的群众失去保障权利。

三、保障房困境的突破路径

(一)拓宽融资渠道，使保障房资金来源多元化

在保障房投资方面，目前河南省主要资金渠道还是来源于地方政府和社会及市场的支持，面对保障房后续资金匮乏的局面，一方面是要申请中央政府继续加大支持力度和投入，另一方面是社会要拓宽筹资渠道和创新融资方式，以保证保障房政策的顺利实施。这方面可以借鉴国外一些先进的做法，采取发行公债、建立住房信托基金等方式筹集保障房建设资金，同时也可以将福利彩票模式引入保障房建设领域，以形成多元化的融资渠道。

(二)完善保障房的分配政策体系

应当指出的是，保障性住房分配政策必须是一个体系，其宗旨是将保障性住房按其特点与功用分配给相应的人群，多层次保障各类人群的住房需求。首先，廉租房与公共租赁房政策为该体系核心，瞄准解决中低收入人群住房目标。应当强调的是，廉租房与公共租赁房均有租的性质，其居住成本相对较低，适合于中低收入人群；其次，完善经济适用房与限价房的相关政策，着重解决中等收入人群住房改善问题。这两类住房有一定产权，因而是一种财富，对它的分配应该严格限制在中等收入群体；第三，切实保证并推进安置房等其他保障性住房政策的有效实施，解决相关群体的居住问题。

(三)合理界定保障对象，健全保障房供应体系准入制度

在实际操作过程中，界定中低收入者通常采用由单位提供个人收入信息，不少单位往往为“维护”职工利益而为职工开具虚假收入证明，使得保障房资源的分配发生错配。因此，可以设计一套综合收入考量标准体系，较合理考量一个家庭的住房需求及其收入情况，再结合当地实际情况以及家庭人员的个体差异，来制定相应保障标准。政府应设专门机构负责具体建立房地产领域的诚信管理机制，并将这一诚信管理机制纳入社会诚信体系。尽快建立健全多层次的住房供应管理体系准入制度，以防保障房的分配引发严重的社会不公问题。

(四)健全保障房住房模式，完善市场退出机制

要完善保障房住房制度设计，实现保障房在严格审核条件下的有序转化，引导形成先租后买、梯度消费的住房模式，既可以满足群众在不同经济状况和阶段的住房需求，同时政府也可以减轻管护压力和收回部分资金，周转建设保障性住房，覆盖更多的困难群众。其次，还要建立保障房的预售制度、建立社会资金参与的退出机制以及扩大贴息范围或者通过配建适当的商业等方式，提高保障房利润率水平，吸引保险、信托和银行等金融领域资金参与保障房建设。

[1] 李伏安.保障房运营难点及政策建议：基于河南保障性安居工程建设的调研报告[J].中国金融家，2012(06).

[2] 黎 民,陈峙臻.保障房供给中的“负保障”现象及其消除：兼议我国“十二五”期间的保障房供给[J].武汉大学学报，2012(01).

[3] 刘文哲.我国保障房制度的政策分析：一个国家作用的研究视角[D].上海：华东政法大学，2013.

[4] 何元斌.保障性住房政策的经验借鉴与我国的发展模式选择[J].经济问题探索,2010(06).

[5] 张自然，王 瑶.保障房信息不对称问题及对策[J].宏观经济管理，2014(06).

[责任编辑 乐 知]

Problems and Solutions of Security Housing Construction and Operation: a Survey from Henan

LIU Junying

(SchoolofPhilosophyandPublicManagement,HenanUniversity,Kaifeng475001,China)

The essence of security housing is the government using public resources to subsidize the low-income population, in order to meet the housing needs of the lower income members in society. But now there have been some specific violations and deviations in the process of construction and operation, deviated from the original intention of the security housing. Investigating concrete implementation of the security housing in Henan province, this paper analyzes the current problems and many difficulties resulting from the process. Then, combined with the general requirements of security housing in national “12.5 Plan”, the author proposed some suggestion of solving the problem.

security housing; problem; dilemma; path

2014-12-05

河南省政府决策招标课题“河南保障房问题研究”(项目编号：2013B056)的阶段性成果

刘俊英(1974— )，女，河南商水人，河南大学哲学与公共管理学院经济学教授，硕士生导师，博士，主要从事公共经济管理与区域发展政策研究。

F293.3

A

1671-8127(2015)01-0029-03