家园合作关系重建——从政府制度供给视角谈起

龚书静，韦耀阳

（1.湖北师范学院教育科学学院，湖北黄石 435000；2.武汉大学教育科学学院，湖北武汉 430072）

家园合作关系重建
——从政府制度供给视角谈起

龚书静1，韦耀阳2

（1.湖北师范学院教育科学学院，湖北黄石 435000；2.武汉大学教育科学学院，湖北武汉 430072）

建立新型的家园合作关系，不仅是幼儿教育体制改革的一个重要方面，也是提高家园合作质量的关键，对幼儿当前及长远的发展都具有重要的价值和意义。当前我国家园合作中存在着教育法律制度不完善、实际制度不清晰、相关外部制度不到位等问题，已成为制约家园合作关系重建的制度障碍。重建家园关系，离不开政府的制度供给。从制度视角探讨各级政府的制度供给与创新，提出重建家园合作关系的基本路径，具体包括以下五个方面：1.中央政府创新行政管理制度；2.加强省级政府教育统筹权；3.市级政府创新社会参与制度；4.县级政府创新家长参与制度；5.各级政府联合完善相关的制度环境。

家园合作关系；政府；制度创新；制度环境

随着广大家长对学前教育的高度重视，如何建立和谐的家园合作关系已成为当今幼儿教育研究中较为关注的问题。当前，家庭与幼儿园的矛盾、对立、冲突、相悖的现象尤为突出，导致这一现状的深层原因是政府制度供给不足。制度，关乎组织职能运行的条理化和规范性，影响组织事务开展的有效程度和健康状态。［1］制度创新是家园合作关系重建的基本路径。理顺家园合作关系，需要各级政府进行多方面的制度完善与创新。因此，建立和谐的家园合作关系，就必须充分发挥政府的制度供给作用，切实推进政府制度创新。通过构建新型的家园关系，切实转变家长育儿观念，促进幼儿人格全面发展，既是重建新型家园关系的出发点，也是构建新型家园关系的重要内容。［2］

一、政府参与家园关系重建的必要性

政府是社会公共事务的管理者，在家园关系重建中扮演着重要的制度供给和制度创新角色。只有政府的作用得以充分的发挥，家园合作工作才能走向制度化、规范化、科学化，才能防止家园关系失调。政府参与家园关系重建的突出作用是通过制度创新，引导、管理、协调、监督家园合作工作，促进家园关系走向和谐。所谓制度，旧制度学派代表人物康芒斯（John Rogers Commons）将制度定义为约束个人行动的集体行动规范与规定，最重要的是国家或地区的法律制度。［3］新制度学派道格拉斯·诺斯（Douglass.C.North）认为“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化的个人行为”。［4］相应地，政府制度创新应包含正式制度（法律、政策、规章、契约等）和非正式制度（价值观念、文化传统、道德伦理等）两种形式，二者有机结合才能最大限度地发挥作用。家园合作制度是为促进家园工作顺利进行制定的一整套较完备的合作理论和实践策略。政府对家园合作的制度供给主要由行政管理制度，社会参与制度，家长参与制度三部分组成。新制度经济学（The New Institutional Economics）认为，制度创新的主体有政府、团体、个人三个层次，其中政府处于核心地位，它是制度的最大供给者。［5］制度创新是政府的一项基本职责，具有强制、组织、效率等优势。家园合作制度作为现代幼儿园教育制度的重要组成部分，它的建立与完善为开展家园合作工作提供法律保障，是构建新型家园合作关系的突破口。综上所述，通过政府制度供给与制度创新重建和谐的家园关系是很有必要的。

二、家园合作关系调整与改革中的制度问题

家园合作制度缺位使家园合作工作出现随意化、形式化，难以建立和谐的合作关系。家园合作相关制度的建立与完善，对于重建家园合作关系必然起到基本保障作用。目前，政府在家园关系重建中制度供给不足，导致我国在教育政策法规方面对家园合作的关注力度不够，至今没有可供参考的具体的制度性政策，也没有较完善的监督评价机制。随着经济体制改革的深入，我国家园合作工作中出现了一系列急迫需要解决的制度问题，特别是教育法律制度不完善、实际制度不清晰、相关外部制度不到位等问题，已成为制约家园合作关系重建的制度障碍，应当引起各级政府高度关注与重视。

