地方政府的社会冲突协同治理模式构建与政策建议

刘英基

(河南师范大学 公共政策与社会管理创新研究中心，河南 新乡 453007)

在我国社会转型期，经济利益多元化引发的社会冲突频发，传统社会冲突管理模式陷入了地方政府“孤军作战”的窘境，社会冲突管理成本持续增加，而管理成效较低，强化社会冲突治理能力建设迫在眉睫，地方政府要以现代协同治理理论为指导，跳出“政府中心论”的窠臼，从传统社会冲突管理向现代社会冲突治理转变。如何在保证政府统一领导和各组织机构分权运作下，调动多元社会力量参与到社会冲突治理中来，构建科学的社会冲突协同治理体系，亟待进行理论研究和实践探索。本文试图以现代科学基础理论的协同学为理论研究范式，探讨地方政府的社会冲突协同治理模式及影响因素，以便为地方政府的社会冲突协同治理模式构建提供科学依据。

一、地方政府社会冲突协同治理的理论框架

(一)社会冲突协同治理的内涵特征

亨廷顿认为农业社会和工业社会都具有相对稳定性，但传统农业社会向现代工业社会转型容易引发各种社会冲突。达伦多夫认为，绝大多数的社会冲突对社会稳定系统具有冲击和破坏作用，这些消极负面因素是社会诸多矛盾的集中反映。科塞认为，社会冲突是基于权力、地位和资源等物质利益分配不均或者基于价值观的对立性差异而产生的以伤害对方为目的的斗争。我国目前的社会冲突问题主要是由于土地拆迁、环境污染、劳资纠纷、司法腐败、官员贪污等造成的社会矛盾积累而产生的诸如集体上访、示威游行、围堵政府机关、群体性打砸抢暴力事件、罢工罢课、阻塞交通等群体性冲突行为。社会冲突的复杂性特征要求构建社会冲突协同治理体系。

哈肯认为，在外部环境驱动与内部要素互动的作用下，开放系统会自发向时间、空间和功能上的有序结构演化，实现各子系统的协同状态，产生更大的“量”和“质”的功效，从而实现系统整体功效的增加。通过对系统各要素进行统筹安排和科学组织，能够有效解决单个要素或者子系统难以解决的问题。布赖森等学者从初始和限制条件、系统结构、管理过程、突发事件、部门职责等因素及各部门互动关系方面提出了跨部门合作的理解框架;汤姆森和佩里认为公共管理者必须高度重视协同管理的“黑箱”过程，恰当处理好由政府部门、企业、非政府组织、社会资本、社会大众、利益关系构成的复杂系统，才能使社会冲突管理富有成效。

地方政府的社会冲突协同治理是由地方政府、非政府组织、企事业单位、社会大众、舆论媒体等多元利益主体运用信息技术、利益调节、法律援助等手段，将社会冲突体系中的无规则、无秩序的参与主体进行有机组合，使其由无序状态向有序状态转变的过程。推动政府、企业、民众、媒体和社会组织等多元利益主体的协同治理能够更有效地解决社会冲突。以2013 年5 月昆明PX 事件为例，基于对昆明市草铺工业园区中石油千万吨炼油项目的环境污染忧虑，数百人通过游行示威进行了和平抗议和权益诉求。事件爆发后，媒体客观报道事件进展，积极引导舆论;环保组织对炼油项目进行实地调查;政府及时公布关于项目的审查信息和标准;气象部门专家通过地理条件的分析，解释了项目污染程度较低;中石油公司向社会明确其技术标准和保证污染排放达标。由于多方的协同参与，这场环保冲突事件得以解决，避免了人员伤亡和事态扩大。多元利益相关主体应协同调节并采取措施，健全信息公开、民主决策体制，能够科学有效地对社会冲突进行协同治理。

(二)协同治理与社会冲突管理的契合性分析

现阶段，我国的社会冲突事件呈现出多样性和复杂性特征，需要民族、宗教、文化、经济、政治等相关部门从预警体系、信息沟通机制、应急决策机制、社会动员机制、善后处理机制等方面构建多方主体参与的协同治理体系。如2009 年新疆“7．5”暴力事件和2014 年昆明“3．1”暴力恐怖事件表面上看是宗教和民族问题引起的群体性冲突，实则是民族分裂分子和国外恐怖组织打着宗教幌子实施的有组织的暴力恐怖行为，具有复杂性特征。根据协同理论，地方政府协同治理与社会冲突管理的契合性取决于社会冲突管理体系是否具备开放、远离平衡态、非线性和随机涨落等特征。

