生态环境损害法律救济制度探究

李 巍

(海南政法职业学院法务技术系,海南海口571100)

生态环境损害法律救济制度探究

李 巍

(海南政法职业学院法务技术系,海南海口571100)

十八大报告将“生态文明”,提升至国家战略层面。作为一种新型的环境损害,生态损害将权利救济对象延伸至生态环境本身遭受的损害。但纵观我国环境法律规范中,并未有明确的生态损害概念、损害赔偿范围及权利主体的规定,这对于生态环境本身的保护是十分不利的。面对日益严重的环境污染和生态破坏,必须积极弥补传统环境侵权损害赔偿制度的缺陷,在法律中明确生态损害的赔偿范围、权利主体,建立环境公益诉讼制度及生态损害赔偿社会化制度,以构建我国生态环境损害的法律救济路径。

生态环境损害;环境公益诉讼;损害赔偿

随着我国工业化、城镇化的快速发展,能耗、物耗及主要污染物排放总量也在快速增长。我国正面临着资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势,而现行立法在环境损害界定、赔偿范围、主体等方面的缺失与不健全,与我国“生态文明”建设对环境保护工作的要求很不适应。

一、生态环境损害之涵义厘定

1.国外之界定。生态损害问题无论是在环境政策、环境立法都优先于世界的欧盟,还是美国、加拿大这样的发达国家,都是一个新的研究领域。但西方发达国家的环保事业起步较早,自20世纪70年代初已开始对环境损害问题进行专门立法。

欧盟《环境民事责任白皮书》中明确指出：“拟议中的损害不仅包括了对人、财产和场所污染的损害,而且也包括对自然的损害,特别是对那些位于共同体内、从生物多样性保护观点看是非常重要的自然资源,即受《自然2000网》保护的区域和物体的损害。”[1]138将生态环境损害与传统的以环境为媒介的人身损害、财产损害区别开来。2004年的《预防和补救环境损害的环境责任指令》中对“环境损害”作了明确界定：“环境损害指的是对受保护物种和自然栖息地的损害,此种损害对受保护栖息地或者物种的顺利保育状况的延续或者保持产生了重大不利影响,对自然资源的重要的不利变化,或者可能直接或间接出现的对自然资源的重要的损伤。”[2]167-168

美国在1980年的《超级基金法》中将“自然资源损害”界定为：对自然资源的毁坏、破坏、损失或者失去用途而遭受的损害,包括土地、鱼类、野生物、生物、空气、水(包括地下水和饮用水)供应的其他该类资源,这些资源可以是陆上、海上的,可以是联邦政府的、州政府的或印第安部落的,还可以是外国政府的[3]107。

《俄罗斯联邦环境保护法》将“环境损害”明确定义为：“因环境污染而造成的引起自然生态系统退化和自然资源衰竭的环境不良变化。”[4]2-3

2.国内之界定。在传统的法律制度中,“损害”所涉及的内容主要是指人身及财产损害。但随着大规模生态损害事件的频发,环境污染、生态破坏问题已经成为了人们关注的焦点,人类行为对生态环境造成的损害不断加重,因此在环境侵权行为所引起的后果中除了财产损失、人身伤害、精神损害等外,一直被忽视的生态损害成为环境损害赔偿中亟需关注的内容。梅宏认为：“生态损害,是指人们未遵循生态规律,在开发、利用环境资源过程中超出环境容载力,导致生态系统的组成、结构或功能发生严重不利变化的法律事实。”[5]125竺效对生态损害下的定义是：“生态损害指人为的活动已经造成或者可能造成人类生存和发展所必须依赖的生态环境的任何部分或者其任何多个部分相互作用而构成的整体的物理、化学、生物性能的任何重大退化。”[6]171还有的学者将生态环境损害从侵权的角度予以界定,马骧聪就将危害环境的行为认定为一种特殊侵权行为,既侵犯了人身权、财产权,又侵犯了环境权,破坏了环境的舒适度和环境质量[7]141。从以上学者的观点来看,基于不同的角度,对生态损害的概念界定也有所不同,但这些观点均肯定了生态损害是一种新型环境损害,是对环境要素本身造成的损害,对生态环境、自然资源的破坏,不同于传统的人身及财产损害。

笔者以为,生态环境损害,是一种“新型的环境侵权”,是指人为活动造成生态环境的多个组成部分或者整体在结构、功能、状态等方面发生的严重不良变化或重大退化现象,包括生态破坏和环境污染。

