分产业推进国企改革

文‖陆军荣

分产业推进国企改革

文‖陆军荣

从国有企业发展历程及产业分布的变化情况的总结可以看出，国有企业总是在特定的时间、特定的领域内发挥其特殊的作用。从产业视角来研究国有企业可以得出更令人信服和明确的结论。

国有企业的产业分布具有明显的分布偏好特征，特别是在公用事业、电信、石油、铁路、交通工具制造等自然垄断性、战略性及涉及国防工业的产业具有集中分布偏好。发展中国家国有企业的产业分布比发达国家更加广泛，尤其是战略性制造业的分布。国有企业集中分布于这些产业的原因在于这些产业具有的某些特性：如公用事业、铁路等行业的自然垄断性、基础性、公共性、规模性等特征；国防工业的涉及国家安全性、高科技性特征；战略性产业的资本密集性、资源性等特征。因此，是产业特性决定了国有企业的分布。

另一方面，国有企业存在最为根本的是作为政府实施产业干预的一种手段与制度安排。如同国有企业一样，尽管对政府产业干预是否是必须的和合理有效的，不同的理念观点存在分歧，但全球各国都有不同形式的产业干预方式，而且会持续存在。

对于干预作用方式，有3个具体表现方面：一是国有企业在推动国家产业发展过程中的作用，典型的产业包括战略性产业、基础性产业、高新技术产业等；二是国有企业在涉及国家军事、经济、能源、金融等安全方面的产业领域的作用，典型包括国防、石油、银行、煤炭等；三是国有企业在具有特定产业组织类型，主要是自然垄断型产业中的作用，包括电信、铁路、公用事业等。

并非最优的方式

对这些产业内的国有企业的表现及其功能作用，进行深入的比较分析，得出的结论是：首先，国有企业在推动产业发展、保障产业安全、规制自然垄断中是一种可以选择的制度设计与政策选择方式，具有可取性；其次，国有企业在这些产业领域中特定功能作用的发挥都不是唯一的或是最优的手段，国有企业作为政府产业干预手段的应用是有条件的，并且主要是基于特定的外部环境内具有相对比较优势，国有企业作为政府产业干预手段，应是动态的、可变化的。而且，产业特质及发展环境，会随着产业的发展演进发生变化，进而导致了国有企业的成长衰退周期。譬如战略性产业随着经济增长和外部环境的变化，其战略地位的变化也会促使该行业领域的国有企业的民营化退出；公用事业自然垄断性质的变化导致部分产业环节可竞争性的增强，促使产业的自由化与民营化；国防工业在有效的军事采购体系与政府规制的配合下可以有效取代国有企业经营管理机制。

就中国来说，中国的渐近式改革、摸着石头过河的成功，重要一条没有采用“休克疗法”，当前根据国有企业发展外部环境的变化，根据不同产业的特点逐步推进，譬如提出竞争性领域、关系国计民生的领域、战略性领域等划分都是基于产业而言的。强调产业特殊性，并不意味着否定产权改革的方向与路径，而是要说明产权改革也要考虑到不同产业的特殊性，予以分类推进。近10年以来，国有企业改革的推进上总体落后于产业发展变化的形势。因为强调国有企业所处产业在国家安全、国计民生、战略性产业方面的重要性

国有企业作为政府产业干预的政策工具，将继续普遍存在与发展甚至不可替代性，从国有企业的产业经济学分析视角来看，这是错误的。原因在于一方面产业发展是动态变化的，需要在不同阶段采取不同的发展策略；另一方面，对于涉及公共利益、公共安全的保障方面，也可以有比国有企业更有效的制度安排设计。但从我国的产业发展状况及改革推进的程度看，在外部规制制度没有完全有效建立或存在低效的领域，继续保留国有企业的制度安排，通过分产业类别加强国有企业治理与监管仍是可取的选择。因此，国有企业的“分类改革、分类监管”战略思路在中国还会长期存在。

有选择性的存在

研究认为，进入21世纪后，国有企业在产业发展的作用空间上、在技术创新引领上、在维护产业安全等方面都遇到了很大挑战。比如在国有企业与产业发展方面，国有企业作为政府干预与引导产业发展的政策手段，会面临四个方面的局限：决策风险与失误成本高、产业结构的扭曲与挤出效应、国企占位抑制市场自我成长、国有企业的内在效率约束。这些问题也是事后评价国有企业缺陷时关注的重点。因此，运用国有企业推进产业发展，需要具体分析权衡正面收益与负面损失的大小，相机决定是否进取或是退出。

即便是在维护国家产业安全方面，这虽然成为支持国有企业存在的一个重要藉由。但研究表明，通过国有企业维护产业安全，并不是唯一的方式和最理想的方式。在一定条件下，政府可以选择建立更有效的维护产业安全的方式，如国防产业的民营化外包生产体系、金融监管制度的完善、生产安全规制制度的建立。因此，随着产业的发展变化，国有企业在产业安全方面的作用效率需要重新评估，并不断地调整其在产业安全中机制设计。

这些遇到的问题导致进入21世纪后，理论与实践都在反思20世纪的国有企业及其民营化浪潮。

但2008年，金融危机的爆发，使世界看到了国有企业干预的重要性与普遍性。国有企业作为政府产业干预或是规制的手段之一，其存在并不有违于现代市场经济制度。

事实上，在新西兰、新加坡、奥地利以及挪威等北欧国家，国有企业在本国经济中都发挥了重要作用，美国、英国等国在危机中对于银行、汽车等产业的“临时”国有化政策，也是通过国有化进行产业干预的一种表现。因此，有理由认为，在21世纪，国有企业作为政府产业干预的政策工具，将继续普遍存在与发展。

