自然灾害应急管理信息沟通协调机制研究

文 张力文 陈 琳（..中共四川省委党校，四川成都 6007）

一、问题的提出

我国是一个自然灾害突发事件较多的国家，主要表现为：灾害种类多、灾害发生频度高、灾害损失严重。尤其“十一五”期间我国特大地震灾害发生频繁、影响异常严重，地质灾害呈现明显加重趋势，严重旱涝灾害时有发生，台风灾害影响突出，各类自然灾害频次之密、影响范围广、救灾难度大。因此，如何有效应对自然灾害，保护人民生命财产安全，提高我国的自然灾害应急管理能力成为了当前政府和广大学者的研究重点。［1］

自然灾害应急管理机制由预防和准备机制、管理反应机制、应急协调机制、恢复和重建机制等几部分构成。应急协调机制是应急管理机制的重要组成部分，应急协调机制的有效性将直接影响自然灾害应急管理中的应对处置效率。灾害发生后的应急抢险救援和处置过程往往涉及多个部门和各种社会救灾力量，这就要求在应急救灾过程中建立一套良好的协调机制以实现应急救援中人员和组织间的协调配合，资源的有效利用和信息的有效畅通。信息是任何组织和个人活动的基本前提，没有准确的信息，就谈不上组织系统的有效组合。自然灾害应急救灾的信息协调建立在救灾力量的系统观念和参与者有限理性的假设基础上，由于救灾力量和救援人员特征的多元变化，信息协调机制成为主要的救灾动力机制。协调信息的内容包括救灾参与者行为信息、灾民需求信息、救灾物资保障信息、灾区环境信息等。自然灾害应急救灾信息管理的显著特点是信息量在短期内急剧增加，有关灾情信息传递、交通道路信息、疫情情况上报等内容和方法都有可能给人们的行动甚至安全带来巨大的影响。随着社会独立媒体积极介入，信息可以快速低成本地传播到社会的各个角落，信息协调机制不仅对紧急救援，而且对社会动员等领域也具有强大的协调功能。因此，信息协调机制是自然灾害应急管理协调体系的主要部分，信息协调发挥的作用在救灾中将会变得越来越重要。

信息沟通是应急管理的生命线，其目标是确保各种信息获取、交流与共享的及时性、准确性和对称性，具体包括上下级指挥信息的传递及反馈、组织间应急信息的共享，灾情信息和救灾信息及时准确地对外公布与接受监督等。信息沟通在应急管理中发挥着越来越重要的作用。向公众、政府官员和媒体发布及时准确的信息是有效管理各种救灾和恢复活动的重要部分。备灾、预防和减灾这三类信息的交流能促进各种降低未来灾害风险的行动。对救灾人员、合作者和参与者进行相关政策、目标以及规划方面的交流能加强他们的支持，同时促进展开更有效的灾害管理操作。与媒体建立良好的合作关系是成功进行公众沟通的关键。［2］由于我国应急管理体系的建设起步相对较晚，协调机制不够健全、融合性较差，在自然灾害救灾中严重影响了应急管理效率。通过自然灾害领域多年的救灾实践证明，政府虽然是自然灾害应急管理的主体，提高政府针对自然灾害的应急反应救援能力必不可少，但建立和完善应急救援中的信息沟通协调机制却更加重要，这也是应急管理体制机制建设中的重要内容之一，建立良好的信息沟通协调机制将促进自然灾害的科学救灾和有效救援。

二、自然灾害应急管理中信息沟通存在的问题

在自然灾害发生、发展和演化过程中，自然灾害应急管理的信息一般会经历信息数量由稀少到泛滥的转变，信息质量由封闭到透明的转变，信息结构由非对称到对称的转变。面对这种情况，各救灾主体需要在灾害应对过程中始终保持良好的信息沟通、协调和共享，才能保证政府社会协同、军队地方配合、区域部门联动。然而，从我国近年来的自然灾害应急处置案例来看，集中反映了多个地区、多个相关部门间缺乏协同性和联动性，应急管理过程中的信息沟通协调问题主要表现在以下四个方面。

