社区治理存在的问题与化解路径——基于治理理论视角

郭 娟

(河南大学 哲学与公共管理学院，河南 开封 475000)

社区治理存在的问题与化解路径
——基于治理理论视角

郭 娟

(河南大学 哲学与公共管理学院，河南 开封 475000)

随着我国社区建设的不断推进，社区在当前中国社会中的地位和作用日益凸显。但是，我国在社区治理中面临着政府错位、缺位问题还没完全解决，存在着社区居民参与程度不充分和社区组织发展不完善等方面的问题。本文基于治理理论的视角全面论述社区治理的应对之策。

治理理论；社区治理；问题

一、治理理论和社区治理

“治理”这一词首先出自于世界银行。 1989年，世界银行在谈到非洲国家公共管理的危机时，使用了“治理危机”这个词，并提出了改革现有政治管理框架和规则，建立“善治”的制度。英语中的“治理”一词可以追溯到古典拉丁语和古希腊语中的“操舵”一词，原意主要指控制、引导和操纵。治理理论的创始人詹姆斯在其代表作《没有政府的治理：世界政治中的秩序和变革》中，把治理定义为：一系列活动领域里的或隐或显的规则，他们更依赖于主体间重要性的程度，而不仅是正式颁布的宪法和宪章。1995年全球治理委员会指出，治理是指各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的各种方式的总和[1]1。根据这个权威性的定义可总结出，治理的特征包括：治理是一个集体行动的过程，不是一种活动，需要各治理主体在活动过程中向着目标不断地配合；治理是平等主体之间的持续协调，各治理主体之间没有谁是控制者，谁为支配者，而是平等地进行对话合作，协调发展；治理不断地互动，不是一种正式的制度；治理的主体不仅涉及公共部门，也包括私人部门。治理理论的提出打破了原有政府一统天下的格局，政府不再是唯一的权力主体。治理强调的是一个各方主体彼此沟通、协商和合作的过程。

史柏年教授认为社区治理是指：“一种由共同的目标支持的社区公共事务方面的活动或管理机制。这些社区活动的主体不一定是政府，也无须依靠国家的强制力量来实施。它是指在一个社区范围内的不同的公私行为主体，包括政府、社区居民、社区组织公私机构、权力机关和非权力机关以及社会和市场等。依据社区正式的相关的法律法规，以及那些非正式的、人们自愿遵从的社区规约，通过彼此的沟通互动、协商、谈判以及资源的交换等方式，共同对涉及社区居民共同利益的公共事务进行有效的管理，从而增强社区向心力和凝聚力、提高社区自身的自治能力、增加社区成员的福利、推进社区经济和社会进步的一系列的行为治理过程”[2]4-10。从这一含义可以看出，进行社区治理的特征有：一是政府不再是社区治理的唯一主体，除此之外，还包括社区居民、社区组织等各方面的力量；二是社区治理的客体涉及的范围非常广泛，涵盖了有关公共利益主体的各个方面，包括政治、经济和社会等方面的公共事务；三是社区治理是治理组织体系由纵向结构转变为横向结构；四是社区治理的目的是促使治理关系由彼此间的庇护转变为信任关系，从而促进人的全面发展。

二、当前我国社区治理中所面临的问题

(一)政府权力错位、缺位的问题还没完全解决

政府的错位，随着政治体制改革的进行，我们国家大力推行“政社分开”“放权于社”。但在实际中，仍存在着政府掌控权力不放手的现象，根据相关法律和政策条文的精神、政府职能理论、转型时期中国社会的特点，政府在社区治理中应扮演社区治理规制者、社区公共服务供给者和社区自治指导者的角色，而某些基层政府偏离角色的应有的轨道，从顶层设计到社会生活进行了全方位的指挥控制。一方面，以委托人的身份向居委会(代理人)发号施令，试图在公共管理中占据主导地位，居委会在政府的控制下无法自主地做出决定、管理事务，使社区治理丧失了实际意义，同时也违背了社区治理的原则(强调多元主体的多元、平等)；另一方面，在提供公共服务的效率、质量和居民满意度上不能达到预期的效果，从而造成资源、财力、物力的浪费，增加行政成本。政府的缺位与我国在社区自治方面的法律法规不健全，使其他治理主体在社区治理中缺乏强有力的制度保障，另外，对社区组织和居民的经费支持缺乏，不利于社区建设的持续发展。

