基于PV-GPG理论的地方政府绩效评估指标构建探讨——以陕西省年度目标责任考核为例

侯莎莎

（西北政法大学政治与公共管理学院 陕西 西安 710122；兰州大学管理学院 甘肃 兰州 730000）

近年来，伴随着市场经济体制的确立和行政体制改革的深化，各地纷纷开展了富有特色的绩效评估实践，对这些探索进行剖析，已成为理论界的紧迫任务。本文拟对陕西省年度目标责任考核的评估指标进行探析，并结合以公共价值为基础的政府绩效治理（简称PV—GPG）理论，就其完善提出若干建议。

一、陕西省目标责任考核的概况

陕西省现行的年度目标责任考核包含对各市、各部门年度目标任务、领导班子和领导干部、党风廉政建设等三个方面的评估，也被称为“三位一体”模式。这一模式发轫于2007年，由时任中共陕西省委书记赵乐际倡导建立。为推动考核工作开展，陕西省成立了由省委书记任第一组长、省长任组长，省委副书记、省委组织部长任副组长，省直有关部门主要负责人为成员的年度目标责任考核领导小组，并在省委组织部设立省考核办，由考核领导小组副组长、省委组织部长担任省考核办主任。

在加强考核工作领导的同时，陕西还注重考核工作的制度化建设。2008年12月，陕西省委、省政府印发《关于促进科学发展的年度目标责任考核暨领导班子和领导干部考核评价试行办法》。2012年8月，陕西省委、省政府又专门下发《陕西省年度目标责任考核工作规定》及《陕西省年度目标责任考核指标设置实施办法》和《陕西省年度目标责任考核结果运用实施办法》，以地方党内法规的形式，对考核工作目的、任务、程序等内容进行了规范。

这种“三位一体”的考核考评体系在当时属于全国首创。它最显著的特点，一是具有权威性，由省委、省政府强力推动，由组织部门牵头，与官员升迁具有一定联系；二是将原来进行的多个考核、检查融为一体，从形式上减少了对各市各部门的“干扰”。自2007年开始以来，陕西省年度目标责任考核已经实行了7年。每年初，经省委、省政府同意，以省委办公厅、省政府办公厅名义下发对各市、各部门的评估指标，并由省考核办牵头，采取社会评价、组织考核相结合的方式，年底按照优秀、良好、一般、较差四个等次对各市及各部门进行评估，并与全员奖惩、领导干部提拔使用相结合。实施考核以来，陕西省各个方面均有了长足的发展，社会各个方面发生了显著的变化。从经济发展来看，2007年经济总量为5757亿元，2013年已经到了16045多亿，连续多年保持了2位数的增长率。地方财政收入从2007年的475.24亿元增加到2013年的1747.24亿元。城镇居民人均可支配收入从2007年的10763元增加到2013年的22858元。农村居民人均可支配收入从2007年的2645元增加到2013年的6503元。

尽管我们目前尚无法分析，这一增长与绩效考核的相关性的高低。但就实际观察看，由于年度目标责任考核，的确使全省上下的着力点更加集中和统一，目标性和导向性更加清晰。当然，这种导向的后果还需全方位的考量。

二、陕西省绩效评估指标的构建过程

政府绩效评估指标引导、规范着评估对象的行为方式，直接影响了评估活动的绩效。因此，评估指标的选取在绩效评估过程中居于重要地位。陕西省对绩效评估指标确定工作比较重视，并形成了相对规范的流程。

1.编制方案阶段，省考核办抽调发展改革、统计、督查等部门工作人员成立指标设置组，依据领导指示和相关文件，在调研基础上提出指标体系方案，并报省考核领导小组审定。这个环节至关重要，类似于“考试大纲”，主要明确评估哪些指标。

2.分解申报阶段，省考核办协调有关主管部门，如发展改革、工业、商务、教育、科技等部门依据全省发展总目标和审定后的考核指标体系，提出对各市考核的具体指标。这个环节类似于依据考试大纲形成试卷。如，省发展改革部门，一般负责初步确定各市GDP总量及增幅、固定资产投资、居民收入等指标，省商务部门负责初步确定各市社会消费品零售总额、外贸进出口、招商引资等指标。这些指标总体上依据全省年度发展预期结合各市实际情况下达。

3.综合拟制阶段，由省考核办对业务主管部门分解的各市年度任务指标进行综合平衡，拟制年度目标责任考核的征求意见稿。

4.征求意见阶段，由省考核办负责征求省委、省政府主管领导，以及部分人大代表、政协委员、专家学者、各市及社会公众的意见，形成考核指标的送审稿。在这个阶段，给各市提供了制度化博弈机会。因为，从各市的角度而言，总是希望省委、省政府下达的任务不要超出本市既定预期，但是从全省而言，总是希望能尽可能的“适度加压”，这样省和市之间便具有一定的“冲突”。在这个环节，各市可以通过制度化渠道提出改变相关指标的意见，也可以通过游说上级领导、寻求省考核办照顾等方式博弈。

