地方政府生态环境损害责任终身追责制初探

黄桂花，赵金芬

(江西农业大学 政治学院，江西 南昌 330045)

地方政府生态环境损害责任终身追责制初探

黄桂花，赵金芬

(江西农业大学 政治学院，江西 南昌 330045)

完善地方政府生态环境损害终身追责制，不但对解决我国地方政府所辖地区及其地方官员工作范围内因故意、过失等所造成的生态环境损害问题有积极的监督作用，而且对推进生态文明建设也具有重大意义。对地方政府生态环境损害进行终身监督和追责要完善相应法律机制、明确终身追责的范围、健全监督机制。

生态环境损害 ；终身追责制度 ；地方政府

一、地方政府生态环境损害责任终身追责制的内涵

“政府与国家环境状况的关系是十分密切的，只有政府有能力控制环境恶化，改善环境质量”[1]93。所以，地方政府生态环境损害责任终身追责制应定为：地方政府机构在其所管辖的部门内，及其地方干部在其工作范围内因故意、过失等没有正确履行其生态环境责任或者生态环境责任缺失而造成地方生态被破坏，或者人民生命财产受到威胁，给当地造成不良后果的行为, 而应对其进行终身追责的制度。

二、对地方政府生态环境损害责任进行终身追责的必要性

(一) 建立地方政府生态环境损害责任终身追责是实现人与自然和谐的需要

随着时代的进一步发展,人们意识到了人和生态自然的关系并不是主体和客体、支配和被支配的关系，而应是平等、和谐、共生的关系。要维护这种关系，地方政府就要承担相应的责任、义务。2014年4月24日新修订的《中华人民共和国环境保护法》第6条指出：“一切单位和个人都有保护环境的义务，地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。”地方政府在行使职权时要统筹兼顾，协调好经济社会与生态自然的关系，既要发展经济也不能损坏生态。但是，多年以来, 地方政府在生态环境领域的决策失误问题比比皆是，全国各地因地方政府的决策失误而造成的生态环境被严重破坏，人民的身体受到严重伤害和威胁的事件屡见不鲜。究其原因，主要是由于我国缺乏对地方政府生态环境损害责任终身追责的制度。为了进一步制约地方政府的生态环境违法行为，监督地方政府行使职权，控制地方政府的权力非法行使或者滥用私用，更好地调动地方政府保护生态的积极性，我国应当加快完善地方生态环境损害责任终身追责制的步伐。相信该制度的实施有利于增强地方政府的危机感，明确自己的社会责任，以便督促其作出正确的决策，采取合理的、适宜的行动。重视对地方政府生态环境损害终身追责既是对地方政府的一种约束和鞭策，也是对生态自然的一种保护和关爱。

(二)建立地方政府生态环境损害终身追责制是遏制“公地悲剧”的需要

生态环境是一种公共物品，具有公益性。公益性的生态环境问题往往是个人不愿主动解决或无力解决的。 因此, 必须由地方政府承担。纵观所有的生态环境问题，“其特征之一，是它们产生在没有所有者的背景之中，或者，虽然有所有者，但所有者只有有限的拥有权”。[2]在我国广大的农村地区，由于地方政府的生态责任缺失或者是决策失误，致使河流、荒山等公共资源，变成了工厂企业、个人乱排乱扔垃圾的场所。地方政府不但没有保护好公地，而且在一定程度上自身还是公地悲剧的制造者。健全地方政府生态环境损害终身追责制，才能督促地方政府保护好公地。建立地方政府生态环境损害终身追责，是保护“公地”的不竭动力，是维护农民权益和社会公平正义的迫切要求，也是遏制“败家”工程，避免“公地悲剧”的出现、保护生态的需要。

(三)建立地方政府生态环境损害终身追责制是维护广大人民根本的生态利益的需要

在传统的观念里，政府是高于人民的，可以说官是老百姓的衣食父母，为官一任就要造福一方；在现代民主观念中，人民拥有主权，是政府的衣食父母，政府的行为必须对人民负责，不管是哪种观念，地方政府都有保障公民的环境权利的责任及义务。十八大提出了建设生态文明、构建美丽中国的发展方略，作为地方政府就要时刻牢记自己的生态责任，落实和完善民众的生态环境权，为人民服务。实施地方政府生态环境损害终身追责，就能保护人民的利益不受侵犯，或者在受到侵犯时，可以启动具体的、可操作的制度加以制止并获得一定的赔偿等。