二、生态环境损害法律救济之不足

1.生态损害在法律上未有明确界定。就目前我国的环境立法来看,找不到对生态损害的明确条文。一旦生态环境侵权案件发生后,赔偿所依据法律主要是《民法通则》《侵权责任法》《环境保护法》及一些特别法,仍然用普通民事侵权行为的构成要件来界定环境侵权行为。2004年国内首例“生态案”——由“行道树”引起梨树减产的“梨锈病案”,就是由于合法行为导致生态损害、进而引发果农财产损失的一起典型案例。但由于找不到明确的法律依据,法院最终驳回了原告的诉讼请求。2014年新修订的《环境保护法》第四章专章规定的是：防治污染及其他公害,所提到的公害如放射性物质、固体废物及废水,实际上还是立足于环境污染造成的损害,“生态破坏”造成的损害,仍未明确。目前仅有《海洋环境保护法》中有关于海洋生态损害救济的明确规定,但海洋生态损害的具体定义是什么,该法并未给出明确界定,直接导致涉及海洋生态污染损害的重大案件在提起诉讼方面面临诸多困境,如渤海溢油事故、塔斯曼海油轮溢油案。

2.生态损害赔偿范围含糊不清。损害赔偿是侵权救济最重要的责任承担方式。生态损害由于其损害的特殊性,属于间接损失,是比环境污染更为严重的环境破坏行为,一旦受损难以恢复,甚至不可逆转。如前所述,在我国目前的环境立法中,尚未明确规定“生态损害”的概念,生态损害的范围、救济方式等均没有明确法律依据。虽然说新的《侵权责任法》“因污染环境造成损害的,污染者应当承担侵权责任”这一条中关于“损害”的理解,有学者认为涵盖了生态损害的信号,既可以包含对大气、水体、海洋、土地等生活环境的污染损害,又可以包含对生物多样性的破坏、破坏生态环境和自然资源造成水土流失等生态环境损害。但笔者以为,侵权责任法是私法,这里所说的“损害”,按照传统侵权法的理论,损害赔偿仅及于民事主体的人身损害及财产损失,并不包括生态损害。2005年吉林石化公司发生爆炸,导致松花江江水严重污染,但国家环保总局仅根据《水污染防治法》对污染责任公司开出100万的罚单,针对该案所提起的松花江生态损害赔偿的诉讼请求,法院却不予受理。在这种重大的生态利益严重损害的情形下,由于法律中找不到明确依据,理论界含糊不清,从而导致生态损害救济遭遇难题。另一方面也说明,正是由于我国对环境生态损害赔偿漠视和救济的无力,近年来生态环境损害的事件频频发生。

3.生态损害赔偿主体缺位。就我国现行法律而言,无论是《民法通则》《侵权责任法》抑或是《环境保护法》中,都有关于环境污染受害人司法救济的规定,有权要求损害赔偿的主体为直接遭受环境污染损害的受害人,但造成生态损害的谁有权提起索赔权,法律并未明确。生态环境损害的对象是公共环境或生态系统,非普通的人身或财产,属于间接损害,其所有者一般为国家,而国家是抽象的实体,必须通过立法或授权赋予某个行政机关代表国家提出索赔的要求。目前仅在《海洋环境保护法》中明确规定：对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区,给国家造成重大损失的,国家是海洋生态环境的索赔权利人,行使海洋环境监督管理权的部门可以代表国家提出损害赔偿要求。新修订的《民事诉讼法》虽然将诉权主体由直接利害关系人扩大至“法律规定的机关和有关组织”,但具体指哪些机关和组织并未明确,因此仍然存在法律上生态损害索赔权利人不明确的问题,司法实践中仍面临着赔偿主体缺位。虽然近年来随着环境污染事件的增多,各地相继诞生了“环保法庭”,受理了多起引发关注的环境诉讼,但提起诉讼的主体仍然不统一、不明确。

