西方发达国家政府采购比较分析及其对中国的启示

文 黄亚萍 唐若兰(.中国人民大学公共管理学院，北京 0000；.四川行政学院，四川成都 6007）

政府采购关系到社会资源的利用，是市场作用在公共资源分配领域的体现，也是政府管理能力的体现。西方发达国家（包括日本）经过几十上百年的探索和积累，其政府采购制度已经比较成熟。我国政府采购制度正在建立健全的过程中，借鉴发达国家的经验和教训，可以有效促进我国政府采购的发展。

一、政府采购的发展

西方发达国家的政府采购制度从18世纪的形成到二战后的初成体系一共历经数百年的发展，已由单一的财政支出管理手段，逐渐演变成兼具财政支出管理功能及国家宏观调控功能的重要工具。

第一，法规制度体系趋于规范。经过多年的发展，发达国家都已建立起了较为完备的政府采购及监管法律体系。美国实行政府采购已有200多年，现在美国是WTO《政府采购协议》（GPA）的成员，涉及政府采购方面的法律和条例有500多部，包括《武器装备采购法》、《联邦财产和管理服务法》、《联邦采购简化法》、《小企业法》和《联邦采购条例》等。日本对本国政府采购实行法制化管理，除《宪法》、《财政法》、《国有资产法》、《国库法》及《民法》等专门的法规之外，还针对法律法规中未涉及的资产项目如道路、办公用房、公务员宿舍等，制定相应的适用法规，此外，还制定具体实施细则与行政命令，用以约束资产管理行为，使得政府采购的监督法律体系相对完善，从具体行为到监管理念、程序都得到严格限制。

第二，权力配置结构趋于制衡。就欧美发达国家而言，其政府采购制度的治理结构普遍体现权力制衡的思想及原则，保证了职权关系与权责关系的相对均衡。以美国、德国、法国为例，其政府采购管理体制均按照 “管采分离”［1］、“监管分离”、“监管与救济分离” 的原则来进行机构设置、职能及权力配置。一方面，制衡的职权关系及制度安排，使得政府采购代理人的权力普遍受到制约；另一方面，采购官员负责制相辅相成，职业化管理的采用，使得这些国家最终形成权责统一的关系。制衡的权力配置结构加大了权力滥用的成本，压缩了权力寻租的空间，也减少了代理人的道德风险。

第三，交易管理建设趋于统一。国外的政府采购基本上大都经历了 “分散采购－集中采购－分散采购”的发展历程。［2］发达国家均重视政府采购管理的统一性建设，如德国建立了统一的协调机构、统一的工作平台以及统一的监督机构，政府采购活动都在统一规范中运行。

第四，公共交易资源信息化。很多发达国家的采购部门都建立了涵盖丰富的数据库，通过及时更新相应的数据，对市场信息进行准确的反馈。国内的企业只需要进行相应的认证，就能够实现数据库信息的共享，政府机关也能够利用数据库及时地对相应的数据变化得以了解，其包括企业的信用状况、产品的各项技术指标等。

二、政府采购理念比较

纵观各国，尽管加入GPA成为《政府采购协议》成员国的美国、日本和英国都有着较为趋近的价值，但政府采购的理念并非默契统一，这同各国国情以及政府采购的历史及现状的差异不无关系。事实上，追溯各国政府采购的理念及价值差异时，国际化和市场化程度是最重要的两个方面。

(一)理念层面的相同之处

1.各国政府采购理念承载着政府职能与政府责任。政府采购不能被简单理解为交易，它还承载着一系列的政策目标。各国政府对政府采购赋予了更多的责任。比如通过绿色采购实现对环境的保护；通过政府采购促进国内产业的发展，使一些新兴产业、中小企业或自主创新企业受益；为弱势族群、退伍老兵、女性创造更多的就业机会，从而促进国内社会目标的实现等。

2.各国政府采购理念均由规范性文件进行规范与引导。政府采购的理念及相关政策目标，总是伴随着相关规范性文件的引导和确认得以加强。如美国从20世纪90年代开始，政府再造与政府采购的战略作用占据主导地位，美国的政府采购从集中走向分散，伴随着三个重要法案的通过；日本的绿色理念，也是随着日本国内《绿色采购法》的颁布和实施逐渐推广开来；英国的可持续理念在全国范围内的推广和展开，也是伴随着“采购未来”、“改革政府采购”和“可持续性采购行动计划”这三项意义深远的重要文件而得以推广的。

