恩施经验：让逐利资本乐于扶贫

蒋李 陈玲芝

核心提示：旅游扶贫能帮助贫困地区增强自我发展的“内功”，能带动多产业整体联动，实现贫困地区产业发展与环境保护双赢。

恩施土家族苗族自治州（以下简称恩施州）位于鄂西南地区，而恩施州之最南，则是来凤县的兴安村。

种瓜种豆、养鸭养鸡，日出而作、日落而歇，多年来，兴安村沿袭百年传统，勉强混个肚儿圆。穷则思变，村支书彭南清希望通过发展旅游产业，让兴安村从重点贫困村奔向小康村、富裕村。

“鄂湘渝三省交界碑就立在我们村，我们代表的是湖北形象！”给彭南清自信的，是这里作为土家语发祥地的文化底蕴，以及完整的土家吊脚楼群、土司官衙遗址、古学堂、摆手堂等特色景观。

以旅游促扶贫，不仅是彭南清一人的希望，也是全国六千多个国家乡村旅游扶贫重点村村支书的共同心愿。

鄂西南之最南的坚守

今年元旦前夕，恩施州旅游委主任杨跃红一行三人，从来凤县百福司镇驾车赶往兴安村考察。

20多公里的通村公路，沿着一条悬崖边崎岖盘旋。山顶均为土丘，路旁只有杂草和稀疏的幼树，视线内全无遮拦，放眼望去十分惊险。

驱使杨跃红专程前往的，不仅是百福寺镇长宋道桥和来凤县旅游局局长伍华银的极力推荐，更因为一份国家级文件的颁布。

去年11月3日，国家发展和改革委员会、国家旅游局、环境保护部、住房和城乡建设部、农业部、国家林业局、国务院扶贫办等七部委，联合下发了《关于实施乡村旅游富民工程推进旅游扶贫工作的通知》（后称《通知》）。

恩施州因“老、少、边、山、穷”，成为全国14个集中连片重点扶贫地区之一，也因“山奇、水秀、文化厚、生态优”，被誉为旅游资源富集区。

《通知》之中，恩施州包括兴安村在内的72个村，都被列入全国乡村旅游扶贫重点村，占全国乡村旅游扶贫重点村总数的1%以上。

“过去扶贫多是财政直接投入的‘输血’式扶贫，而旅游扶贫则是产业扶贫的一种，是‘造血’式扶贫，因此也是我们关注的重点。既然已经来了来凤县，就得兴安村瞧一瞧。”杨跃红说。

彭南清认为，兴安村不但地理特质鲜明，而且地域文化特色十分浓郁，关键在于如何深入挖掘文化。

对村里现在还留存的土家吊脚楼群，兴安村用《村规民约》方式保护：“不准在吊脚楼群区域建新房，不准进行改变原房屋外观的任何维修。”

村里有条茶岔溪，“茶岔”是土家语喜鹊多的意思，茶岔溪可译为“喜鹊的家乡”。去年，兴安村对茶岔溪的几栋危旧房进行维修时，采取“以旧还旧”的方式。有一户想将原来的石块地坪换成水泥地坪，彭南清坚决反对。

村内还有个盘顺土司城遗址。最近，彭南清正在请求有关部门对土司城进行考古：“我查过，盘顺土司写进了《卯洞志》，而《卯洞志》被抄入了《四库全书》，可以看出那时的盘顺土司也是很有影响力的。”

为推介土家文化和民俗文化，彭南清还“逼着”自己学习民俗知识，学唱民歌，学用电脑，他用“猛哈哈”这个网名结交全国各地的朋友。

妻子给他设计的梦，是创办一个运输公司，请他出任经理；在上海安家的儿子给他设计的梦，是在上海做个开轿车上下班的保安；但他自己设计的梦，是将兴安村建设成一个三省边区生态文化旅游明珠。