5.审定下达阶段，考核指标由年度目标领导小组或省委常委会审定后，以省委、省政府文件下达，并向社会公布，除非重大变化，指标下达后不会再变更。

三、陕西省绩效评估指标的内容

一般来说，政府绩效评估的指标体系可以分成三个层级架构，或称之为三级指标体系[1]。陕西省对各市的评估指标，也基本遵循三级指标体系。为便于研究，本文仅选取陕西省对各设区市的年度目标任务作为考察对象，剔除涉及领导和领导班子、党风廉政建设的指标。之所以这样做，主要是考虑领导和领导班子、党风廉政建设两个方面更侧重于对党委系统工作绩效的评估。下面，以2007年、2012年和2013年陕西省对省会城市西安市的年度目标任务评估指标为例，简单勾勒评估指标的基本内容。

2007年，陕西省对各市的考核主要包括5个类别（一级指标）、15个主要指标（二级指标），在具体指标下又涵盖不同考核内容（三级指标）。一级指标主要包括经济发展、社会发展、人民生活、资源环境、社会安全，二级指标包括生产总值、财政收入、就业、环境治理、土地管理、社会稳定、安全生产等内容，三级指标包括生产总值增幅、财政收入增幅、固定资产投资增幅、人口自然增长率、城乡居民收入、社会治安满意率等。

2008年至2012年这5年对各市的考核指标，基本保持了2007年确定的体例。区别之一，在于从2008年开始，对每项考核指标明确了分值①；区别之二，是对个别考核指标名称做了调整。如，2011年将“社会发展”扩充为“社会发展和管理”，2012年又将“社会发展和管理”恢复成“社会发展”，但又将“社会安全”更改为“社会管理”，以适应党中央对加强社会管理和社会建设的要求；区别之三，是在二级指标和三级指标的遴选上更细致，并体现了一定的区域差异。

在2012年以前，陕西省在评估11个市（区）时，基本保持了指标的相对稳定，但也会根据每年的形势发展进行局部调整。如与2007年相比，2008年新增了民生八大工程、县域经济和非公有制经济等指标；2009年突出了应对国际金融危机，保增长、保民生、保稳定等指标；2010年突出了转变经济发展方式、发展低碳经济等指标；2011年突出了改善民生、加强社会管理创新等指标[2]。2013年，由于2012年5月陕西省委第十二次党代会确定“三强一富一美”（“三强”即经济强、科教强、文化强，“一富”即“百姓富，“一美”即生态美”）的发展目标和省委、省政府主要领导的更替，陕西省对各市的评估指标发生了较大改变，一是一级指标内涵调整，由过去的经济发展、社会发展、人民生活、资源环境、社会管理等改为“三强一富一美”；二是增加了“特色指标”类别，进一步凸显了地区差异化评估；三是考核指标的涵盖的内容更加丰富；四是指标的排列组合更加科学。

总体而言，陕西对各市的绩效评估指标设计尽可能体现了差异性、可测性和导向性。但是，作为以目标管理思想为基础的陕西模式，也难以避免以关键议题解决为核心的目标责任制考核自身的局限，尤其是无法克服这一模式对GDP的过度追求。如，2009年至2012年，经济发展的考核分值依次为32分、35分、30分、29分，分值占到总考核分值90分的35%左右。2013年采用新的考核指标排列方式后，涉及经济发展的指标分值更是达到35分。这种评估取向，在一定历史时期有其合理之。但是随着国家社会的进步和发展，对于GDP的过分关注，导致了很多社会问题。正如罗伯特·肯尼迪在1968年竞选美国总统演讲时说道：“GDP并没有考虑到我们孩子的健康，他们的教育质量，或者他们游戏的快乐。它也没有包括我们的诗歌之美，或者婚姻的稳定；没有包括我们关于公共问题争论的智慧，或者我们公务员的清廉。它既没有衡量我们的勇气、智慧，也没有衡量对祖国的热爱。简言之，它衡量一切，但并不包括使我们的生活有意义的东西。”

十八大之后，这种情况则迫切需要加以转变。在2013年6月召开的全国组织工作会议上习近平总书记指出：“要改进考核方法手段，既看发展又看基础，既看显绩又看潜绩，把民生改善、社会进步、生态效益等指标和实绩作为重要考核内容，再也不能简单以国内生产总值增长率来论英雄了”。同年12月，经中央同意，中央组织部在《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核考核工作的通知》中明确指出，不能仅仅把地区生产总值及增长率作为考核评价政绩的主要指标，不能搞地区生产总值及增长率排名。中央有关部门不能单纯以地区生产总值及增长率来衡量各省（自治区、直辖市）发展成效。地方各级党委政府不能简单以地区生产总值及增长率排名评定下一级领导班子和领导干部的政绩和考核等次。因此，对唯GDP倾向的纠正将是陕西需要认真面对和考量的问题，而以公共价值为基础的政府绩效治理（PV-GPG）理论将为解决这一问题提供有益借鉴。