(二)理念层面的差异之处

1.政府采购的国际市场对接情况存在差异，因而带来理念上的差异。国际市场的对接与否、开放与否，对政府采购从理念到制度、从市场规模到发展程度均有着较为深远的影响。美国、日本、英国作为《政府采购协议》成员国，协议本身倡导的理念对其政府采购的理念有着重要的影响。GPA在促进国际贸易进程的同时可减少市场准入壁垒，有助于实现不同国家的不同公共资源配置需求。一方面，政府的存在是为公众提供更好的服务。对于政府来说，采购的首要目标是以最优条件获取其所需的货物、服务和工程，GPA规则的核心恰如其分地体现了这一点，对所涵盖的采购项目适用非歧视和透明原则，会极大地促进经济的发展和增长。另一方面，在相同资源下获得更多并且更好的政府服务也是GPA开放市场所带来的福利之一。若保证在GPA规则下运行的采购程序简洁、透明、公平且具有竞争力，便能通过采购有效承担起更多的社会责任。

2.政府与市场关系博弈下市场化程度有差异，因而带来理念上的差异。政府采购效率与市场化发育程度有着较为直接的联系。政府和市场的关系在各国都是公共管理的基本问题，于政府采购而言，其特点的明晰及把握尤为重要。其一，关于市场的认知问题。在西方社会，市场规则首先是由“公平交易、平等买卖”体现的个人价值，它积淀下来的是“自由、平等、竞争”观念，这构成了资本主义精神的重要支柱。其二，关于政府与市场的关系问题。“小政府即是好政府”的主张一直是西方所遵循的，政府的经济功能应该被限制在少数几个有限方面；在经济发展过程中，市场是积极的，政府是消极的，因而政府的作用越小越好。

三、政府采购制度比较

毫无疑问，政府采购的行为需要一系列合乎政府理念和国家法律的采购制度，并通过相应的制度来保障政府采购的可持续性和公共交易资源规模。

(一)制度安排的相同之处

1.与国情相适应的法律体系。各国的政府采购都离不开法律的规制。只有设立了良好的法律框架，才能明确政府采购的情境、理念和适用范围，既达成采购的效率又符合公共管理的伦理道德。而各国的法律通过采购流程的安排保障了市场的自由竞争和政府的自由选择。

2.明确的政府采购原则。政府采购原则是政府采购所应体现的最基本的准则，可以保障政府采购不至于偏离应有的方向，真正达到政府采购所要实现的目的。明确政府采购原则，才能从根本上对政府采购的全过程进行监控。尽管每个国家的政府采购原则多少有些不同，但不管哪个国家都对政府采购原则给与了明确的规定。竞争性原则、透明性原则是各国政府采购原则中必然强调的内容。

3.明确政府采购程序。拥有了采购标的，选择好了采购方式，剩下的就是如何获得所需，一套明确的政府采购程序，便于政府采购人实际操作。与此同时，可以让供应商事先了解，做好准备、参与其中，不但可以保证采购目的的实现，还提高了政府采购的效率，增加了政府采购的透明性。不论各国的政府采购具体程序如何，都包括以下几个环节:确定采购需求——确定供应商——签订采购合同——采购合同履行——采购评估。当然，根据不同的政府采购方式，对上述几个环节的具体规定会不同，或者加入某些适合自己采购情况的环节。

4.建立了争议解决机制。虽然政府采购过程要保持公开、公平、竞争，但不可否认的是政府采购中还是存在着一些未知和质疑之处，争议解决机制是保障公平、公正的最后防线。不管是否设立专门的争议解决机构，各国都规定了争议解决程序，以此来保护供应商的利益。各国普遍采用最直接的方式解决争议，也就是供应商和采购人先行协商，协商不成，再付诸于其他方式，以此保证争议的迅速解决。

5.努力实现国家政策目标。政府采购作为财政支出的方式之一，已成为政府宏观调控的重要手段，国家积极地干预经济运行，所要达到的目的就是要实现一部分的国家政策。尽管《政府采购协定》对其成员有开放政府采购市场、实行国民待遇的原则，但各国都在不与其冲突的范围内，或多或少地制定了促进经济政策目标实现的规定。如通过利用加入时在适用《政府采购协定》的实体、限额等方面所做出的承诺来实现其扶持国内产业等目的。

