加强行政事业单位内部控制之管见

◇徐琳

加强行政事业单位内部控制之管见

◇徐琳

行政事业单位是我国特有的历史性产物，其内部管理仍不成熟规范，存在诸多问题。本文参照《行政事业单位内部控制规范（试行）》，从分析当前行政事业单位内部控制管理存在的问题入手，剖析存在的原因，然后有针对性地提出改进措施，从而有效地清除行政事业单位内部控制的障碍，保证《行政事业单位内部控制规范(试行)》在实际过程中发挥更大的作用。

行政事业单位；内部控制；对策

10.13999/j.cnki.scyj.2015.02.026

行政事业单位是政府依法行政的主体，是实施国家治理的重要力量，承担着宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务等职能。其资金来源于财政，随着财政体制改革的不断深入，行政事业单位的会计核算统一纳入到会计核算中心集中进行，这大大提高了资金使用的监管力度，然而由于种种原因，内部控制还存在着诸多问题。为此，2012年11月财政部制订下发了《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称《内控规范》），规定从2014年1月1日起正式施行。《内控规范》的颁布施行，必将极大地改进和健全行政事业单位的内部控制制度，确保其内部控制管理科学合理、规范有序、风险可控。同时，由于《内控规范》目标明确、内容新颖、要求严格，与原有操作模式发生了很大变化，涉及惯性思维与既得利益，在试行阶段必然会产生种种阻力，使《内控规范》不能很好落实，达不到预期效果。

一、《内控规范》执行中产生的问题

我国的行政事业单位是一个长期形成的产物，且由于其法律地位、职能和服务范围各不相同、错综复杂，难以简单归类，故在工作过程中形成了一定的格局，与《内控规范》存在很大的冲突与矛盾，主要表现如下：

1.岗位设置不够合理

由于行政事业单位编制有限，人员紧张，岗位安排不尽合理，许多单位存在一人多岗、不相容岗位兼职现象。记账人员、保管人员、经济业务决策人员及经办人员没有很好的分离制约，存在出纳兼复核、采购兼保管等现象，管理漏洞致使职务重叠或越权行事，为弄虚作假、营私舞弊提供了机会。

2.固定资产管理薄弱

实行政府集中采购制度以后，行政事业单位固定资产的购置得到了有效控制，但对资产的使用管理仍缺乏相关的内部控制，重购轻管现象比较普遍。主要存在以下问题：①没有正确地进行固定资产核算；②资产报废未及时办理报批手续，造成固定资产账面价值虚增；③资产管理责任未落实到人，内控制度不健全；④缺乏成本意识和绩效意识；⑤资产管理制度和财务制度执行未到位，监管力度不够；⑥资产的清查和盘点、处置审批未制度化、经常化。

3.预算控制比较薄弱

随着部门预算改革的推进，预算控制得到了一定程度加强，但仍较薄弱，主要表现为：一是预算编制还较粗糙。二是预算刚性不够。预算的计划性、科学性不强，预算调整追加较为频繁，资金使用缺乏预见性，削弱了预算的约束控制力。

二、行政事业单位内控薄弱的主要原因

上述问题的存在有其主客观原因，除原来缺乏具体操作规定、强调各自为政外，在主观方面则有以下原因：

1.内控意识淡薄，缺乏基本保障

许多行政事业单位重事业发展、轻内部管理,甚至缺乏对内部控制知识的基本了解。有的将精力放在对外管理，而忽视对内管理；有的领导甚至认为，现在财务方面有同级财政结算中心把关，单位有报账员，内部控制就不重要，有的则认为是财务部门的事，行政事业单位长期实行的“一支笔”制度流于形式。

2.内控人员素质不高

《会计法》规定，从事会计工作的人员，必须取得会计从业资格证，而担任单位会计机构负责人，除获得会计从业资格证书外，还须具备会计师以上专业技术职务资格或从事会计工作3年以上经历。而实际中由于专业人才缺乏、编制限制，单位的财务工作往往由不具备基础会计知识的办公室人员兼任，其财务知识和专业技能匮乏，业务素质较低，对违法违纪的行为缺乏辨别和拒绝能力，不能正确履行职责，导致单位内部控制制度执行力不强，效果较差。

3.内控体系缺乏，制度缺乏针对性、可操作性

财政部制订的《内部会计控制规范》主要针对企业，行政事业单位迄今为止也没有一套有针对性的内部控制制度。有些行政事业单位用一般财经规章制度代替内控制度，一些专项经费管理制度办法仅就其开支范围、标准加以限制，单位资金安全性问题依然存在；有的单位对一些问题的处理仅凭经验、惯例办理，随意性较大，业务流程控制过于简单；有的单位有章不循、违章不究。

4.沟通衔接脱节，影响财务管理及时有效实施

行政事业单位会计集中核算后，各单位只设报账会计，由会计核算中心集中办理会计核算和监督业务，由于会计主体单位与核算部门不一致，双方沟通衔接不够，极易形成账物分离的资产管理现状，即核算中心管账不管物、核算单位管物不管账，账物不符一定程度上影响了单位财务管理的有效实施。

三、贯彻落实《内控规范》应采取的对策

《内控规范》的施行为加强行政事业单位内部控制提供了依据和便利，降低了廉政风险，但制度性安排因存在上述问题，在实践中应加以高度重视，强化理念，加强领导，建章立制，注重监督，才能保障新制度真正产生成效。

