对当前我国社会组织参与法律援助活动的分析和建议*

梁颀颀

（深圳职业技术学院，广东 深圳 518055）

对当前我国社会组织参与法律援助活动的分析和建议*

梁颀颀

（深圳职业技术学院，广东 深圳 518055）

中国法律援助制度自正式建立已有十多年历史，2003年颁布的《法律援助条例》中明确提出鼓励社会组织参与法律援助活动。近年来，社会组织与政府相关部门在法律援助领域相互配合，以政府力量为主导，社会组织向政府法律援助所无法覆盖的“夹心人群”提供法律援助服务的格局初步形成，在社会稳定中起着不可或缺的作用。然而，当前法律制度的不足严重制约了社会组织在法律援助活动中利用自身资源优势。本文着重讨论了当前我国社会组织参与法律援助活动面临的主要障碍，并就此提出改进建议。

法律援助；社会组织；问题；建议

法律援助制度是国家在司法制度运行的各个环节和各个层次上，对因经济困难及其他因素而难以通过通常意义上的法律手段保障自身基本社会权利的社会弱者，减免收费提供法律帮助的一项法律保障制度[1]。根据国务院于2003年颁布的《法律援助条例》，我国的法律援助主要由两个部分组成：政府部门提供的法律援助和社会组织提供的法律援助。政府部门中的法律援助机构设立于政府司法行政机关内，接受司法行政机关的管理，并接受国家财政支持，其设立的目的是保障公民获得基本法律服务的权力，这一公民权利受宪法的保障，假如相关政府机构不履行法定职责，当事人可以根据法律、法规申请行政复议或者提起行政诉讼。与政府法律援助相辅相成的另一支法律援助力量是民间法律援助组织。民间法律援助组织目前主要由高校、律师事务所以及其他社会团体发起设立，并不直接受政府管理，其资源主要来自资金捐助和志愿服务。民间法律援助组织开展的法律援助往往针对某些特殊的弱势群体，不具备政府部门提供的法律援助的法定性和义务性[2]662，其在维护社稳定中的独特作用已引起人们的关注，但现存的一些问题阻碍了其作用的进一步发挥，因此必须采取措施加以解决。

1 社会组织参与法律援助活动的意义

改革开放以来，我国的各类社会组织迅速发展，“小政府、大社会”概念深入人心。在法律援助的实践中，政府依法向公民提供法律援助是当代中国法治建设的根本基础之一。在政府部门提供的法律援助范围之外，民间的力量亦有其独立的舞台，民间法律援助组织应当善用其独立、灵活的特点，补充政府法律援助的不足，监督政府切实履行法律援助的职责和义务[2]663。只有将政府部门提供的法律援助和社会组织提供的法律援助结合起来，才能强化和提高法律援助服务的有效性，服务质量和创新能力，从而更好地实现改进司法公正这一目标[3]104。

2 我国社会组织参与法律援助的现状和存在的问题

根据司法部法律援助中心调研组撰写的《关于民间组织参与法律援助工作有关情况的报告》，目前参与法律援助工作的社会组织主要包括：各级工、青、妇、残等社会团体设立的法律援助组织，法学院校设立的法律援助组织和自发成立的各种民间法律援助组织[4]65。调查中指出，“民间组织在对特殊目标群体提供法律援助方面，有其资源和技术方面的优势，工作效率比较高……民间组织从事法律援助活动还具有明显的公益性和志愿性，更容易引起社会的支持，吸引国内外社会资金的资助。”[4]66由此可见，社会组织与政府部门相比，不管在组织形式还是活动方式上都更为灵活，然而，目前我国社会组织面临的种种困境限制了社会组织利用自身优势，开展法律援助活动的脚步。

第一：经费严重短缺，导致民间法律援助组织业务活动受到很大影响，有的形同虚设，活动很少。

第二：法律援助工作不规范。首先，民间法律援助组织人员由于缺乏法律服务执业证书，在法律援助活动中其身份经常受到质疑。其次，由于民间法律援助组织缺乏统一管理，其受理案件的范围和标准难以确定，甚至与政府部门提供的法律援助受理案件范围重合，这一现状致使民间法律援助组织不但没有成为政府法律援助工作的补充，更违背了社会组织向政府法律援助所无法覆盖的“夹心人群”提供法律援助的根本宗旨。