(二)社区居民参与不足

首先，社区居民参与的意识不足。社区居民所参与的大多数活动都是在政府部门和居委会的强制下进行的，没有认识到自己的主体地位。其次，社区居民参与活动与自己本身的利益密切相关，只有在涉及自身利益时，才会积极主动做出反应，涉及公共利益时，处于观望的态度，当面对个别人故意破坏社区公共利益时，反而会经常出现“破窗效应”的现象[3]20-23。再次，社区参与的主体、范围狭窄。参与社区活动人员局限于老年人、放寒暑假的学生及领取低生活保障金的人员，而作为社区主要成员的中青年由于工作繁忙，不愿过多参与社区事务。

(三)社区组织发展不完善

一方面，社区组织(非营利组织、非政府组织、志愿组织)的准入门槛高，尤其非营利组织进入社区受到了不同程度的限制，在经济和财政方面，社区组织对政府的依赖程度高。另一方面，社区组织自身的信用度还不够高，类似于“郭美美事件”这样的事情频繁发生，使社区居民对社区组织的信誉存在怀疑态度，他们不敢轻易把一些事放心地让社区组织去承担，认为社区组织在社区治理的过程中存在着贪污受贿等行为，这些对社区组织的成长和发展产生了一定的阻碍作用。

三、治理理论视角下社区治理的解决之道

(一)转变政府职能 创新制度

一方面，政府首先应从观念上做出转变，明确自己应该做什么，不应该做什么，充分放权于民，放权于社。其次，以治理理念为指导，下放自己的权力。随着社会主义市场经济的发展，我国政府应从无所不为的全能政府转变为有限政府，厘清政府与市场的界限，整合组织结构，避免职能交叉，充分开发社会资源，培育和鼓励第三部门、民营企业参与公共事务管理。另一方面，从制度层面上进行创新。在政府、社区组织和居民之间形成完善的法律网，使社区治理有序健康地进行。另外对不同的利益主体进行协调，对各主体的功能综合评价，统筹兼顾各方面的利益，形成利益最大化，促进社区和谐发展。

(二)提升社区居民的参与程度

首先，要增强社区居民参与的意识。居委会领导要多与居民进行沟通交流，为居民服务。在一些决策上，广泛征求居民的意见，明确自己的主体地位。其次，要加强社区居民参与的制度化建设，创建从居民自己需要出发的自下而上的管理型模式，激发居民参与的热情。最后，合理引导社区居民理性参与。经常在社区中开展一些有益身心健康的群体性活动，打造睦邻友好关系，使社区成为自己舒心的家，提升居民的凝聚力、向心力，共同为社区建设做出自己的贡献。

(三)大力发展社区组织

一方面，政府加大在政策和财政方面的支持力度，以鼓励和吸引社会力量参与社区发展，促进社区福利性和公益性事业的持续、均衡发展；培养专业的技术性的服务队伍，从居民的根本需求出发，使居民享受到专业的服务；鼓励志愿组织的建设和发展，提高志愿服务的水平，加强人与人之间的沟通交流，促进社区的和谐发展，形成以政府、社区组织、居民良性互动合作的网络体系。另一方面，社区组织需要提升自身的公信力，在内部成立完善的规章制度，树立好、维护好自己的形象，处理好与政府、居民之间的良性互动关系，从而创造有利于自身发展的环境，为社区治理充分发挥自己的作用。

[1] 邱梦华.城市社区治理[M].北京：清华大学出版社，2013.

[2] 史柏年.治理：社区建设的新视野[J].社会工作， 2006(7).

[3] 庄文明.治理范式下的社区居民参与研究[J].山东行政学院山东省经济管理干部学院学报，2010(4).

[责任编辑 郜春霞]

2014-10-23

郭 娟(1980- )，女，河南洛阳人，河南大学哲学与公共管理专业研究生，主要从事地方政府治理研究。

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1671-8127(2015)01-0009-02