四、基于PV-GPG理论的思考

PV-GPG理论是以公共价值为基础的政府绩效治理理论（Public Value-based Government Performance Governance）的简称，由兰州大学包国宪教授领导的团队提出，该理论认为政府绩效治理是在政府绩效的社会价值建构、组织管理和协同领导三个系统的互动作用下，生产符合基本公共价值的绩效过程。其核心内容包括[3]：1.政府绩效是一种社会价值建构，是一个具体政府在历史文化变迁过程中和对公民基本需求回应中而形成的有形与无形成果。因此，只有来源于社会的政府绩效才能获得合法性基础，只有根植于社会的政府绩效才能产生可持续提升的需要。2.在以公共价值为基础的政府绩效治理体系下，产出即绩效。这一论断，主要是对既往政府绩效管理的扬弃，因为在以往的绩效管理中，产出并不意味着绩效，反而可能是绩效损失和绩效扭曲。3.政府绩效的价值构建以及科学管理中总隐藏着价值冲突，这种冲突需要由涵盖政治家和社会精英的价值领导、政府高层官员的愿景领导、执行层公务员人员效率领导的协调领导系统进行整合。

不言而喻，PV-GPG理论为改善政府绩效管理与评估中的唯GDP倾向提供了全新视角，为科学发展观等执政理念的实施和公共价值的表达提供了框架和思路，有助于地方政府绩效管理与评估走出为了管理而管理、就评估而评估的怪圈。对陕西而言，要改变目前在政府绩效评估中的唯GDP倾向，在设计与修订绩效评估指标体系时应按照PV-GPG理论的指引，在以下方面加以改进：

1.深化对政府绩效概念的认识。政府绩效是一个具有结构的复合概念，公共价值是其合法性的本质规定性。政府绩效是多元治理的产出，因此不仅要重视结果，而且要考察其权力和资源投入的恰当性、过程和程序的合法性、绩效生产的经济性以及对公共价值的体现。对政府绩效概念的正确认识是构建绩效评估指标体系和实践政府绩效治理的基础。陕西在今后的政府绩效评估中，在明确政府绩效概念的基础上，应注重对公共价值的思考，避免使评估指标沦为各级政府和领导追逐利益和追求眼前政绩的“放大器”。

2.构建合理的政府绩效评估指标体系。绩效评估的指标体系应根据不同地区的特点设置各有侧重、各有特色的考核指标，把有质量、有效益、可持续的经济发展和民生改善、社会和谐进步、文化建设、生态文明建设等作为考核评价的重要内容。强化约束性指标考核，加大资源消耗、环境保护、消化产能过剩、安全生产等指标的权重。更加重视科技创新、教育文化、劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况的考核。陕西的考核指标中，尽管对上述内容有所提及，但是应进一步予以强化，并选择具有关键作用的考核指标，以突出评估的实效。

3.强化广大公民的参与。就陕西目前的评估指标设计流程来看，更多的是体制内精英自我设定的过程，缺少公民的广泛参与。因此，在今后应重塑公众的政府绩效“所有者”、“生产者”和“评价者”角色，通过开展广泛的公民参与和公民对政府的满意度评价，使得公民在政府绩效生产中的主体地位得以实现，从而作为社会价值建构的重要基础。

4.探索构建绩效评估的协同领导系统。绩效治理过程难免存在“棘手问题”及背后隐藏的价值冲突，这种冲突的整合需要运转有效的协同领导系统。陕西推行的年度目标责任考核，由省委书记担任第一组长的年度目标领导小组负责指导，这种架构虽然具有权威性，保证了绩效评估制度的推行，但是容易忽视地方领导和基层官僚的利益，具有明显的“自上而下”的特点，隐藏或压制着潜在的价值冲突，因此陕西在今后应考虑建立包容面更宽的协同领导系统，从而为不同层次、不同环节的价值整合提供制度化平台。

注释：

①陕西对各市的考核实行百分制，其中目标责任总分90分，领导和领导班子、党风廉政建设两项共占10分，本文所列的指标只是目标责任考核内容。

［1］卓越.政府绩效评估指标设计的类型和方法［J］.中国行政管理，2007（2）.

［2］中共陕西省委.以改革创新精神加强党的执政能力建设［N］.人民日报，2012-05-07.

［3］包国宪，王学军.我国政府绩效治理体系构建极其对策建议［J］.行政论坛，2013（6）.