（一）教育法律制度不完善

法律是一种非人格化的制度，它通过一定规则约束行为主体。法律制度的强制性、权威性等特点在家园关系重建中的作用显得尤为突出。当前，由于中央政府的法律制度供给不足，我国关于家园合作的研究和试验仍处于一种尝试探索阶段，没有把家园合作工作纳入相应的的法律体系，导致家园合作关系出现相互疏离、单向支配、离散型的现象。有无健全的法律制度对家园关系的重建有很关键的作用。国外比较重视家园合作相关的教育法律制度的建立与完善，如美国《不让一个儿童落后法》（No Child Left Behind Act，2001）和《入学准备法》（School Readiness Act，2003）都详细阐述了幼儿教育中家园合作的具体内容、形式、过程，特别对如何保障家长参与权做了明确规定。［6］1988年法国的《教育改革法》中也规定了家长参与家园合作的权利与义务，还建立家园合作培训机构提高家园合作质量。这些都为家园合作顺利进行提供了有力的法律保障，进而而为构建家园合作关系奠定了基础。虽然我国在《未成年人保护法》、《幼儿园工作规程》、《幼儿园教育指导纲要（试行）》也涉及家园合作的问题，但这些都是宏观的、倡导性的还未有具体明确的、步骤清晰的家园合作工作的指导，同时在强制性和可操作性方面不够有力。比如家园合作工作的具体内容、形式，由哪些组织机构机构和人员来组织、监督；制定家园合作计划的凭借标准是什么，活动实施和经费由谁来负责。与此同时，家园合作关系的评判标准以及如何更好地监督指导家园关系重建的实践操作，也都存在空白。总之，教育法律制度宏观方面的不足、微观方面的缺位，成为制约家园合作关系重建的主要瓶颈。

（二）实际制度不清晰

由于省级政府缺少实际制度的保障，目前家庭与幼儿园之间尚未形成一种和谐的互动关系，家园合作形式化现象严重，教师往往在孩子在幼儿园出了问题时才找家长，这种低层次、消极被动的互动方式严重阻碍了新型家园合作关系的重建。尽管一些家长试图加入家园合作的队伍，但家园合作工作没有具体化、必要的工作细则没有明确规定、他们自身缺乏科学的育儿方法，对家园合作的形式、内容、方法束手无策，导致家园合作工作无法开展。建立和谐的家园合作关系必须构建家园合作工作相关的实际制度。目前，实际制度不清晰主要表现在五个方面，一是，运行制度不到位。家园合作缺乏针对性，幼儿园老师不能根据家长的需要给予家园合作指导，共建家园合作关系。有一部分家长虽然有着先进的现代教育理念，但一时还找不到与幼儿园互动合作的切入点。［7］家园合作的内容、形式、过程没有明确细化，缺乏完整的家园合作细则，使家园合作无法正常、持久地运行。二是管理制度缺失。首先，宏观层面上，家园合作管理体制存在着政府职责定位不清晰、管理机构和管理人员设备严重缺位、行政领导与管理力量薄弱等问题。其次，微观层面上，没有管理制度的统筹，家园合作工作常出现管理混乱、甚至无人管理的局面。例如，缺乏幼儿园内部管理机制，一些幼儿园在获取利益，努力获得社会认可的过程中，存在着一种消极的、世俗的、功利化的家园合作观，仅仅把家长当作可利用的资本。［8］三是，监督制度不系统。因为缺乏组织的监督管理而导致家园合作内容功利性、形式随意性的现象时而发生，从而挫伤了双方构建良好家园关系的积极性。［9］四是，宣传推广制度不足。家园合作工作是具有较强的社会性，需要家庭与幼儿园的沟通合作和全社会的广泛支持才能落实到位。由于缺乏社会媒体的大力宣传，尤其是一些偏远的农村地区，很难传播家园合作的重要性。五是激励评估制度不足。家园合作工作没有科学、规范的评价指标，相关部门没有对家园合作运行过程和结果定期进行考核、评估、指导，也缺乏激励家园合作，很难持久进行。