第一，社会冲突管理体系是一个开放系统。社会冲突管理体系是在开放环境条件下生成的耗散结构，必须与社会环境进行物质、能量和信息的交流。地方政府进行社会冲突管理需要从外部环境获取政策、人才、资金和信息等资源，向社会环境输出社会冲突治理功能和公共服务。以近年来频发的暴力事件治理为例，内部要积极做好民族、经济、教育、文化等子系统的协同发展工作，鼓励公安系统和各族人民群众密切合作，做好协同防卫工作;对外要积极在上海合作组织框架中，与中亚等国家联合行动，对民族分裂主义、宗教极端势力和恐怖主义等势力进行协同打击，在开放中提升社会冲突协同治理效能。

第二，社会冲突管理体系远离平衡态。耗散结构理论认为，外部环境的扰动使系统难以向有序结构转变，进而远离平衡状态。现阶段，我国进入了多元经济利益博弈、体制变革和社会转型期，新问题、新矛盾层出不穷，社会关系与多元经济利益格局使社会冲突管理体系随之远离均衡状态。如2005 年的浙江东阳画水事件、2012 年的广西柳州事件、长江污染事件等环境污染问题引发的冲突事件主要是由工业化与多元利益冲突引起的，在被网络放大和聚焦的情况下，群众的情绪被点燃爆发而发展为社会冲突。地方政府的社会冲突管理体系针对复杂局面必须随之调整，使其远离平衡态。

第三，社会冲突管理体系具有非线性特征。非线性是指社会冲突管理体系内各要素之间不成比例的关系、不规则运动和突变。在远离平衡态时，社会冲突管理体系内部可能会出现非线性相互作用，各子系统之间的非线性作用导致了系统内部各要素之间的竞争、合作与协同，从而在系统内部形成有序结构。以2013 年6 月的广西沙田事件为例，地方政府为推动当地港口经济发展，建设沙田综合码头本来是有益之举，如果能在事前进行信息公开、采取有效措施保护当地渔民权益，并对企业的港口开发进行有效规范和监督，沙田事件可能就不会发生。然而，由于地方政府未进行有效的协同防范，爆发了渔民与企业之间的激烈冲突，尤其是武警参与和网络谣言蔓延，导致警民冲突、学生罢课，使社会冲突管理体系呈现出非线性变化特征。

第四，社会冲突管理体系的随机涨落特征。由于系统内各要素的竞争与协同运动，在环境干扰下，系统要素的实际状态值总会偏离平均值，波动大小的幅度称之为涨落。根据耗散结构理论，系统的耗散特征伴随着随机涨落过程，某种微小的随机涨落会通过非线性作用放大形成巨涨落，推动系统向新的有序状态演化。以乌坎事件为例，2011 年9 月，广东陆丰市乌坎村村委会在村民不知情的情况下出售集体土地并私吞地款，导致三四千村民为保障自身的权益而围攻陆丰市政府大楼与派出所。但地方政府未意识到问题的严重性而敷衍了事、息事宁人，导致冲突激化，爆发了在陆丰市政府大楼的多次游行示威和警民冲突。地方政府的漠视和信息封锁，甚至对村民的关押、虐待致死亡，使群体性冲突加剧。直到惊动了省级主要领导，成立了专门处理乌坎事件的工作组，并采取一系列保障村民权益的措施，乌坎事件才得以有效解决。地方政府态度和群众利益诉求相互冲击，使社会冲突管理体系呈现出随机涨落特征。