旅游扶贫，政府该做什么

在彭南清眼中，旅游是一条村民共赢致富之路，而在杨跃红眼中，这条转型道路更是与恩施州旅游扶贫战略实现了无缝对接。

从兴安村向北行驶200公里，便能抵达恩施州沐抚办事处的营上村。这两个村子有很多相似之处：都被列入全国乡村旅游扶贫重点村，也都是重点贫困村。

不同之处在于，营上村的村民已提前尝到了旅游扶贫的甜头。

“过去，营上村交通不便，信息不灵，村民肩挑背驮，在贫困线上挣扎度日。”营上村党支部书记、村主任向明富说。

营上村位于恩施州大峡谷核心区域，这一景区被专家认定为与美国科罗拉多大峡谷难分伯仲。但景区开发一直有个最大的限制条件：基础设施投入太过巨大。

杨跃红给记者算了一笔修路的账：在山区修1公里的路，造价不低于500万元，10公里就是5千万元，100公里就是5亿元。

“所以说，旅游扶贫得依靠政府的基础设施投入：如果企业把景区建设得很好，但政府不能把公路贯通，哪个企业家敢投入呢？”杨跃红说。

如今，各级政府均建立了旅游扶贫专项资金，投资在道路交通、污水排放、垃圾处理、环境绿化等基础设施当中，为景区开发打下了良好基础。

可问题又来了：旅游开发投资巨大，动辄数十亿元，像恩施州这类贫困地区的本土企业，大都无力承担大峡谷这类规模的景区开发。

2009年，营上村终于盼来良机：针对缺乏强有力市场主体的问题，恩施州引进湖北省鄂西生态文化旅游圈投资有限公司（简称鄂旅投），成立恩施大峡谷旅游开发有限公司（简称大峡谷公司），注资13亿元对景区进行整体包装。

开发过程中，大峡谷公司对当地居民的荒山荒坡进行了土地流转，平均每户获得补偿收入达20万元，最高达140万元。

大峡谷公司董事长周永彪告诉记者，公司新增岗位会优先录用失地农民，保证每户至少有1人在景区就业。“如今，我们公司九成职工是当地农民。”

为拓宽当地农民致富渠道，大峡谷公司还规划建设了100多个特色商铺，每年只象征性地收取2000元租金，优先租给失地农民。谭桂英的公公王启南，便在景区运营一家小商铺。如今，谭桂英全家年收入已近20万元。目前，大峡谷景区周边总人数8000人，景区开发建设带动了6000人致富。

除鄂旅投外，恩施州还引进了100多家企业进行旅游开发，州内共建成31家A级景区，覆盖110个重点贫困村16万贫困户，直接带动全州贫困地区10万余人，间接带动40万余人就业创业。

如何让企业乐于扶贫

资本是逐利的，在旅游扶贫过程中，如何保证企业的积极性？会不会有企业乐于享受政府在基础设施方面给予的便利，又不愿承担旅游扶贫的任务？

恩施州首先在准入机制上进行了优化。

过去，恩施州各级政府职能部门，都有与企业签定旅游开发合同的权限。于是，涉及水库的与水利局签；涉及文物的则与文物局签；景点位于村里、乡里，就跟村委会、乡政府签。

这样一来，企业办手续倒是简单了，但给政府监管带来了很大困难。从2011年颁布《恩施州旅游条例》开始，恩施州将与市场主体签约权利全部归到各级县政府。

“首先，县政府会要求企业做好规划；其次，要评估企业的实力及投资计划，第三，则是要评估其经营方式。核心在于发挥旅游业带动作用，保障老百姓利益，防止企业开发、运营过程中出现一些违规的行为。”杨跃红说。

当然，企业在推进旅游扶贫的过程中，也能争取到相应的一些优惠政策，譬如一些针对性的扶贫资金。而且就产业的可持续发展角度而言，一些企业也开始乐于主动投身到旅游扶贫之中。

对于恩施土家女儿城（以下简称女儿城）开发商华硒文化旅游有限责任公司（以下简称华硒公司）而言，将周边老百姓纳入就业、创业范畴，不仅是为了“向政府交代”，更是出于让产业持续发展的考虑。

女儿城位于恩施市城郊，以前这里是没人光顾的荒山土坡，现在已成为以休闲旅游为主的土家仿古建筑群落。

这里有家特别的民俗博物馆：楼顶架子上挂满了灌好的香肠，炕房内地上的炭火烧得正旺。屋外，一位土家大妈正忙着用米浆在一口大锅里制作豆皮。

记者在这里碰到了博物馆生产部主管何春兰，40岁的她得知记者想了解的是关于旅游扶贫方面的话题时，露出自信的微笑，慢慢打开了话匣子。

算起来，何春兰来女儿城已有1年半时间了。早年，她曾在粮食部门工作，2000年粮食系统改制后成为了下岗职工，当起了公交车司机。

“这里每天热热闹闹的，大家又能表演，又能挣钱！”何春兰介绍，几十个民间艺人每天在这里轮流展示肉连响、三棒鼓、黄四姐等民间技艺绝活和民族特色习俗。这些独具特色的表演，每天都吸引不少游客前来观看。