（三）相关制度供给不足

重建家园合作关系不是一项单独的改革，其改革的深度、广度、成效必然受到政治体制改革、经济体制改革、社会管理制度改革、文化制度改革等相关制度的影响。相关制度供给不足主要表现在缺乏经费保障制度、教师资格认定制度不系统、社会保障制度不健全、家园合作合同制度缺失、家园工作培训制度缺位等等。建立一种和谐的家园合作关系，不仅需要完善实际制度，也需要各级政府联合起来进行相关制度供给与创新，更需要制度环境的创设。由于幼儿教师资格认定、聘任制度不完善，导致幼儿教师素质偏低，缺乏指导家长教育的知识。从目前幼儿园最为突出的家园合作关系紧张这一现象来看，一个更为重要的原因是我国目前还没有形成一种较为完善的社会保障制度，不能保障家长参与家园合作的权利，从而导致幼儿园出于自身利益考虑，使家园合作工作人为化。再如，我国整体的学前教育经费制度不完善，经费投入不足，基本的家园活动物质条件没有保障，多元化的家园合作组织无法建立。这些外部制度供给不足，必然在实际上形成对家园合作关系重建的严重制约。最后，家园合作合同制度缺失，家长把孩子送到幼儿园没有与幼儿园签订具有法律效力的合作合同，如家长与幼儿园之间的承诺，导致双方出现推卸责任的现状。

三、家园合作关系重建的政府制度创新

制度创新是家园合作工作运行的基本保障，是重建家园合作关系的有利条件。早在20世纪60年代，美国制定了一系列关于家园合作的法律法规，将家长参与幼儿教育的权利明确纳入了联邦政府的法律范围之内，使其成为一种国家意志。与此同时，美国还开设了全国性的家长—教师协会（PTA），而且许多幼儿园也设有自己的家长—教师协会为家长提供教育指导。由此可见，制度创新已成为重建家园合作关系的必然趋势。由于各级政府层次不同，在制度创新中发挥的作用也不同。首先，在宏观上，各级政府制定从国家到地方的各级法律和规章制度，建立从国家、省市到地方的家园合作体系，成立各种组织机构，形成家园合作的网络系统，规范家园合作的运行过程，使家园合作走上有法可依的制度化轨道上来。其次，在微观上，幼儿园和家长作为最直接的微观系统，要提高自己合作的观念，认清自己的角色，有层次地递进和衔接家园合作内容，以加强家园合作的系统性。［6］再次，在中观层面上，各级政府与幼儿教育机构、教育部门与幼儿园、幼儿园与家长之间要协调配合，调整双方的合作观念，不断更新合作理念，逐步走向系统化。总之，重建家园关系，无论从哪个角度都需要各级政府制度的供给。中央政府是制度创新的主要承担者，但不能忽视地方政府的作用，地方政府也是制度创新的推动者和实施者。只有各级政府密切联合起来进行制度供给才能为重建新型家园合作提供完善的制度保障。

（一）实现家园合作关系的重建，中央政府需要创新行政管理制度

相对而言，中央是制度创新的主要力量，它在制度资源的提供方面承担主要功能。中央政府应该制定全国统一的管理制度，通过制度创新发挥引导、协调、管理、监督家园工作的作用。根据管理学中责权统一的原则可知，在管理活动中责任与权利是相互制约不可分割的。若只有责任，没有权利，责任就会无法建立；相反，只有权利，没有责任，就会滥用职权，瞎指挥。中央政府创新行政管理制度，不仅需要幼儿园、家长积极配合，更需要中央政府适当放权，改变自己一统天下的角色。具体来说，一是中央政府建立分层次的管理机制，加强宏观、中观、微观的综合管理。明确划定地方政府和其他参与教育管理的行政机关的职能范围，把属于中央政府以外的其他社会服务或中介机构的管理职能分离出去。二是要明确中央政府的职责。中央政府应把主要精力集中在宏观调控上，适时地进行权限划分，树立中央政府“有界理性”和“有限职能”的观念，主要从事制定法规、进行监督保证与部门间的协调。三是要改变中央政府对家园合作工作的管理方式。其管理方式应从直接管理转向间接管理，从微观管理转向宏观管理，从“管”为目标转向以“服务”和“监督”为主题。四是中央政府通过政策引导成立全国性、完整的家园合作发展规划，形成系统、科学的家园合作体系。总之，中央政府主要职责制定家园合作法律保障和政策规划引导，保证家园合作的顺利开展。［10］