三、建立地方政府生态环境损害责任终身追责制的主要措施

(一)完善地方政府生态环境损害终身追责制的法律机制

我国目前还缺乏一部对地方政府生态环境损害进行终身追责的法规。所以，立法机关应加快完善地方政府生态环境损害终身追责制的法律体系, 尽快对现行的法律、法规及规章制度进行梳理, 删除相互间有冲突的规定, 进一步完善地方政府生态环境损害终身追责制的法律条款,从宏观上健全和提高法律法规中地方政府生态环境损害终身追责条款的比重，进一步增强法律法规的公信力、权威性，尽快建立地方政府生态环境损害终身追责的专门法律体系，填补地方政府生态环境损害终身追责制的法律缺陷,促进终身追责制的法律化, 增强其强制力。通过完善的终身追责制度督促地方政府更好地承担起其在生态领域中的职责，抑制其原有的不受环境生态法律约束的“官本位”思想。

(二)进一步明确地方政府生态环境损害责任终身追责的范围

依据我国目前现行的法律规定，只有当行政相对人受到实际损害才能追究地方政府损坏生态环境的责任，这实际上非常不利于保护生态自然，也违背了预防为主的基本思想。地方政府生态环境损害终身追责制不仅要关注那些实际损害生态自然的具体的行政行为，更要将那些有可能对生态自然造成损害的抽象行政行为纳入其中。明确责任追究的范围，以实现民众对地方政府生态损坏的追责。所以，地方政府的行政行为所造成的生态损害既应包含生态事件后的实际损害，非实质性的影响，也应包括生态事件发生前可能产生的影响或损害。所以，应尽快明确地方政府生态环境损害终身追责的范围和标准，终身追责的事由必须以法令的形式予以明确, 实现终身追责范围和标准的法制化。强化生态环境损害终身追责的刚性, 杜绝其随意及不彻底性，让每个干部，尤其是领导官员意识到掌握权力、行使权力和承担生态责任是有机统一的，也只有形成这种压力，才能进一步增强领导干部的生态责任感，更好地行使手中的权力。

(三) 进一步健全监督机制

建立生态环境损害终身追责制需要全方位的监督。监督是防治地方政府不作为的有效手段，如果没有多层次的监督机制，那么生态环境损害终身追责制也不可能顺利开展。民主监督、群众监督、舆论监督在整个地方政府生态环境损害终身追责制中具有非常重要的地位。关注生态，是地方政府生态环境损害终身追责机制中极其重要的一环。《中华人民共和国宪法》(第二章第四十一条)明确规定: “中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为, 有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”[3]13广大群众对地方政府生态责任的有效监督，能够及时制止其不作为行为。所以，应充分发挥群众及社会组织在生态环保中的关键作用，形成监督合力。一旦出现了环境生态事件，将倒查问题的起因，不管责任人身在何地，都要负起相关的责任，达到对损坏生态环境的地方官员的追究、惩戒, 杜绝其未来行政行为的再次违规、违法。进一步强化地方政府生态环境损害终身追责体制,以完善的法律保障群众及社会组织对地方政府的监督，逐步实现各种监督的法律化、制度化。

[1] 余谋昌.文化新世纪[M].哈尔滨：东北林业大学出版社,1996.

[2] 王 芳.公众参与环境保护理论与实践[D].成都：西南交通大学，2008.

[3] 中华人民共和国宪法[D].长春：吉林人民出版社，2006.

[责任编辑 郜春霞]

2014-10-26

江西省社会科学“十二五”(2012年)规划项目“低碳社会建设过程的政府责任”(项目编号：12SH06)；2014年江西省高校人文社会科学研究项目(项目编号：SH1406)

黄桂花(1973- )，女，江西上犹人，江西农业大学政治学院在读硕士研究生，主要从事生态哲学研究。

D922

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1671-8127(2015)01-0007-02