（一）应急管理过程中信息沟通不对称

应急信息沟通是否畅通是影响自然灾害突发事件救援成功与否的关键性因素。政府在应急状况下的决策是以客观、真实、及时和充分的灾害信息为前提的。《国家突发公共事件总体应急预案》和《中华人民共和国突发事件应对法》等法律文件明确规定了突发事件信息上报制度。在“统一领导、属地管理”这种体制下，上级政府对突发事件的信息主要来源依赖于处在灾区一线的地方政府的报告。然而在现实中，一些地方政府或地方干部从自身利益考虑，或只报喜不报忧，邀功讳过，或有意隐瞒信息，或将重灾报成轻灾，大难报成小难。也存在有的地方政府和干部为了获得外界更多的物资和资金援助，有意夸大灾情。或者因灾区通信中断而延迟报告灾情，造成自然灾害真实信息经传递后残缺、迟缓，使上级政府或中央政府无法及时、迅速地获得信息，无法了解到灾害的真相及其严重性，造成上级政府难以及时、正确、有效地做出决策，启动应急预案和采取应急措施，使灾害损失扩大，影响扩大。［3］众所周知，如果灾害信息不充分和不真实，那么政府选择的行动方案就会脱离实际，浪费过多资源和时间，无法有效组织救灾。同时，把自然灾害信息有效传递给公众，也是保障公众知情权，进行自我救助的基础。而部分政府官员在自然灾害事件发生后，往往采取封锁消息，不准记者采访，甚至编造谎言欺上瞒下、谎报虚报情况等愚民手段，使得权威、客观的报道不能见之于公众，而小道消息则大行其道，人为扩大了灾害危机的影响，使政府的应急管理活动陷入不利的局面。

（二）应急管理过程中信息沟通缺乏交互性

我国的自然灾害应急管理体制基本上是针对单灾种的，属于分职能部门的单一灾害救灾模式，而灾难往往是突如其来、猝不及防并且有连锁反应的。由于旧的应急管理体制的存在，地方政府职能部门间缺乏互动机制，行政管理各个部门平时都是各司其职，相互之间在应急状态下要进行跨部门、跨地区的协调就显得难度较大。除此以外，地区之间、部门之间、条块之间、军地之间的应急协作规范不健全，应急资源尚未完全整合，在信息通报、协同处置、联合演练等领域尚未完全实现信息互通、资源共享、队伍互助、协同应对的管理目标。而且，地方政府应急响应缺乏有权威的应急管理机构，常常是等灾害出现时临时成立应急指挥机构，影响应急响应效率。同时，某些地区、某些部门的信息失真或不公开，会造成其它地区、相应部门对灾害应对的决策失误，严重影响政府应急管理的效率。近年来的自然灾害处置案例集中反映了多个地区、多个相关部门间缺乏协调联动性的缺陷，一定程度上反映出政府内部横向环节出现了信息不交互沟通共享的问题。处置突发自然灾害的主体来自于不同部门，包括国土、气象、地震、交通、消防、公安、卫生等部门和组织，当灾害发生时，各个部门首先是从各自获取的信息进行分析和决策，缺乏信息的共享和共同研判。地方政府往往出于自身利益的保护或为了独占自然灾害危机管理中的有利资源，抑或是缺乏危机信息共享系统，人为的形成了一个个“信息孤岛”。