4.生态损害侵权制度存在缺陷。在传统的侵权诉讼中,损害赔偿范围仅限于人身及财产损害,并不包括生态损害,虽然受害人可能会提出排除妨害、消除危险及恢复原状等诉讼请求,受害人基于自己的人身或财产损失所提出的损害赔偿请求,可能在客观上可以解决生态环境损害问题,但这种对环境的修复具有极大的局限性,无法完全涵盖给生态环境造成的全部损害。如某河流受到污染,渔民养殖的水产品直接受损,但渔民提起的损害赔偿的请求仅限于自己的渔业损失,并不会及于治理河道及河流中的生物所受间接、隐形损失。而生态损害恰恰损害的是公共利益,并不关注具体的受害人或者财产损害,其利益中的公益性明显不属于侵权法中的私益保护,因此生态损害赔偿不属于传统侵权法救济的范畴。现行《环境保护法》对生态环境损害主要通过行政责任来解决,涉及犯罪的承担刑事责任。虽然说行政救济手段在过去一段时间内发挥了重要作用,但单一的救济手段在遏制、预防生态损害方面已远远无法解决频频发生的生态损害事件,生态损害难以弥补。再加上我国生态损害责任保险、生态损害赔偿基金等社会化的制度还很不健全,有些领域尚处于空白状态,这也导致生态损害得不到及时救济,生态损害纠纷不能及时合理解决,进而引发了其他社会矛盾。

三、生态环境损害法律救济制度之完善

生态环境损害作为一种新型环境侵权,目前的损害救济制度还相当不完善。虽然有个别突破性的实践案例,但毕竟不能对大多数生态环境损害案例形成范例,要从根本上保护生态环境,笔者以为,就必须从多个方面予以完善。

1.完善环境损害立法,明确生态损害概念。由于“生态损害”的概念在我国法律中尚未明确,现行的《环境保护法》《大气污染防治法》等法律中只有关于单位和个人损害的赔偿规定,并未与传统的人身财产损害区别开来,因此在环境立法的设计上只注重现实的直接损害,忽略了对环境本身的潜在间接损害。仅有的《海洋环境保护法》中虽然有关于“海洋生态环境损害”的明确界定,但仅这一部针对特殊生态环境的单行法不足以为生态环境提供全方位的保护。笔者以为,鉴于目前立法中生态环境损害赔偿的立法缺陷,应在《环境保护法》《侵权责任法》中明确“生态环境损害”的概念,将生态损害与传统的人身、财产损害相提并论,将对环境本身的保护置于与对人、财产保护同等重要的地位。

在此基础上,我国有必要制定一部统一的《环境损害赔偿法》,将生态环境损害赔偿予以专章立法,明细生态损害赔偿责任的主体、赔偿范围、归责原则、免责事由、承担方式、赔偿程序等内容。统一的环境损害赔偿法可以从实体上、程序上便利环境诉讼,有利于司法机关在审理生态环境诉讼时统一法律适用,有利于生态损害赔偿的实现。

2.明确生态环境损害赔偿范围。明确生态环境损害赔偿的合理范围,才能科学地评估、量化具体的损失,使生态损害得到有效救济。美国生态损害的赔偿范围比较广泛,包括对生态环境本身的减损所应作的赔偿、重建及修复期间的价值减损费、损害评估和修复费用、拆迁费用、管理费等多项内容,力图通过制度的保障尽可能地进行生态恢复和生态重建[8]。欧盟《环境民事责任白皮书》中将则赔偿范围划分为三部分：避免损害发生或者损害程度扩大而需支付的合理费用,修复费用以及评估损害的费用。比较美国及欧盟对于生态环境损害赔偿范围的规定,以及我国目前的司法实践经验,笔者以为,我国生态环境损害赔偿范围应当包括：环境合理预防性的费用、环境合理恢复性的费用以及附加费用。预防性费用是一种事前的预防救济,指为减轻或者避免生态环境损害所采取的或者预计采取的可行性措施。预防性费用是一种事前的预防救济,恢复性费用则是一种事后的修复或者补救救济措施,附加费用也是一种事后的补救费用,应该涵盖评估损害费、后续的环境监测费用以及为修复损害所产生的其他费用。其实关于环境损害赔偿的评估范围,环保部早在2010年就颁布了《关于开展环境污染损害鉴定评估工作的若干意见》,明确了评估范围,其中涵盖生态环境资源损害、污染修复费等内容,且还有损害数额的具体计算办法,因此更应该将生态环境损害赔偿范围在环境立法中予以明确。