协同治理与社会冲突管理体系具有显著的契合性，因此，可以将协同学理论作为研究工具，根据我国地方政府的社会冲突管理实际构建科学的社会冲突协同治理模式。

(三)地方政府社会冲突协同治理体系的基本框架

在社会转型期和多元经济利益格局背景下，传统的社会冲突管理模式越来越难以奏效。针对多元而复杂的社会冲突，构建由政府、企事业单位、社会公众、舆论媒体等主体参加的协同治理模式日渐成为解决社会冲突的有效途径。地方政府的社会冲突协同治理需要地方政府和企事业单位、社会大众、非政府组织、舆论媒体相互协调、相互制约，通过协同机制对社会冲突进行治理。在静态上表现为纵向与横向的分权结构体系及相应的组织结构形式，动态上表现为政府权力资源的配置、控制、制约与协调的关系及形式。

地方政府的社会冲突协同治理模式要求构建政府内部权责分配机制，形成政府主导和由企事业单位、非政府组织、社会大众和舆论媒体等多元参与的协同治理体系。采取协同冲突预防、控制与化解措施，将混沌无序的社会冲突状态转变为有序、规范和协同发展的社会运转状态，维护社会和谐，最大化增进公共利益。地方政府的社会冲突协同治理模式基本框架，如图1 所示:

图1 地方政府社会冲突协同治理模式的基本框架

二、传统社会冲突管理模式的困境及原因分析

(一)我国传统社会冲突管理模式的困境

1．地方政府“过度陷入”困境

传统社会冲突管理模式表现为社会冲突演变中存在过多的“政府因素”。2010 年《人民论坛》的网络问卷调查中，有79%的被调查者认为地方政府在社会冲突管理中的不作为、乱作为现象“较严重”，78%的被调查者将“一些部门和官员公权私用、特权腐败、权力乱作为”作为第一选项。2010 年的广西靖西事件、2011 年的浙江海宁事件和德清事件等，均表现为企业造成环境污染，民众利益受损，地方政府对民众权益诉求的漠视而导致群体性冲突事件爆发。当地方政府过度介入经济利益冲突时，难以做到客观、中立，由此带来“过度陷入”困境。地方政府依靠公权力压制甚至打击维权的民众，把社会冲突管理与民众维权对立起来，导致许多民众对地方政府不满，增加了社会冲突治理难度。如在2008 年贵州瓮安事件中，之所以引爆大规模“无直接利益”群众参加冲突，甚至导致当地党委、政府和公安大楼被烧，根本原因是在当地资源开发、建筑拆迁和移民安置等过程中，地方政府干部作风粗暴、屡屡侵犯民众权益导致警民、干群关系紧张。在2009 年湖北石首事件治理中，地方政府本来是厨师命案中利益无涉的第三方，但地方政府为了“维稳”而过度介入，竟然以永隆大酒店的代理人身份和死者家属谈判，政府的过度参与和滥用职权，导致冲突持续扩大，从而使社会冲突管理的地方政府“过度陷入”困境。

2．地方政府的“碎片化管理”困境

“碎片化管理”是指地方政府存在着业务、部门和地区分割状态。在传统的工业社会中，强调层级节制、专业分工和职能界限为特征的政府“碎片化管理”模式具有较高的效能和效率，但近年来，随着信息、网络和数字技术的快速发展，社会冲突的复杂性、频发性特征要求地方政府摒弃“碎片化管理”，加强部门与地区间的协同治理。如在对环境污染导致的社会冲突管理过程中，地方政府为了追求经济增长政绩，唯GDP 至上，对环境保护和民众权益相对漠视;环境保护部门的环评标准和环境规制不完善，对污染企业约束不严格;而“维稳”部门基于短期稳定目标，采取粗暴方式执法，导致环境污染引发的群体性冲突事件屡屡发生。在对“疆独”等恐怖分子的暴力事件治理过程中，也存在着民族、宗教、教育、经济、社会、治安、反恐等各部门管理的“碎片化”特征，缺乏有效的协同一致性，增加了暴力恐怖事件治理的复杂性和艰巨性。