（三）应急管理过程中信息传递滞后

自然灾害风险评估与预警技术支撑体系是开展应急管理信息传递的基础和保障。目前我国灾情监测、风险评估和信息收集的整体水平不高，尤其是自然灾害的灾情评估主要还是靠政府部门和灾害管理部门的经验性判断，利用高科技手段进行灾情评估和信息收集的水平虽然近年来有所提高，但是与国外发达国家相比还较低。以地震监测为例，日本先进的地震速报系统与海啸预警系统在“3.11”事件中发挥了重大作用，为民众的及时避难提供了充分的时间。与此相比，目前我国的震情监测和预警系统并不完善。在震情监测手段上，缺乏掌控受灾现场的高科技手段，仍然需要通过现场调查和当地人员反馈等传统方式了解地震受损情况，不能及时为政府和民众提供灾害规模和分布信息。［4］风险评估是灾害监测和预警的前提和基础，已经成为日本制定都市发展规划与对策的重要依据。日本政府在各地评估和发布的风险地图上，不仅标示了地震、海啸、火山爆发等灾害的易发区域，同时还注明了应急疏散路线。而我国对于自然灾害的风险评估工作才刚刚起步，减灾资源普查、灾害风险综合调查评估等方面工作尚未开展，各类灾害风险分布情况掌握不清、隐患监管工作基础薄弱，评估在预案制定中的作用尚未体现。我国边远山区的信息基础设施建设落后，脆弱的通讯系统在“5.12”汶川地震和“4.20”芦山地震中暴露无遗。许多地区在灾害发生后大面积通信中断，一些地方政府甚至没有海事卫星电话等应急通讯器材，受灾情况、人员伤亡情况、救灾需求等重要信息无法第一时间传递出去，党和政府的救灾决定也无法及时传递进这些重灾区，因此延误了救灾时机。地震发生两天后，仍有不少受灾地区因通讯中断，成为与世隔绝的“孤岛”，影响了灾情信息的向外输出和外部信息的向内输入。

（四）应急管理过程中信息发布不充分

灾区信息和灾情信息的发布是应急管理的一个重要环节。向公众和媒体发布及时准确的信息是灾难应对和恢复工作取得成功的关键因素。自然灾害发生时，公众最需要的是来自于权威部门的真实信息，以及如何应对灾害的指导。地方政府及时发布自然灾害救灾处理信息，可以还事实以真相，避免谣言四起，并可以减轻公众对自然灾害的恐慌压力。然而，我国自然灾害应急管理缺乏系统的公开信息战略，对信息的搜集工作相对薄弱。没有专门的针对自然灾害的新闻发言人制度，各个部门也不能很好通力合作、相互配合，形成一个系统的体系。正因为部门的分工问题，公众在获得自然灾害信息时存在一定局限性，公众获得灾害信息的内容笼统、模糊，难有全面、清晰、明确的信息，不能有效地参与救灾。而目前的地方政府在应急管理过程中，一些地方、部门不负责任的缓报、漏报、瞒报、谎报灾情的现象时有发生，降低了公众对政府的信任，导致政府应急管理的措施得不到公众的理解与支持，从而进一步加大灾害带来的危害，增加政府管理危机的成本。当自然灾害发生后，政府信息公开在形式上似乎有很多内容，但实质上公众却知之甚少；对救援取得了什么样的结果公开得很多，而很少公开救灾过程中发生的信息；在原则方面公开的比较多，救灾情况的具体内容公开得很少；公众只能从媒体上得到救灾的一些片段信息，不能主动参与到信息的公开，只能被动接受大部分信息；媒体只报喜不报忧，正面信息公开得多，负面信息却是尽量隐瞒。在灾害发生后，国家相关部门会召开新闻发布会发布关于自然灾害发生情况、救灾情况、受伤人数情况等相关情况，而缺乏政府部门与公众的双向互动沟通渠道，只是通过媒体向民众发布信息，而没有建立民众向媒体反馈的通道，忽略了公众对相关信息的反馈，这样就无法知道公众到底关注什么，需要什么，对政府的政策法规支持与否，以及政策的实施完成情况，不能很好体现下情上达。［5］