第三：在立法层面，我国对社会组织开展法律援助活动还缺乏专门的规定，司法行政机关对社会组织开展法律援助活动缺乏有效地管理和监督[4]67。

3 阻碍我国社会组织开展法律援助的因素及改善建议

党的十八大报告提出，“加强社会建设，必须加快推进社会体制改革。”报告中明确指出建立现代社会组织体制和引导社会组织健康有序发展的重要性，为我国社会组织的发展指明了方向。为此，笔者将着重探讨社会组织所面临的“病灶”，并就如何改善现行管理制度以及法律框架，以缓和社会组织在法律援助活动中在制度层面和经济层面所受的种种制约提出建议。

3.1 阻碍我国社会组织开展法律援助的因素

第一：当前社会组织的登记管理制度有待改进。我国现行的社会组织管理实行的是归口登记、双重负责、分级管理体制。所谓“归口登记”是指，除法律、法规明确规定免予登记的组织以外，所有社会组织都由民政部门统一登记，在其他国家机关、政府部门进行登记的，不被视为有效的社会组织登记[5]21；由于相关的法规只是划定了业务主管单位的范围却并未明确规定其义务，对于社会组织来说，找到愿意承担责任的业务主管就成为能否获准登记的首要条件[6]62。由此可见，社会组织的登记注册被设置了双重门槛：在跨越合法登记注册门槛之前，所有的社会组织要得到合法登记都需跨越业务主管单位的审批门槛[6]62。一般情况下，民办非企业的组织由司法行政部门进行审核、在民政部登记；同时，也有大量社会组织由于找不到合适的上级主管单位，只能在工商行政管理部门登记注册[4]66。

面对此难题许多学者提出了由双重管制向鼓励直接登记的制度转轨这一解决办法。然而，考虑到法律援助活动的敏感性和当前参与法律援助社会组织的实际情况，司法部法律援助中心调查组在其调研报告中强调“社会组织的准入，应按照民办非企业登记管理办法由司法行政部门进行前置审核，民政部门批准登记”。坚持这一制度安排的意义在于：通过对参与法律援助活动的社会组织的注册登记实行双重管制可以确保司法行政部门在批准审核社会组织章程的过程中，对社会组织的资质和行为规范进行有效引导和控制，阻止不规范的社会组织借提供法律援助之名损害受援者的利益[4]67。

完成注册登记，获得合法地位的社会组织在管理上实行双重负责、分级管理的制度。据相关法规规定，社会组织管理由登记管理机关和业务主管单位分工合作，共同实施对社会组织的管理监督，这一管理模式意味着“在同一行政层级上，存在着两个分别对社会组织负责的监督管理部门”[6]62由于各部门之间职责的界限不明确，在对社会组织的管理过程中极易出现政出多门甚至相互推诿的情形。监管机构的缺位，无疑给我国社会组织的有序发展造成了阻碍。

第二：当前法律框架中对社会组织开展法律援助活动缺乏专门性立法。《法律援助条例》作为约束我国法律援助活动的主要法条，虽然明确规定鼓励和支持社会组织利用自身资源开展法律援助活动，但对社会组织开展法律援助活动缺乏专门性规定，尤其是对社会组织参与法律援助的方式、参与范围、法律责任无应有的说明，这一漏洞给社会组织的管理造成了混乱。在法律援助活动中，受援助人由于经济条件和教育水平的限制往往处于弱势，在某些特殊案件中甚至会成为不法分子的目标，因此，法律援助服务作为法律服务的专业要求和服务标准更加不容忽略，参与到法律援助活动中的社会组织必须受到专门性立法的约束，以避免其为了自身私欲而牺牲受援助者的利益[7]81。

综上所述，我国目前法律政策环境，总体上不利于社会组织利用自身资源开展法律援助活动。过度强调登记注册的双重门槛，迫使一些社会组织不得不转为在工商部门登记。在限制社会组织获得合法身份的同时，忽视了对其进行监督管理，甚至产生相关部门权责不清，互相推诿的现象。缺乏专门性立法的指导在一定程度上给予了不法分子可乘之机，对受援助人保护不足。以上种种情形都严重的打击了社会组织参与法律援助活动的积极性，削弱了其作为第三部门应当发挥的作用。

3.2 当前我国社会组织参与法律援助活动的建议

首先，针对民间法律援助的现状建立合理的分类监管的管理体制。

关于如何改善社会组织的管理体制，学术界已经做过广泛而深入的探讨，并产生了许多先进的成果。2007年王名教授在文章中提出构建 “分类监管的管理体制”这一概念，他主张政府应当根据社会组织的活动领域及其功能作用，将其划分为不同的类别，制定不同的法规和相应的制度框架，并采取不同的监管政策6[63]。香港“当值律师服务”的运作方式是王名教授提出的管理模式的极佳例子，“当值律师服务”作为香港政府提供的法律援助的补充，其资金源自香港特区政府的资助，但在管理上则由香港法律专业人士独立管理。香港大律师公会和香港律师会各自指派四名会员加入当值律师服务执委会，负责管理和执行这项服务的运作[8]。将法律援助组织交由专业人士进行管理，是促进社会组织专业化的重要基础，要推行这一管理模式需要符合当前我国法律援助需要的专项法规的支撑与配合，因此，完善社会组织开展法律援助活动的相关立法是当前的首要任务。