3．多元利益相关主体缺席困境

社会冲突涉及政府部门、企事业单位、社会组织、中介机构、社会大众等多元化的利益相关主体，需要不同利益主体参加社会冲突治理。在地方政府主导的社会冲突协同治理体系的权责配置上，除了公权力部门之外，企事业单位、非政府组织、媒体舆论和社会大众都应该同时拥有相应的权利、责任和能力，形成权责对等、制度化的社会冲突协同治理体系。但多数地方政府在社会冲突管理中存在制度缺陷，强调地方政府一元化主导，而忽视了社会民众、非政府组织等其他利益相关主体的参与，导致地方政府的社会冲突管理机制失灵。例如，2009 年河南林钢事件、2011 年广东乌坎事件的爆发与蔓延都和利益相关主体的缺席密切相关。林钢事件源于企业改制、重组过程中地方政府和企业未能充分考虑职工意见，缺乏对职工权益的有效保障，最后在省政府介入并确保利益相关者权益的条件下事件才得以平息;广东乌坎事件中，村委会偷卖集体土地并私吞地款，地方政府在调解中息事宁人，未让利益相关者参与利益分配，导致群体性冲突事件蔓延。

4．治理效果的长期与短期失调困境

地方政府在社会冲突治理中承担着官员任用考核和“维稳”考核中的“一票否决”等现实压力。在缺乏解决社会冲突的制度化手段和协调机制的情况下，考核导向使一些地方政府急于求成、不计成本，为了防止在短期内爆发社会冲突和应对政绩考核，会采取捂或压的手段进行社会冲突管理，导致社会冲突治理陷入长期与短期失调的困境。如广州市某街道竟然设了54 个维护社会稳定的工作站，北京市某区对城乡接合部的流动人口数量多于常住人口数量的村实施“封村”试点，警方与当地政府联合为这些村庄安街门、建围墙、设岗亭，在“封村”过程中招收了一千名专职巡逻员。从短期看可能会产生一些效果，但从长期看，这种依靠高昂费用支撑起来的社会冲突管理必将成为地方政府的沉重负担，难以实现可持续性。以2012 年7 月发生的四川什邡事件为例，当地市民因担心钼铜项目可能造成严重环境污染而上街抗议，并引发了激烈的警民冲突。什邡事件爆发的根本原因是GDP 考核机制和短期“维稳”要求，在任期内被派往当地的地方政府官员基于政绩考核与职位升迁的短期利益驱动，积极追求经济增长，而对当地环境污染相对漠视;在“一票否决”的“维稳”压力下，地方政府形成了群众集会就可能闹事、扰乱社会治安的“恐惧妄想症”。无论是广东乌坎还是四川什邡，地方政府都选择了追求短期“维稳”目标的粗暴化社会冲突管理手段，导致了事件蔓延。

(二)传统社会冲突管理模式陷入困境的原因分析

1．地方政府权力异化与协同治理理念缺失

地方政府肩负着推动市场经济体制、社会文化体制和政治体制改革与建设的重任，是公共利益最大化的贯彻者，从属于“道德人”假设;但地方政府是由各级机构和官员个体组成的，具有自身利益与目标取向，也具有“经济人”特征。地方政府的双重属性特征决定了其在社会冲突管理过程中存在权力异化和行为失范的可能。由于缺乏协同治理理念，地方政府过于强调政府本身的重要性，利用所掌握的公共权力加强对社会资源的控制，滥用职权，过度陷入社会冲突之中。在社会冲突管理过程中大搞“书记挂帅”、“县长/市长挂帅”，长官意志决定一切，实行“一票否决”等。一些地方政府官员在社会冲突管理过程中“重堵轻疏”，不愿意进行深入的调查研究，从源头上治理社会矛盾与冲突，而是依靠其掌握的公权力大搞“运动维稳”、“全民动员”等，追求狂风暴雨式的短期效应，不愿意依法建立长效机制。以2008 年的云南孟连事件为例，当地政府部分官员与橡胶公司之间存在着巨大的经济利益关系，以权谋私，利用职权追求自身利益最大化，严重损害了政府形象和干群关系，最终导致了群体性冲突事件的发生。在事件处理过程中，地方政府忘记了自身的“第三方”公正立场，竟以橡胶公司代理人角色来对事件进行处理;无视群众的现实困难和利益诉求，滥用职权，武断处理，导致群体性事件扩大和蔓延。