三、完善信息沟通协调机制之路径探析

近年来我国的自然灾害应急管理实践进一步表明，准确、及时、全面的应急管理信息是科学进行紧急救援的必要前提，也是顺利开展系统应急指挥的重要基础。信息沟通和协调是救灾物资流动和人员流动的决策基础，无论在自然灾害发生前还是发生后，信息管理都是整个应急机制的核心，信息的收集、汇总、分析和传递对救灾物资调送和救灾人员动员部署，以及应急管理的运行效率都起到关键性和决定性的作用。我国要建立健全自然灾害应急管理综合协调机制，必须以《国家综合防灾减灾规划（2011-2015）》为蓝图，以提高国家综合减灾能力为核心，以信息沟通协调机制为支撑，从而构筑灾害风险防范体系，提升减灾救灾的整体效能和水平。

（一）建立全国统一的自然灾害信息系统

当自然灾害发生时，应急决策指挥中心要及时收集、交流与汇总分析灾情信息，并做出决策与传达救灾的指令；另一方面，灾情信息的传递过程是政府、部门、救援力量、志愿者、公民进行信息互动的过程。因此，只有建立全国统一的自然灾害信息系统，救灾主体才能获得对自然灾害的整体认识，进而制定出相应的应急管理对策。全国统一的灾情信息系统包括灾害信息监测系统、灾害破坏评估系统、灾害信息分析系统、灾情指标分析系统、预警测度系统、预警信息发布系统、救灾力量调度信息系统、灾情处置系统等。在自然灾害突发事件发生第一时间，相关应急管理部门需要通过全国统一的信息系统，准确掌握灾害信息，通过相关信息的收集、汇总和分析，迅速对自然灾害破坏程度和影响范围进行评估，并启动应急预案，协调救灾物资和人员流动，通过畅通的信息渠道协调调集各救灾力量参与救灾。在统一的灾情信息系统基础上，自然灾害应急管理机构就能及时向国家领导人及各部门传递自然灾害的综合信息，并快速作出反应，进行正确决策和应急处置，加强全社会防灾减灾准备和救灾应对处置。自然灾害信息分析系统应该根据专业分析机构给出的自然灾害信息并结合各地天气信息、地区情况进行综合的信息分析，并传递给预警测度系统、预警信息发布系统进行自然灾害情况发布，及时有效地作出应对措施。对灾区情况和救灾密切相关的信息，要充分利用有效的灾情收集途径、应急管理体系，结合现代传媒技术，构建形式多样、快速高效的信息协调机制，使其覆盖自然灾害危机管理的全过程和灾区全范围并发挥重要作用。

对自然灾害的监测是减灾防灾的先导措施，因此首先要建立自然灾害的监测机制，及时采取措施加以处理和控制，减少对公众生命财产、社会秩序和公共安全的威胁。国家应加大自然灾害监测和预防预算资金，用于研发更多高科技的气象卫星、环境减灾卫星、资源卫星等系统，不断提高信息通信技术、空间卫星技术和天气预报技术，支持面向应对全球气候变化、防灾减灾、生态环境监测等监测地球运动情况及自然灾害可能发生情况，通过监测自然灾害发生区域的各种信息，为政府和减灾机构提供数据和信息。加强各类单项自然灾害的预报，并逐步进行系统性、综合性的专项预报。完善灾害预警机制，包括预警信息发布系统和预警测度系统，目的是根据全国统一的灾害信息系统获得的自然灾害信息，科学识别、准确分级、及时响应和有效沟通，作出相应的预警，保证自然灾害信息获取和传递的时效性、准确性和全面性，更好地应对和处理自然灾害，并及时修订和完善应急预案的完备性、可操作性和操作流程的合理性。