其次，鼓励法律援助服务主体多元化发展。

一个完善的法律服务框架除了政府提供的法律援助外，必然包含法律类社会组织[9]99。社会组织的运作方式较为灵活，既可以由社会组织设立专门的法律援助工作小组，开展法律援助活动；也可由社会组织出资购买法律援助服务，提供给符合条件的公民。如何善用这一社会力量，丰富提供法律援助服务的主体，扩大整个法律援助的覆盖面，以弥补政府法律援助资源的不足，确保游离于政府法律援助之外的特殊群体和“夹心”阶层得到援助，是相关部门需要思考和探索的。

笔者认为，要真正做到整合社会组织的资源，发挥其辅助性作用，首先要对民间法律援助组织的法律援助对象、标准上做一些规划，避免出现民间法律援助组织的援助范围和政府法律援助义务范围重合的情形。这一目的是可以通过政府的政策引导和制度安排实现的，比如民间法律援助组织可以广泛接受当事人咨询，但在听取当事人案件后，如发现需要代理的案件属于政府法律援助的义务范围时，应当告知并帮助当事人向政府的法律援助机构提出申请，请求政府法律援助机构给予代理服务[2]663。

在划定了民间法律援助组织的服务范围之后，政府还可以通过资源引导的方式促进社会组织的多元化发展。所谓的资源引导，就是“通过政府采购的方式提供公共资金，明确表明政府的意图和目标，用资源引导社会组织”[6]63。对于王名教授主张的这一模式，中国法律援助基金会组织实施的彩票公益金法律援助项目已经充分证明其可行性及优越性。

中国法律援助基金会是经国务院批准，于1997年在民政部依法登记成立的公募基金会，是目前我国唯一一家致力于发展法律援助事业的全国性公募基金会。该基金先后设立了14项专项基金，彩票公益金法律援助项目便是其中一项。彩票公益金法律援助项目援助的对象主要是“农民工、残疾人、老年人、妇女家庭权益保障和未成年人”，该法律援助项目最大的特色在于项目资金被要求“完全用于办案补贴”，不得用于除此之外的其他支出。该项目研究报告指出，该项目用“政府购买服务”的形式向有需要的人士提供帮助，将项目经费直接补贴到提供法律援助的律师或者其他法律工作者，正真做到了财政以及其他政府基金“做事而不养人”，该项目的资金使用效率远高于政府行政系统[9]102。

在项目实施过程中，基金会成为政府联系民间法律援助社会组织的枢纽，司法行政系统和民间法律援助组织相互配合，社会组织在项目源头咨询、受理需要法律援助的弱势群体的案件、并对不同性质的案件加以区分，给满足申请条件的受援人指派律师、办理案件，对部分案件在原有政府法律援助系统中转介，并接受政府部门的监督、及时向其反馈，初步建立了常规化的工作机制[7]81。政府在项目中除了提供资源和经费，也通过其有序管理培育、扶持了一批优秀的民间法律援助组织。

再次，鼓励律师加入民间法律援助组织。

2013年8月27日全国律协首次发布《中国律师行业社会责任报告》中，一连串数字证明，志愿提供法律援助的律师与传统的政府指派模式下的律师相比，志愿律师参与法律援助的积极性更高，他们不仅更注重法律援助服务的质量，而且能够根据受援者的实际情况调整策略，最大限度维护当事人的权益。更为可贵的是，公益律师“以其专业能力与中立地位，成为维权与维稳的缓冲地带，一方面引导和帮助人民群众依法维权，避免过激手段；另一方面协助政府依法办事，避免采取简单、粗暴甚至违法手段导致矛盾激化”[10]，为化解重大社会矛盾做出了巨大贡献。

为了发扬这种积极和谐的正能量，政府应当打造一个平台，将这一批具有社会责任感，并积累了大量办理案经验的专业法律人才和有意愿向弱势群体提供法律援助服务的社会组织结合起来，鼓励他们协同合作，为社会提供更专业、更高效的法律援助服务。目前全球有许多公益组织（如在香港设立了分支机构的公益法研究所PILnet）都在致力打造一个“志愿法律服务转介平台”，让需要法律服务的社会组织与有提供此类服务意愿的律师借此平台加深合作，政府可以借鉴其成熟的经验，为社会组织和公益律师牵线搭桥，最终建立起公益律师利用社会组织的资源向弱势群体提供专业法律援助服务的服务模式，使社会组织成为推进和谐社会建设的积极力量。