（二）家园合作关系的重建，需要加强省级政府教育统筹权

家园合作关系的重建是一项系统的工程，单从中央政府的宏观视角创新管理制度是不够的，还需要加强省级政府教育统筹权。省级政府相对于中央而言具有贴近基层、就近管理的优势，同时相对市、县而言，具有较强的财政统筹和行政调控能力。省级政府具有较强的经济实力、资源调配能力和管理能力，而市、县政府的财政支撑能力和管理水平有限，很难成立自给自足的家园合作体系。为实现区域内家园合作规模、结构、质量、效益的统一，就必须加强省级政府的教育统筹，根据本省的实际情况制定适应自身特点的家园合作目标、具体模式。幼儿园作为家园合作的直接力量，创新幼儿园内部管理制度是省级政府统筹的主要内容。相应地，实现幼儿园内部管理制度创新也是制度创新的一个重要方面。在家园合作组织结构中，幼儿园内部管理人员应各司其职、各负其责、相互配合与制衡合作工作，以保障合作工作正常化、秩序化。从我国幼儿园内部管理制度创新来看，主要是在省级政府领导下，建立起幼儿园管理的实施方案，在幼儿园内部建立起以决策权、执行管理权、监督权为核心的三维机构。具体来说，一是建立家园合作组织董事会。家园合作组织董事会作为幼儿园的最高权力机构，主要职责在于制定家园合作工作的重大方针政策，确保家园合作的有效管理和健康发展，促进幼儿园与建立良好的合作系。幼儿园长是董事会的当然成员，是幼儿园管理工作的具体执行者。幼儿园园长、教师代表、家长代表作为家园合作组织董事会的成员，在执行董事会的决议，处理家园合作的日常行政事务中发挥重要作用。二是完善幼儿园内部的监督制度。建立以教代会、家长委员会、社区委员会为主体的监督反馈系统，对家园合作工作和管理提出批评、建议，依法对园长和董事会在行使职责的行为进行监督。三是确立园长的执行管理地位，董事会应该给园长充分的管理幼儿园的权力，让园长成为幼儿园内部管理的全权代表，使幼儿园内部管理走向民主化、开放化、科学化的轨道。四是幼儿园内部建立严格的家园合作考勤制度，督促家长、老师严格履行考勤制度，促使家园合作时间得到有效保证。

（三）家园合作关系的重建，市级政府需要创新社会参与制度

随着幼儿教育多元化的发展，建立一种独立于政府教育行政机关，又不凌驾于幼儿园之上的，相对公平、独立的社会中介参与制度是一种必然。美国霍普金斯大学研究专家艾普斯坦把家园合作的范围扩展到社区，指出家园合作是“幼儿园、家庭、社区合作”，三者对孩子的教育和发展负有共同的责任，同时三者对孩子的教育和发展是相互影响的。［11］由此可见，社会配合和支持，对重建和谐的家园合作关系有着积极意义。要推进教育管理中的社会参与，首先需要从法律上予以制度保障。家长、社区、社会团体及公众个人参与教育管理的权利、参与范围、参与方式等，市级政府应该在法律文件中予以明确、具体的规定。当然，要实现有效的社会参与，不仅需要制度予以保障，政府部门也需要认真思考、挖掘符合本地区、符合实际需要的家园合作方式，［12］增强社会参与的力量。

此外，社会参与制度的创新还应重视幼儿园、家长与社区间的伙伴关系。幼儿是在家庭、幼儿园和社区里学习并成长的，家庭和社区对于幼儿的学习、健康和学业成功是非常重要的，社区和家庭应该具备支持幼儿园改进和完善的各种资源。因此，幼儿园、家长与社区间伙伴关系的建立不仅有助于提高家园合作的质量，也有助于改善疏远的家园合作关系。

（四）家园合作关系的重建，县级政府需要创新家长参与制度

创新家长参与制度已成为重建家园合作关系的大势所趋。一方面，有助于家长更深入、全面了解幼儿园教育情况，提高家园合作的针对性和实效性；另一方面，家园合作的各项工作都做到公正、公开，从而更好地密切家园合作关系。县级人民政府不仅要负责本行政区域家园合作的规划、管理幼儿园园长、教师，指导导家园合作工作，同时要配合有关部门负责宣传育儿知识、指导家庭幼儿教育、提供场所和设施、设备，筹措经费，组织志愿者开展家园合作培训课程。县级政府要坚持因地制宜，从实际出发的原则，为家长提供方便就近、灵活多样、多种层次的家园合作形式。要提高家长参与的积极性，县级财政部门应加大家园合作的经费投入，为家园合作提供各种学习的资源、服务及不同层次的家长教育课程，有针对性地依每个幼儿园的级别、家长的文化水平等决定家园合作内容、形式，进一步制定适合本园的家园合作项目，争取不让一位家长掉队。同时对教师进行家长参与的培训和继续教育进行多层次、多样化、全方位具体的指导。在家园合作中，家长和幼儿园是两个平等的组织，要尊重家长的参与权，才能真正促进家园合作，真正实现家园合作的意义。［13］美国县级政府采用与家长、幼儿园对话的方式建立家长委员会，多种形式的家园合作组织，真正了解家庭和幼儿园各自的合作需求，使双方更好地发挥各自的作用。创新家长参与制度，有助于建设高效家园合作机制、帮助家长进一步明确自己在家园合作中所担负的责任，促进家园合作的顺利进行。［14］