在华硒公司董事长郭辉看来，只有每家店铺都做出效益，女儿城才能长远发展；只要周边百姓在女儿城实现就业创业、收入倍增，他们和他们背后数以万计的家庭成员，就能成为女儿城最有效的宣传推广平台，这是一件双赢的好事。

事实也的确如此，记者无论是在恩施州与出租车司机，还是与市民聊天，问及周边“哪里值得一去”时，他们都不约而同地推荐了女儿城。

“恩施经验”获点赞

去年12月5日至6日，全国贫困村旅游扶贫试点工作座谈会在恩施州召开。

为何选择在恩施州办会？国家旅游局局长李金早这样解释：恩施州在旅游扶贫方面做了有意义的探索。“希望参会同志到现场看看，把恩施州经验带回去。”

什么才是恩施州最核心的经验？中南民族大学管理学院副院长邓辉的观点，是恩施州领导干部、企业要具备“书记思维”：“地方领导要关注区域整体，而‘书记思维’说白了就是整体思维，不是旅游部门只管旅游、扶贫部门只管扶贫这类‘各扫门前雪’，而是将区域发展中的资源禀赋、民生问题、产业发展通盘考虑。”

大峡谷是本次座谈会考察的景点，其旅游扶贫工作也得到了肯定。记者整理资料时发现，鄂旅投的高管有地市党政干部的经验：作为湖北省委、省政府批准成立的国有控股投资公司，鄂旅投董事长马清明曾担任过仙桃市委书记、随州市委书记。鄂旅投总经理刘俊刚长期从事旅游行业管理工作，担任过湖北省旅游局副局长和宜昌市分管旅游、招商的副市长。

“这些担任过地方‘四大家’领导的国企高层，在考虑产业发展时，不会‘着急上火’，会从区域定位的大方向上思考问题，扶贫是重要的民生问题，也是他们关注的要点。”邓辉对记者说。

杨跃红曾担任过建始县委副书记，主抓扶贫工作。他表示旅游扶贫模式很多，因地制宜即可，但“产权明晰、分配合理”是不可忽视的要点。

本世纪初，杨跃红在地方任职时，便发现很多有门路、有资金的乡村干部，纷纷办起农家乐。“每次有游客过来，第一时间就会被拉到那几家农家乐。”

久而久之，乡村旅游变成只有村干部受益，其他跟风的村民却没有客源。

“于是，其他村民开始捣乱：影响你的经营、诋毁你的声誉，甚至可能欺诈客人。再过段时间，整个区域的旅游就都下滑了。”杨跃红说。

思考许久，杨跃红得出结论：无论是以村集体建立合作社的模式，还是引进企业进行土地流转的形式，都必须走产权明晰的道路，让大伙成为利益共同体。

“要建立一个市场主体，统一宣传改造、调配客源、分配成果。如住房改造时，要坐式马桶就都做成坐式马桶，床宽多少就统一做成多少，并进行价格监管。如果房间一好一坏，但收费却一样，那游客就不满意了。”杨跃红说。

乡村很小，干部与群众间的问题可以合力解决。但在市州层面，由于旅游扶贫涉及多个部门，政府内部是否会出现“九龙治水”现象：政策打架彼此矛盾；或没有部门管理边缘事务，相互推诿？

恩施州有个特殊的领导机制，对“吃住行游购娱”六个旅游要素，分别由一名州级领导牵头、一个工作专班组织实施，提高跨部门合作的效率。

杨跃红举了个例子：恩施州正修建的“千里绿色旅游公路环线”，就由州委书记王海涛担任建设领导小组组长。“原因是旅游公路不能简单按照普通公路功能做，要统筹协调发改委、旅游委、交通局等多个部门。”

记者观察到，旅游扶贫的各项资金也分布在多个部门之中。那么，地方政府如何实现旅游扶贫资金的有效调配和效益最大化？

“可以成立‘旅游扶贫产业引导资金’，把相关的政府资金都统一到账户上，甚至吸引社会资本进入，最后市州再进行预算拨付。具体投资中，要侧重于投资景区的基础配套设施，体现政府的社会职能。”刘俊刚对记者说。（支点杂志2015年3月刊）