[1] 鲁春雅，张丽娟．中国的法律援助度[EB/OL] ．途同归（2003-08-21）[2015-01-05]．http://news.xinhuanet. com/ziliao/2003-08/21/content_1038391.html．

[2] 林莉红，黄启辉．民间法律援助与政府法律援助之关系研究[J]．环球法律评论，2005（6）．

[3] 佛朗西斯•里根，崔杨，郑自文．两个世界的最佳——为什么要把政府和非政府组织法律援助服务提供者结合起来？[J]．中国司法，2005（11）：102-104．

[4] 司法部法律援助中心调研组．社会组织参与法律援助工作的调研报告[J]．中国司法，2005（4）．

[5] 谢海定．中国民间组织的合法性困境[J]．法学研究，2004（2）．

[6] 王名．改革民间组织双重管理体制的分析和建议[J]．中国行政管，2007（4）．

[7] 王淑华．参与社会化 服务多元化 发展秩序化——社会组织参与法律援助有关问题的思考[J]．中国司法，2005（11）．

[8] 香港特别行政区律政司．香港的法律制度[EB/OL] ．（2008-01-01）[2015-01-05]．http://www.doj.gov.hk/ chi/legal/．

[9] 唐钧．社会组织参与法律援助的实践——彩票公益金法律援助项目研究[J]．新视野，2014（1）．

[10] 全国律师协会．中国律师行业社会责任报告[R]．北京，2013．

学校召开文化育人基本理论问题研讨会

为做好《中国高职院校文化育人研究与实践成果》系列丛书（以下简称丛书）编写准备工作，2015年1月22日，学校在留仙洞校区明德楼207会议室召开文化育人基本理论问题研讨会。副校长陈秋明出席会议，党委宣传部部长谭属春主持会议，学校职教所、人文学院和党委宣传部相关老师参加会议。

会上，谭属春介绍了《丛书》编写背景、主要内容和工作思路，与会人员围绕文化育人基本理论问题、《丛书》的总体框架、切入点和写作思路等问题展开研讨。陈秋明参与讨论，并提出具体要求。他指出，《丛书》的编写要以文化育人为切入点，选择新的视角，体现高职院校的特色。要坚持理论研究与实践探索相结合，理清文化育人、高职教育的基本理论问题，处理好文化育人与院校文化的关系，并且与学校文化育人的实践紧密结合起来，总结学校文化育人的特色和经验。他还对寒假的工作任务进行了分工。

《丛书》编写是由我校与浙江经济职业技术学院、顺德职业技术学院共同发起的一项工作，计划用3年左右的时间编写10本精品成果。《丛书》编写工作旨在贯彻落实全国职业教育工作会议和《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》精神，全面梳理和科学总结我国高职院校近年来开展大学文化研究，推进大学文化建设，特别是在文化育人理论研究与实践探索上取得的成绩和经验，提升职业教育内涵发展水平和教育质量，充分体现了我校在推进全国职业院校文化育人工作中的责任与担当。

（深职院党委宣传部 王波）

Analysis and Suggestions on the Involvement of China’s Social Organizations in Legal Aid Activities

LIANG Qiqi

（Shenzhen Polytechnic, Shenzhen, Guangdong 518055, China）

China’s legal aid system was established more than ten years ago. Legal Aid Regulations issued in 2003 encourages social organizations to take part in legal aid activities. Recent collaboration between social organizations and relevant government departments enables the former to provide legal assistance to those who can not receive government legal aid and hence contributes to social stability. However, due to an incomplete legal system, social organizations can not make the most of their resources in legal aid activities. Main obstacles that social organizations face in current legal aid activities are discussed and suggestive measures are put forward.

legal aid; social organizations; problems; suggestions

G91

A

1672-0318（2015）02-0019-05

10.13899/j.cnki.szptxb.2015.02.004

2015-01-09

*项目来源：教育部2012人文社会科学基金项目《我国社会组织发展与社会稳定的相关性研究》（12YJA810001）、广东省哲学社会科学“十二五”规划项目《广东省社会组织发展路径研究——以深圳社会组织的培育和发展为视角》（GD11CMK10）、深圳市哲学社会科学十二五规划项目“从解放思想到先行先试：深圳改革开放30年的回顾与前瞻”（125A073）的阶段性成果。

梁颀颀（1987-），女，广东清远人，博士，讲师，主研方向为信托法。