（五）家园合作关系的重建，各级政府需要协同完善相关制度环境

制度创新离不开制度环境的创设。意识形态和文化环境是影响制度创新的主要制度环境，是制度创新的思想和理论前提。美国心理学家尤·布朗芬布伦纳提出的发展生态学理论指出，个体的发展与周围的环境之间相互联系构成了若干个系统，即微观系统、中介系统、外在系统以及宏观系统。任何一项制度的构建及实施，都受一定的环境影响，家校合作制度的构建，也需要良好的环境支持，［15］特别是来自经济的、政治的和文化等方面的影响。因此，各级政府联合起来提供一个公正、安全的制度环境，必须将家园合作关系重建放在更为广泛的政治、经济、文化和社会背景中去考虑，通过制度环境的建设与完善，为新形势下家园合作关系的重建提供外部的支持和保障。首先，文化环境方面，不仅幼儿园要加强文化学习，家庭和其他社会机构如博物馆、科技馆、实验室、政府部门、企业等也要提高自己的合作文化水平，与幼儿园和其他社会机构结合，建立合作学习机制，成为家园合作学习型组织。［16］其次，社会环境方面，教育部门可以通过报纸、杂志、电视、网络等媒体，对家园合作进行广泛的宣传，在全社会形成关注家园合作的环境氛围，从而使广大家长认识到，教育好孩子是幼儿园和家庭、社会共同的责任，不能将所有问题都归咎于幼儿园。

加强家园合作的制度化建设，不仅有利于家园双方在合作的实践过程中有据可依，同时也是教育系统的资源整合和再分配。制度供给，中央政府重在指导和监督，从宏观上提供各方权益的制度保障；地方各级政府重在执行和创新，从微观上制定具体可参考的指导性文件，同时对合作目标、合作路径进一步明晰，对合作中管理主体、实施主体、协作主体的职能进行明确定位。总之，各级政府应积极参与家园合作制度供给与创新，各行其政，实现家园合作常态化、程序化的目标，构建一个组织完整、规划周全、实施到位、监督有力的完善的家园合作体系，为重建家园合作关系提供前提和基础。

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［责任编辑 王耀辉］

GONG Shu－jing1，WEI Yao－yang2
（1.School of Educational Sciences，Hubei Normal University，Huangshi 435000，China；
2.School of Educational Sciences，Wuhan Normal University，Wuhan 430072，China）

To build the home－kindergarten collaboration relationship is an important aspect is of early childhood education reform and the key to improving the quality of cooperation.The development of children＇s current and long－term has important value and significance.Our co－exist in the current home education legal system is imperfect，the actual system is not clear，relevant external system is insufficient and so on，they has become the system obstacles in building the home－kindergarten collaboration relationship.Rebuilding the home－kindergarten collaboration relationship cannot leave the government＇s system supply.From the perspective of government’s supply system，this paper talks about the following five aspects：1.the central government administrative system innovation 2.to correlated the government with education as a whole 3.the municipal government innovation participation system 4.county governments parents involved in innovation system 5.joint government at all levels to improve the relevant institutional environment.

the home－kindergarten；cooperation relationship；government；system innovation；system environment

G616

A

2095－770X（2015）01－0072－05

2014－11－09

龚书静，女，河南驻马店人，湖北师范大学教育科学学院硕士研究生；韦耀阳，男，湖北襄樊人，武汉大学教育科学学院副教授，硕士生导师，武汉大学博士研究生，主要研究方向：心理健康教育。

The Reconstruction of the Home－kindergarten Collaboration Rela tionship：from the Perspective of Government’s Supply System