国有企业现在面临的不是“要不要存在的问题”，而是要解决“如何存在的问题”。通过研究，可以部分得出的结论是，国有企业需要根据产业特质与发展环境变化的需要，有选择性的存在。

国有企业可能仍然会集中地出现于自然垄断性、资源性、基础性、战略性及涉及国家安全的产业，但是21世纪，在这些行业国有企业的存在形式与治理的方式会发生重大变化，比如作为调控手段的阶段性存在、以自然垄断产业的混合所有权规制模式的存在、作为推动战略高科技产业发展和国家创新系统建设的平台形式存在、作为国家主权财富基金（Sovereign Wealth Fund）或地方资本运营的资产管理者形式存在。

总之，国有企业如何存在需要结合其所在产业来分析存在的必要与存在的方式。

分产业推进国企改革

根据国有企业上述的发展规律与趋势，结合中国国有企业改革进程的阶段特点，未来中国国有企业的改革路径是：分产业的定位国企功能作用；分产业的推进国企改革，并予以分类监管；形成国有企业的动态调整与有序发展机制。

因此，未来中国国有企业的改革发展方向应包括的内容：

——根据产业特点对国有企业进行重新的功能定位，明确改革目标。中国国有企业的建立与发展是中国作为发展中国家实现工业化与经济起飞的政策手段。1980年代以来的国有企业改革的实质主要有两个方面：一是建立符合市场经济要求的现代企业制度；二是通过国有企业在不同产业的进退，实现对国有企业功能的再调整。因此，对于“国民进退”问题而言，国有企业比例高低的变化，不应简单以比率值考量，而应分具体产业，从国有企业功能发挥的角度的进行评价分析。国有企业的存在价值是有利于本国（或本区域）产业发展与全民社会福利的提高，而不只是有利于国有企业自身的盈利与规模化。

下一步，国有企业的改革发展，要结合这些产业的各自特质，分别拟定改革方案。国有企业改革的目的，是要通过其所在产业的可持续发展，保障国家利益、社会福利与企业绩效的最大化。

——国有企业的改革要适应产业发展与环境变化的需要。

中国经济的发展环境条件正发生着根本性的改变，国有企业的发展也需要对此作出进一步调整。具体而言是，当钢铁、汽车等传统战略性、支柱性产业发展进入成熟阶段后，国有企业将会逐渐进入调整退出阶段；国防产业将适应现代产业组织形式的形式，通过民营化提升国防工业基础的效率与弹性；战略性新兴产业中的国有企业自主创新能力及其产业化能力，需要重新评估，国有企业技术创新能力的作用范围需要在整个国家创新体系中进行合理定位。

——服务业将是国有企业改革的重点产业领域。在1990年代至2009年间，国有企业的产业分布具有两个特点：在工业行业领域国有企业经济比例迅速降低，但偏好分布于资本密集行业；第三产业服务业领域，中国国有企业仍占了很高的比例。中国经济发展逐步进入到后工业化阶段，服务业的发展与创新能力提升显得重要，服务业领域的国有企业布局调整将逐步取代工业制造业领域，成为改革发展的重心。

但服务业领域的改革开放进程相对滞后于制造业领域，电信、铁路、银行、邮政、医疗卫生、教育文化、公用事业等多个行业涉及到了自然垄断、安全性、公益性等问题。国有企业在服务业领域的改革将比工业领域更为复杂。

国有垄断有其合理性

对于国有垄断，则要分类界定与设计国有垄断产业的国有企业改革。近年中国国有企业垄断产生的行业“高福利、高成本、高腐败”现象，将反对国有企业与反对垄断问题等同起来，这是不正确的。在理论与操作中，“国有垄断”有其合理性的一面：首先，对于自然垄断性行业，只有“垄断”才能达到社会福利的最大化；第二，国有企业是自然垄断行业的一种内部规制治理模式，西方许多国家在外部规制不健全时都曾采用过；第三，在缺少有效规制的情形下，民营垄断问题更难以治理；第四，对于石油、天然气、煤炭等具有“自然租金”性质的产业，国有企业是政府征收与分配自然资源租金的一种方式。因此，“反对垄断”与“反对国有企业”是两个不同领域的问题。对于自然垄断产业的国有企业，一方面要随着产业自然垄断范围的变化，逐渐放开可竞争的业务领域环节，避免“伪自然垄断”的行政化管制，另一方面对于自然垄断企业的改革可以采取混合所有权规制的改革路径，提升产业的运行效率。对于具有行政性垄断的石油产业，应限制行政垄断的范围，石油产业国有化的关键产业环节是石油的勘探开采环节，其涉及自然资源租金的再分配难题，而对炼化与零售环节则完全可以放开管制，对下游的放开更有利于能源供应的多元化与产业安全。

在此基础上，更要引起重视的是，产业规制制度的完善应先于大型国有企业的改革。当前国有企业现实问题的根本原因主要不在于“国有产权”问题，更在于规制制度的不完善。完善规制制度是要建立独立的规制部门，在企业（国有或民营）与政府规制部门之间，建立起公开、透明、公正的规制关系。当前国有企业存在的行业限制、垄断利润、资源暴利等问题都需要通过完善规制制度来解决。如果缺少政府强有力的产业外部规制与治理能力，则保留国有企业的组织管理模式要比民营化更具优势，因为国有企业的存在本身就是由于政府不具备外部规制能力时的制度选择。因此，未来中国在改革涉及国计民生的大型国有企业之前，应先完成行政管理体制的改革，提高政府治理能力。

（作者系中国国际经济交流中心上海分中心研究部副主任、上海社科院副研究员）