（二）完善自然灾害灾情获取和处理机制

自然灾害信息的及时获得是灾害紧急响应工作开展的第一个环节，是所有行动开展的基础，也是贯穿灾害应急救灾始末的重要环节。而灾害发生后，灾情的准确高效获取存在着很多困难，既有技术上的难度，也有机制上的不完善。如何建立有效的灾害信息的获取制度是灾害应急管理中的一个关键问题。灾情获取后，政府如何高效准确地评估灾情，是调整启动灾害紧急预案，制定具体救援方案的又一个重要依据和环节。要利用现代高新技术提升对自然灾害的应急管理能力，建立高效的自然灾害应急管理信息系统，这就需要各级政府改变以往灾害应急管理中靠人工获取灾害信息，依靠人为经验进行灾害评估的局面。需要大力利用数据库技术和包括GIS（地理信息系统）、RS（遥感技术）、GPS（全球定位系统）的3S技术和无人机侦察技术来提高灾害应急管理中的灾情获取和评估能力。在我国各单灾种灾害研究与管理部门，虽然已建立了若干个用于单灾种研究的灾害信息管理系统，开展了一系列的自然灾害应急监测与评估研究及相应技术的研制，包括洪水、干旱、林火、地震、雪灾、沙害和松毛虫害等七种灾害，但对于以GIS、RS、GPS技术为支撑的重大自然灾害监测评估的集成系统建立还不完善，特别是对边远山区灾害点的监测还有盲区，还应该继续加大投入和建设，建成全覆盖、全方位的自然灾害监测和评估信息系统。

政府在灾害信息收集过程中应广泛收集，确保收集信息的完整性，要注重信息来源的多元性，从空中侦察和地面观察相结合，强调信息来源多元性的好处是可以通过各方面信息比较，保证信息的真实、准确和完整。信息可以来源于政府，也可以来源于非正式组织或个人。地方政府要对收集的大量信息进行处理、对比和核实，去粗取精，去伪存真，对所收集的信息进行合理处理和科学研判。政府可以加强与专业组织和专家进行合作，弥补地方政府灾害评估机构专业领域方面的能力不足。加强军地通信互通和情报共享。军地联合抢险救灾应急指挥离不开网络信息手段的支撑，建立资源共享、互通平台势在必行。军地如何实现信息的传送和最低限度的共享是现实问题。要解决军地情报信息来源相互补充的问题。同时由于现在情报渠道多，各自情报第一时间都往上走，形成倒“V”字形，流程多了快不起来，造成情报掌握慢、决策慢、跟踪慢的问题。军地情报如何共享，通过什么渠道共享，亟需解决。各情报系统要在向上传递的同时加强横向的信息交互，变直线型情报传递为矩阵型情报共享，为指挥提供及时高效的情报支援。［6］

（三）建立灾区信息沟通长效机制

建立信息沟通长效机制，是确保灾区与外界良好的信息沟通的重要保障。一是有线信息网络和卫星信息网络相结合，解决光缆、基站等基础设施遭破坏后的信息及时传递问题。卫星通讯网络主要包括无线广播、卫星移动电话等，应将他们置于信息基础设施建设的高度上，以建立基层的信息安全体系,保证自然灾害发生后，能够在第一时间把灾情传出去。重大自然灾害往往对通讯设施造成严重破坏，使得在救灾进程中迫切需要立即建立应急通信系统，这些系统应以卫星通信为主，而不是依赖于易被破坏的地面光缆、基站等基础设施的常规通信工具。当灾害发生后，通讯可能已经中断或容易中断，救援部队及工信部、通信运营商应利用空投、人员带入等方式，让海事卫星电话等应急卫星通讯设备迅速进入灾区，突破灾区信息荒岛。［7］通过建立和完善包括有线通信系统和无线通信系统的多元化应急信息保障系统，使应急决策指挥中心的通信系统既要覆盖多个下级专项指挥部，同时又要保障与上级应急指挥中心的通信，实现在紧急状况下畅通的调度指挥和协调管理。