3.建立生态环境公益诉讼制度。关于生态环境损害现有的救济途径主要是通过行政程序追究行为人的行政责任,但是行政处罚措施在救济生态环境损害方面有其局限性,无论是处罚手段亦或处罚数额上都远远不能满足生态环境损害赔偿的需要。因此,应该通过诉讼渠道追究行为人的生态损害责任,环境公益诉讼能够有效解决生态损害无法通过司法途径获得法律救济的困境。由于在环境公益诉讼中的诉讼标的是生态环境利益,非具体的人或者物,成为生态损害获得司法救济的重要渠道。修改的《民事诉讼法》增加了公益诉讼制度,第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这一规定不仅将环境污染纳入公益诉讼制度,更一举突破了原来民事诉讼中对提起诉讼主体资格的限定,赋予“法律规定的机关和有关组织”提起环境诉讼的主体资格。新《环境保护法》第58条也规定了,依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记以及专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的社会组织可以向法院提起环境公益诉讼。这些规定明确了环境损害的索赔主体,为生态环境损害赔偿提供了程序法上的救济依据。笔者以为,环境公益诉讼,通过诉讼这一司法推动力,可以进一步完善生态环境损害赔偿机制,推动环境保险制度、环境损害基金制度等制度的建立,为生态环境损害保驾护航。但现阶段生态损害公益诉讼的原告范围还过于局限,只局限于环保组织,却未包括政府环保部门及检察机关,因此“杀伤力”还不够,应扩大提起公益诉讼的主体范围。

4.建立生态环境损害赔偿社会化制度。环境损害赔偿社会化是在传统的一般救济手段对受害人救济乏力时,通过预设的规则,对受害人因环境侵权所受损失予以及时、有效、直接、充分的赔偿[9]41。生态环境损害赔偿社会化制度包括损害赔偿责任保险、损害赔偿基金等,分别适用不同的情形,针对不同的环境侵权予以法律救济,对受损的环境利益进行赔偿。关于这项制度,现有法律中对于环境损害赔偿责任规定不明确,惩罚力度不够,且环境损害责任保险制度缺乏标准,尤其是生态环境保险缺乏明确界定,风险等级、风险评估额度都没有具体的标准,目前的环境保险赔偿仅限于对企业的直接经济损失以及受害者人身、财产损害予以保额内赔偿。笔者以为,针对目前环境保险赔偿制度不力的问题,可以借鉴美国的环境责任保险制度。在保险法中增加单独的环境责任险,将其从传统的财产保险范畴中独立出来,并将环境污染责任险设定为强制责任险,既能切实预防、约束责任主体对环境可能造成的污染损害,保护生态利益,又能使被损害的环境及时得到修复。针对赔偿基金制度,同样可以借鉴美国的超级基金制度,建立生态环境损害国家赔偿基金制度,通过多方渠道筹集资金,用专门资金用于环境损害的赔偿,对环境破坏后的生态进行恢复,尽最大可能弥补生态环境损害。

[1]蔡守秋.欧盟环境政策法律研究[M].武汉：武汉大学出版社,2002.

[2]竺效.论我国“生态损害”的立法定义模式[J].浙江学刊,2007(3).

[3]王玫黎.中国船舶油污损害赔偿法律制度研究[M].北京：中国法制出版社,2008.

[4]俄罗斯联邦环境保护法和土地法典[M].徐祥民.马骧聪,译.北京：中国法制出版社,2003.

[5]梅宏.生态损害的法学界定[C].中国环境资源法学评论(2007年卷)[M].北京：人民出版社,2008.

[6]竺效.论我国“生态损害”的立法定义模式[J].浙江学刊,2007(3).

[7]马骧聪.环境保护法[M].成都：四川人民出版社,1988.

[8]蒋亚娟.中美生态损害赔偿制度之比较[J].暨南学报：哲学社会科学版,2015(3).

[9]李培良.环境侵权损害赔偿社会化研究[D].华东政法大学,2005.

Exploration on Legal Relief System to the Ecological Environmental Damage

LI Wei
(Justice Department,Hainan Vocational College of Political Science and Law,Haikou 571100,China)

The report of the 18th National Congress has made"ecological civilization"up to the national strategic level.As a new type of environmental damage,the ecological damage makes right remedy object extend to the ecological environment of damage to itself.But throughout the specification of our country's environmental law,there is no clear concept of ecological damage,scope of damage compensation and the provisions of the subject of right,which is adverse to the protection of the ecological environment itself.Facing the increasingly serious environmental pollution and ecological destruction,we must actively make up for the defect of traditional environmental tort damages system.We also should set forth the scope of ecological damage compensation and the subject of right in law,establishing environmental public interest litigation system and the socialization of ecological compensation system.The purpose of these measures is to build a path for China's ecological environmental damage law relief.

eco-environmental damage;environmental public interest litigation;claims for damages

D912.6

A

1009-4326(2015)03-0051-04

(责任编辑 王先霞)

2015-04-09

李 巍(1981—),女,山东菏泽人,海南政法职业学院法务技术系副教授。研究方向：法学理论、行政法学。

10.13600/j.cnki.jpsslof.issn.1009-4326.2015.03.014