2．“条块分割”管理体制弱化了协同治理效力

现阶段，地方政府在职能分工和专业化原则下，各部门有不同的工作领域，也存在不同的利益追求。“条块分割”管理体制以分工专业化为原则，对提高部门工作效率具有重要意义，但条块分割管理格局导致公共管理流程环节被不同利益取向的横跨部门割裂开来，当社会冲突的产生、蔓延和后果具有复杂性特征的情况下，部门分割的处理方式导致效率下降。在职责履行过程中，“条块分割”的管理体制可能造成官僚制模式的“碎片化管理”，对社会冲突管理目标的实现造成障碍，一是在“条块分割”管理体制和存在部门利益冲突的情况下，不同部门在行政立法、政策制定、发展规划和管理执法过程中可能存在本位主义、权责模糊、推诿扯皮等现象，导致政府社会冲突管理的“碎片化”困境;二是在“条块分割”管理体制下，政策法规难以全面覆盖具有复杂性特征的社会冲突问题，在缺乏协同治理体系情况下难免引起政策法规“空挡”存在，导致社会冲突管理出现“漏洞”;三是“条块分割”管理体制使地方政府进行跨部门信息资源的整合与共享既存在技术障碍，又存在协调困难，导致“碎片化管理”困境加剧。

3．缺乏多元利益相关主体参与的协同治理体系

现代经济社会中，政府部门、企事业单位、社会组织、社会大众等呈现出类似生物学的“共生”特征，各主体间的互动关系、活动方式、衔接程度和利益纽带等不断深化。社会冲突的解决和立法机构、政府部门、企事业单位、社会组织、中介机构、社会大众的互动与协同密切相关，而传统的社会冲突管理模式过度强调政府部门作用，尚未构建起由企事业单位、社会组织、中介机构、社会大众参加的协同治理体系。建立健全的多元利益相关主体参加的社会冲突协同治理体系，科学实施政府管理责任追究制度是有效治理社会冲突，维护社会稳定的重要条件。现阶段，由于我国现行宪法和法律对人大行使质询权、罢免权的规定过于笼统和抽象，可操作性较差，导致基层人大对党政干部的监督不力。再加上质询主体与质询对象都缺乏对责任追究制度的深刻认识等原因，罢免、质询等有效的监督方式难以普遍推行;传统社会冲突治理结构体系存在着责任评价主体过于单一，社会组织、群众团体没有真正成为地方政府的社会冲突协同治理参与主体。缺乏多元利益相关主体参与导致社会冲突难以实现彻底解决。

4． 缺乏科学的社会冲突协同治理绩效评价体系

政府绩效是政府履行职责成效的数量与质量，绩效考核标准与奖惩机制是地方政府职责履行和工作目标的导向，对地方政府的社会冲突管理思路和重点产生深刻影响。在我国现行政府管理体制下，地方政府既要接受上级的绩效考核评价，又要对下级部门和本级政府工作人员进行绩效考核，已经初步形成了绩效考核评价体系。现阶段，我国在对地方政府社会冲突管理的绩效考核指标方面，将社会稳定、经济增长与地方政府官员职务晋升挂钩，对“维稳”问题实行“一票否决”。这种嵌入到地方政府社会冲突管理过程中的绩效考核评价机制必然导致地方政府社会冲突管理中的“维稳”短期化和成本高昂化，也导致地方政府部门在社会冲突管理中陷入不作为或乱作为的困境。

三、构建社会冲突协同治理模式的对策建议

综合上述，在社会转型与多元经济利益格局中，依靠地方政府“单打独斗”的传统社会冲突管理模式难以适应社会冲突的复杂性、多变性特征，亟待构建地方政府的社会冲突协同治理模式。地方政府的社会冲突协同治理模式构建的基本要求是形成以地方政府为主导，由企事业单位、新闻媒体、中介机构、社会大众、非政府组织等多元利益相关主体参与的协同治理体系。通过多元利益相关主体的资源整合、深入合作，产生“1 +1 +1 ＞3”的社会冲突协同治理效果。