二是常态信息网络与应急信息网络相结合。为防止重大自然灾害对手机、电视、网络等常态信息网络造成毁灭性打击，可以以一定区域范围为单位，建立一定数量的可以抵御重大灾害的应急信息网络，并公告应急信息网络所在的位置和使用方法，以保证灾害发生后，灾区里的任何幸存人员都能通过应急信息网络与救援人员及时取得联系。三是传统通讯方式和高科技通讯方式相结合。自然灾害发生后，遭受严重破坏的光缆、基站、道路等设施在短时间内难以及时修复，信息传播极为不便。卫星电话具有点对点传播的局限性。因此，在灾区内，被困居民、救援人员可以利用传统的信息传播方式进行灾情通报、求救呼叫等信息传播，如声响通讯，即利用敲击锣鼓、脸盆等发出声响以发送信息；利用大功率应急广播进行信息的实时广播；还有旗语通讯、光线通讯、摆字通讯、电码通讯等，这些信息传递方式在应急状态下，在短距离、小范围内还是比较有效的。

（四）健全自然灾害信息发布机制

应急信息的及时发布和公开透明是政府应急管理机制是否成熟的重要标志，也是制止谣言传播、稳定民心的重要手段。政府根据自然灾害信息监测系统对危险源进行监测，由监测中心向危机管理机构和社会发布危机报警，提醒危机管理机构和社会公众采取积极措施紧急避险和防范风险。对自然灾害事件的预警，只有让每一个公民都知晓警示信息、方式和内容，才能及时应对。现代信息技术的发展为构建多层次的信息发布平台创造了条件。在信息发布中，要充分利用现代信息技术，采取灵活多样的形式，除通过召开新闻发布会、广播、电视、报纸等传统媒体及时发布外，也可以设立专门办公室，开通热线电话、推出专门的公开信息网站，发布手机短信和微信等形式，将警示信息以最快的速度传播给社会，使公众及时便捷地了解灾情和进展情况。［8］地方政府发布自然灾害危机报警信号时，首先一定要通过媒体及时对外进行发布。其次应充分考虑到公众的接收能力，预警信息要简明扼要，尽量避免采用术语，以免公众听不懂，从而使预警失去作用。同时也要注意媒体选择的多样性，还要注重与危机可能影响范围内的非政府组织、企业和个人的信息互动，使社会公众能够自发地采取应对措施，尽量减少自然灾害可能造成的各种损失。

政府应积极主动向媒体通报自然灾害的基本情况和抢险救灾的最新动态，以维护公众的知情权，提高政府在自然灾害事件处理过程中的透明度，接受广大公众和舆论的监督，调动一切积极因素应对和处理自然灾害事件，以取得较好效果。时效性决定有效性，透明度决定公信度。自然灾害应急管理部门根据自然灾害的情况及上级政府的救灾决策指挥，充分运用新闻发言人制度，依靠媒体全面权威、准确真实、公开透明地，在第一时间内通过授权发布、提供新闻稿、组织报道、接受记者采访、举行新闻发布会等形式，向社会发布简要信息、政府应对措施和公众防范措施等，并根据灾情处置情况做好后续发布工作。保障公众的知情权、参与权与监督权，并利用舆论的导向作用，澄清错误信息与消极判断，破解谣言，引导人民群众正确应对灾情，避免发生社会恐慌，也有利于政府对自然灾害应急管理的顺利处置，实现政府与公众的良性互动，促进灾区社会的和谐稳定，提高政府的公信力。

［1］洪毅.中国应急管理报告［M］.北京：国家行政学院出版社，2013.11.

［2］［美］乔治.D.哈岛，琼.A.布洛克等.应急管理概论（第三版）［M］.北京：知识产权出版社，2013.1.

［3］曹海林，陈玉清.我国灾害应急管理信息沟通的现实困境及其应对［J］.电子科技大学学报（社科版），2012（03）.

［4］闪淳昌,薛澜.应急管理概论——理论与实践［M］.北京：高等教育出版社，2012.9.

［5］罗志明.地方政府突发自然灾害应急管理研究［D］.中南大学，2011.

［6］［美］托马斯.D.费伦.应急管理操作实务［M］.北京：知识产权出版社，2013.1.

［7］胡世全.自然灾害中的信息管理与动员机制研究［D］.华中师范大学，2009.

［8］杨梅.论政府应对突发事件的信息沟通能力［J］.行政与法，2011（11）.