1.增强内部控制意识，强化领导的内控责任

行政事业单位内部控制是一个复杂的体系，涉及预算业务、收支业务、政府采购业务、资产管理、内外监督等各项经济活动，需要单位内部各有关部门和岗位加强沟通、相互协调，形成联动机制。内控规范的实施要靠各单位全员参与，但关键是单位负责人的思想和行动直接决定工作的成败。事实上，根据《内控规范》第六条规定，单位负责人是单位财务与会计工作的第一责任主体，但要真正确立起单位负责人对内部控制制度建设的“第一责任主体”意识，还必须强化其在内部控制方面的培训学习，增强内控意识，进一步增强责任感和使命感，实现从“要我内控”到“我要内控”的理念转变，从而在单位内部营造起良好的内部控制氛围，确保内部控制工作顺利推进。

2.加强队伍建设，提高内部控制人员素质

内部控制是由人来进行并受人的因素影响，行政事业单位内部控制的成败关键在于内部控制人员的政治素质、业务素质、综合素质，只有具有爱岗敬业的品质和有效的工作能力，才能保证内部控制得到有效实施。新制度的推行也对财会人员的素质提出了更高要求，不仅要求专业技术性、政策性、法制性强，并且还需要有一定从业资格和职业道德水准。要强化内部控制人员的素质，首先要为职工提供合理报酬，建立良好的劳资关系及科学的绩效考评；其次，要建立对不合格职工的严格淘汰机制，彻底打破心存舞弊意图的潜在违规者的侥幸心理，阻止其不法动机；再次，单位应完善培训措施，通过培训使内控人员了解应遵循的工作职责、行为要求及业务流程，以保证员工更好履行职责；最后，要严格按照《会计法》规定，招录行政事业单位财务人员。

3.加强制度建设，完善内部控制体系

合理的内部控制体系是建立和实施内部控制的先决条件，且须以经济活动合法合规、财务信息真实完整、资产安全使用有效、有效防范舞弊和预防腐败、提高公共服务的效率和效果为目标。而要建立合理的内控体系，应具有清晰的职位层次顺序、通畅的意见沟通渠道、有效的协调与合作体系。在建立内部控制体系时，须遵循以下原则，防止权限混同、权责不清：一是全面性原则，评价范围应覆盖行政事业单位内部控制活动的全过程及所有的系统、部门和岗位，即内控制度必须全方位、全流程、全渠道，不能存在残缺与遗漏。二是广泛性原则。内部控制体系的建立一定要能够约束到每一个部门、每一个人，相互牵制，相互约束。三是不相容职务相互分离原则。内部控制应当保证单位内部的机构、岗位的合理设置及其职责权限的合理划分，坚持不相容职务相互分离，确保不同机构和岗位之间权责分明、相互制约、相互监督。四是信息反馈与完善原则。内部控制应随着外部环境的变化、单位业务职能的调整和管理要求的提高，不断修订和完善。五是经济性原则。内部控制应当遵循成本效益原则，以合理控制成本，达到最佳的控制效果。

4.增强会计基础工作，强化内部会计控制

（1）加强预算内部控制管理

加强预算管理主要体现在编制与执行环节，编制预算要“准”，即部门编制预算要在实施综合财政预算的基础上，努力做到“零基预算”和“细化预算”，特别是在编制预算时，一要全员参与，确保财务部门获取预算信息的正确性和完整性，不漏预算死角。二要将部门预算与单位内部的责任预算有机结合，遵循“零基预算”原则，合理安排支出项目。按照预算单位和部门的职责、任务目标等，区分轻重缓急，精确测算项目的支出需求。部门预算执行时要“刚”，即在执行环节应层层细化分解，落实到相应部门，推进岗位预算执行责任制和跟踪考核评价制度，进一步强化预算执行的刚性约束，防止随意调整用途、追加预算以及超预算、扩大预算范围等。

（2）加强资产内部控制管理

为保障行政事业单位履行职能，提高固定资产运营效率要把握以下几点：一是建立固定资产内部控制制度；二是完善固定资产的核算方法；三是规范固定资产使用、调拨、处置等操作程序；四是加强固定资产报废管理；五是严格按时进行行政事业单位固定资产的盘点制度；六是制订具有执行力的固定资产监督制度。从购置、验收入库、入账、使用、保养维护到处置销账全过程各环节均受到应有监督，保证固定资产账实相符，以物控物，确保固定资产安全，从而实现合理配置。

（3）加强政府采购内部控制管理

政府采购制度是行政事业单位内部控制的重要组成部分，为有效遏制采购工作中出现的各种腐败现象，重塑廉洁风尚，必须做到如下：一是加强政府采购信息管理；二是加强政府采购环节管理；三是加强政府采购方式管理；四是加强采购规模和范围管理；五是加强采购人员管理；六是要加强采购人员职业道德建设；七是加强政府采购监督管理；八是建立政府采购档案管理制度。

5.构建信息网络，积极有效监督

《内控规范》的规定虽然详尽，但仅有规定和制度远远不够，必须拓展信息源，提高监督管理。将一些工作环节和廉政风险点设置成电脑操作流程，实行全程监控，防止公权私用、权利滥用。通过不定期地进行审计，有效发现管理漏洞，及时予以堵塞。对于新情况、新问题，及时组织研究，理清职能部门和权力界限，制订新的规定予以拾漏补缺。同时，对于有可能产生问题的管理领域，提高阳光管理的“光照度”，在内外部网络上接受公众监督，以便群策群力，及时发现问题，防止权力真空。

随着《内控规范》的不断施行，在实践中还会遇到新问题，需要相关单位因地制宜、灵活应对，不断总结提高，才能保证《内控规范》有效执行，对行政事业单位管理上轨道、上台阶起到更大作用。

（作者单位：江苏省无锡市北塘区卫生局卫生监督所）