第一，树立协同治理理念，完善地方政府权责体系。在社会冲突管理过程中，地方政府要树立社会冲突协同治理理念和工作价值观，将企事业单位、非政府组织、社会大众和舆论媒体等纳入社会冲突治理体系。通过完善协同治理和地方政府权责体系，纠正地方政府在社会冲突管理中的权力异化现象，消减地方政府滥用权力，向民众乱收税费、乱摊派的非法现象和暴力倾向。明确地方政府在社会冲突管理中的权责体系，将地方政府的社会冲突管理绩效考核评价与责任追究结合起来，以督促其权责的正确履行。在政府内部协同治理结构中，党委决策实现真正的科学化、民主化;明确行政部门在贯彻决策时的行政责任，有任何权力就必须承担相应的责任，有权必有责，权责相统一;强化人大的监督责任制，在政府部门失职、渎职造成重大不良后果时，人大应承担相应的监督失察责任。建立健全上级党委、政府的同体监督和同级人大、公民、社会团体、新闻舆论的异体监督相结合的有效监督体系，实现各种监督有效配合，优势互补，真正将公权力“关进笼子里”，实现地方政府社会冲突协同治理的法治化和科学化。

第二，建设“整体型政府”，完善公共资源整合体系。克利斯托弗·波利特认为“整体型政府”是通过克服政策情境中的消极性、相互腐蚀性因素，整合政策实施中的各种稀缺资源和多元利益相关主体，为社会公众提供科学有效的无缝隙公共服务的政府体系。构建“整体型政府”，既需要整合地方政府社会冲突管理中各职能部门的业务流程，克服“条块分割”管理机制的弊端，深化大部门制改革，提升跨部门协作效能;也需要整合地方公共服务体系，培育地方政府与企事业单位、新闻媒体、中介机构、社会大众、非政府组织等多元利益相关主体的协同关系。在社会冲突治理中构建“整体型政府”要求:一是要推动地方政府的管理流程再造，整合地方政府各部门的公共资源。以社会冲突治理目标为导向，通过深化大部制改革推动地方政府不同部门之间由传统的行政业务关系转变为社会冲突治理的协同合作关系;二是要推动地方政府各部门与多元利益相关主体之间的公共服务与信息沟通渠道的整合，为克服“条块分割”管理体制、建设政府内部协同治理机制提供条件，通过“整体型政府”建设强化地方政府与多元利益相关主体的协同关系，提升社会冲突协同治理效能。

第三，推进制度创新，完善多元主体参与的协同治理机制。地方政府有效进行社会冲突协同治理的基础在于多元主体的参与，没有健全的公民参与机制，就不可能实现社会冲突治理效能长期化和集约化目标。地方政府在社会冲突协同治理过程中要科学设计和强化制度创新来沟通和规范不同利益群体的权益诉求，构建以政府为主导的多元主体参与的协同治理机制。制度设计要注意强调运用疏导方式，而非堵截方式应对群众的利益诉求，防止和化解利益冲突解决不当而造成更大的社会群体性冲突。构建制度化、高效化的群众利益表达渠道和多元利益相关主体参与协调社会冲突的治理机制，从而更好地提高社会冲突管理成效。从制度上保障多元主体的利益表达权、知情权、参与权和监督权，调整和规范不同利益群体之间的利益诉求。贯彻以人为本的执政理念和秉承实事求是的态度进行因势利导，发挥新闻媒体、社会组织对社会冲突的疏导能力。及时消减疏导群众的紧张情绪和恐慌，赢得多元利益主体的理解与支持，从而彻底解决群体性冲突事件。

第四，构建科学的社会冲突协同治理绩效考核评价体系。为了矫正传统的地方政府绩效评价体系带来的社会冲突管理效果短期化和权力运行粗暴化倾向，要构建科学的地方政府社会冲突治理绩效评价体系。健全上级机关、同级人大与社会公众评价联动的地方政府绩效考核评价体系，尤其是让社会团体、公众、网络与新闻舆论在地方政府社会冲突治理绩效评价过程中享有充分的话语权。以体制内外相结合的地方政府治理绩效评价机制为导向，将社会团体、企事业单位、社会公众、网络与新闻舆论对地方政府社会冲突管理的评价真正纳入绩效考核之中，促进地方政府在社会冲突治理中积极倾听社会公众的权益诉求、意见和建议，提升地方政府科学处理社会冲突的工作效能，实现“将社会矛盾消除在萌芽状态”的社会冲突治理目标，最终提升地方政府的社会冲突治理效能。