(二)制度安排的相异之处

1.政府采购组织管理机构不同。西方国家在组织管理体系方面都设有专门的机构和人员，对政府采购进行管理和监督。但具体的政府采购机构并不完全一样，包括中央与地方的管理、执行关系和各个部门之间的监管、救济关系。此外，在第三部门和政府采购的合作参与安排上也各有不同。

2.采购模式不同。大多数国家更强调分散的采购模式，但也有的国家集中采购和分散采购并重。尽管公开招标方式是最普遍采用和接受的方式，但不可否认有自己的缺陷:采购过程复杂、程序繁琐、时间较长等，为了应对现实的需要，政府采购人总是希望可以有多种方式选购标的，所以，不同种类政府采购方式并存是必须的。

3.具体的采购方式、采购程序不同。有的国家已成为政府采购协定的成员方，政府采购方式与国际规定统一，以招标方式进行采购；有的根据实际国情所需，所设的政府采购方式比较特殊，如英国采用政府采购卡方式。采购方式不同，具体的采购程序也就不同。

四、政府采购组织结构层面的比较

(一)组织结构设置比较

1.美国的组织结构设置。美国政府采购的机构大部分是分类组织，各机构之间没有太多相关联的信息和人员往来，其组织形态特征有以下几点：一是管理机构和执行机构是分离的部门，两者之间的信息往来更多地通过网络工具；二是管理机构和监督机构也是分离的；三是投入部门、执行部门和管理机构三者都是相分离的。只有做到分离状态才能最大限度避免各机构中的贪腐行为。

2.日本的组织结构设置。日本政府大多采用分散式采购形式来解决政府的采购工作，除了日本政府一向享有谨慎的工作方式外，日本政府采用分散式采购方式也与亚洲文化有关。日本没有专门的采购部门，只是按照每个部门采购需求，自身进行采购执行，总理府官房执行委员会制定采购政策和采购法规，用于约束各部门的采购行为。日本的采购政策和采购法规主要由总理执行委员会制定；而采购执行部门则是运输省、文化部、厚生劳动省等相关机构；监督货物采购的部门属于采购审查办公室和政府采购监督委；最值得推荐的便是日本的申诉制度，其完备成熟程度在世界范围内都引以为鉴。

3.英国的组织结构设置。从表面上看，英国的政府采购制度在管理体制上与美国有所区别，但其治理结构也同样具有权力制衡功能的考虑：首先，“管采分离”是指管理机构和采购机构相互分离，从而形成相互协助、相互制约的关系。其次，“监管不分”是指管理机构同样也是监督机构，尽管英国内阁政府有三百年的历史，但在公共资源交易管理中仍然属于新生儿，其各机构管理仍存在众多不协调的地方。管理机构和监督结构的整合，有助于资源交易后续工作的独立性。最后，“救济与监督机构分离”。救济机构由于面临的大多是社会底层民众，和监督机构的分离有利于救济机构工作效率的提升。尽管相对来说，英国政府采购管理体制在治理结构上不如美国等国家的科学合理，但由于其救济机构与监管部门的分离，同时在程序上也给予申诉人选择的空间，在一定程度上弥补了上述“监管不分”体制所造成的不足，英国政体的制衡机制也可以对监管主体形成实实在在的制约。

（二）组织结构的横向分析

目前除了英国政府存在局部的“管采不分”之外，其余国家大多实行“管采分离”、“监管分离”、“监管与救济分离”来设置机构、职能和配置权力，由于在治理结构的制度安排上体现了权力制衡的思想和原则，欧美几个发达国家实现了职权关系和权责关系的相对均衡。

五、政府采购技术层面比较

西方国家政府采购极其重视高科技手段的运用和信息化建设，庞大的数据库是支撑各国政府采购的有力手段。电子化的政府采购体系，不仅降低了政府部门的采购工作强度，还可以保证相关采购工作处于监督部门的工作范围内。通常而言，政府实行电子采购将由商务部门进行筹建，将政府采购信息公布在该平台上，并将拥有供货能力的企业或机构纳入其中。纵观国外政府采购信息化应用，可以大致梳理出有助益的三个明显的方面；

一是精心准备、周密考虑。电子化政府采购是一个复杂系统，是直接关系到政府和商家利益的政府行为，要求有较高的技术性、保密性和可操作性。因此，实行电子政府采购的准备时间一般都比较长。

二是统一交易平台分散操作。由于政府采购制度在一国范围内是统一的，为了避免重复开发及规则上的差异，在实行电子政府采购时，电子政府采购系统基本上都由财政部统一开发和建设，全国只设一个交易平台，中央和地方都在这个平台上进行操作。系统具备几乎相同的基本功能。虽然电子化政府采购系统的功能因各国国情而异，但基本都具有发布采购信息、供应商注册、电子招投标和电子支付等共性功能。

三是充分利用大数据时代的信息优势。虽然数据挖掘、商业智能、追溯集成等新技术给管理、法律和观念带来了空前的挑战，但大数据可以为政府采购创造巨大价值。

六、政府采购的国际经验与启示

全球经济一体化和国际贸易自由化已经成为历史发展的潮流，政府采购市场也正由封闭逐步走向开放，我国政府采购市场开放和加入《政府采购协议》将是大势所趋。比较国外政府采购的目的是为了借鉴国际经验，为我国政府采购的发展提供启示。

(一)国际化：对接政府采购的国际秩序

GPA的贡献在于，它在促进国际贸易进程的同时可减少市场准入壁垒，有助于实现不同国家的不同采购需求。当然，GPA也不忘初衷地致力于实现采购的物有所值，确保在不同国家及地方政府间运作可靠且远离贪腐泥潭。

1.立足大国的谈判态势。坚持以我为主，从国家利益出发设置防火墙，充分借鉴发达国家在GPA协议框架内维护本国利益的政府采购政策和经验做法，利用GPA例外条款实现保护民族产业等宏观政策功能，实现国家利益最大化。

2.把握对等的谈判策略。GPA的诸边协议属性，决定了谈判的复杂性，中国作为有影响的经济大国，市场规模大，在利益上与其他成员国存在不平等，在谈判中要做到知己知彼，充分把握条款要点，以我之长克他人之短，争取新的利益契合点，形成共识，掌握主动。考虑到国家之间经济总量的不同，在货物、服务和工程的开要价上，应首选规模对等，其次才考虑产业和部门的对等。

3.利用信息不对称的谈判时空。应充分利用对方对我国实体构成的不够了解，加大谈判的回旋余地，特别是针对次中央级以下实体构成比较模糊的现状，有选择地提供出价实体，要在具体谈判中明确我国出价的限定范围，减少政府采购实体的出价，缩小市场开放度。次中央级政府采购实体单位构成和其他政府采购实体如公法管理下的组织团体和政府投资、政府控股、从事公益事业的企业可以以列举法予以模糊，以减少开放实体和开放量。

4.有得有失但总体有利的谈判出价。利用产业和产品竞争力差异与谈判方的不同，在谈判中采取更加灵活的策略原则，从自身利益出发向对方开要价，在开放的产业内，把握好出价的产品清单。出价清单要为未来谈判留有调整余地，按照GPA对发展中国家履行义务给予3年过渡期的条款，认真梳理每一具体产品的国际竞争地位，将在签约3年内有能力将竞争力提升到国际中上水平的产业纳入开放范围。对于涉及我国国家发展战略和技术进步的关键技术和关键产品，在GPA谈判中，可以损失必要的利益，实施市场换技术的策略，以满足国家整体利益的发展需要。

(二)市场化：当前改革是市场化进程的过渡

党的十八届三中全会提出要使“市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。政府采购中心作为市场经济重要的交易市场之一，要充分运用现代科技手段，完善制度，创新机制，建立“阳光交易”市场，促进政府采购监管集约化、配置市场化、运作阳光化。

1.着力清除市场壁垒，提高政府采购效率和公正性。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。

2.建立公平开放透明的市场规则，打造阳光公平的交易平台。政府采购要在进一步完善规则的同时，严格企业市场准入，加快市场诚信体系建设，加大对一些不法经济主体、企业经营者的打击力度，增加其违法成本，保护诚实经营者，从而打造阳光公正的交易平台。

3.发挥全方位监督作用，筑牢源头防腐的防线，形成舆论监督的氛围。国有产权、财政等部门集中精力做好交易项目的前期审批工作和交易后的监管工作，彻底改变管办不分的现象；政府采购中心集中履行管理服务职能，继续完善和应用制度、科技等防腐措施，实现阳光透明交易；监督部门通过数字监控对各项关键环节实施电子监察监管，并随时调取所存储的所有声音视频资料对违规违法行为进行震慑，从而实现各单位相互制约、业务流程环环相扣、内部监督层层把关的制度体系和权力制衡体制，将政府采购中心建设成公开公正、廉洁高效、阳光透明的科技防腐综合平台。

(三)规范统一：政府采购的市场要求

1.统一规范的基础法律制度。政府采购管理的基础法制统一意味着现有的《政府采购法》和《招标投标法》将逐步整合或者融合为一个统一的法律制度系统。政府采购管理的基础法律制度应当以公共利益为法律本位，尊重现代公共管理及经济管理的基本规律，具有统一的一致的管理原则和逻辑。对于即将加入《政府采购协议》（GPA）的我国来说，国际准则的遵循及融合也是制度统一规范过程中的重要的考量点。

2.统一规范的政府采购平台。构建统一规范的政府采购平台，意味着政府采购的市场体系是统一的，由于行政管理的条块分割所导致的市场分割将消除，由制度安排致使多头管理最后引发的行业冲突现象也将消除，市场机制是有效的，市场主体在其中能够得到有效的保护，公共资源在其中也能得到充分有效的配置。

3.统一规范的运行组织系统。其一，制衡的权力配置结构。调节政府采购相关部门的职权关系及权责关系是构建规范统一运行组织系统的核心内容。政府采购的执行实施主体、管理主体和监督主体应当遵循相关独立设置的原则，各尽其责、相互制约。其二，完善的内外监督体制。权力配置结构的制衡能够保证政府采购管理内部的制约，从当前职权及权责关系的失衡现象来看，建立并完善外部监督机制其实尤为重要。外部监督可以分为法制监督和社会监督两大类，立法程序的有序运转及政府采购救济程序的建立是法制监督有效的前提，增加政府采购信息的公开性以及畅通政府采购活动的救济渠道是社会监督有效运作的保障。

(四)权力制衡：政府采购的制度构建

政府采购管理制度是通过建立政府采购的管理体制形成一定的治理结构，调节政府采购相关部门职权关系、权责关系，对政府采购活动的权力行使过程进行规范管理，为在公共资源的配置活动中充分发挥市场的作用创造有利的法律制度系统。

1.实现权力配置结构的制衡。就欧美发达国家而言，其政府采购制度的治理结构普遍体现权力制衡的思想及原则，保证了职权关系与权责关系的相对均衡。制衡的权利配置结构加大了权力滥用的成本，压缩了权力寻租的空间，也减少了代理人的道德风险。

2.关注角色的分化与理顺。管办分离必须打破条块分割、部门“专政”的封闭式运行模式，理顺关系，实现公共管理者角色与资源交易者角色的分化。但职能转变、权责调整必须与治理变革相适应，从而通过治理的变革落实职能转变、管办分离要求。通过管办分离将决策规划、监督管理职能与平台建设、交易服务职能分开，将政府采购提供的平台建设、运行、维护的公共服务性职能从原有行政管理体系中分离出来，核心是分离现代国家的权力人与所有者双重身份、政府采购行政管理者与资源交易办理者服务者角色，实现政府采购中办理者与管理者、服务者的角色分离，从而纯化政府的公共管理身份和职能，并为公共资源由行政部门配置向市场化配置创造条件。

3.明晰职能分离与组织分设关系。组织是职能载体，管办职能分离必然涉及机构如何设计、建构问题。机构调整不仅对传统体制机制带来冲击，更涉及部门权责划分、人员重组、利益格局调整等问题。

(五)信息化：大数据时代的政府采购

大数据时代的到来为政府采购活动以及相应的管理和监督工作提供了低成本、高效率的技术手段，有望突破政府采购改革零和博弈的僵局，额外降低的成本和增加的收益使得“增量改革”成为可能，即在不放松管制的情况下提高政府采购的效率。大数据在以下三个方面可以有所作为：通过大数据协助确定交易需求；大数据为交易决策提供支撑；以大数据思想建立市场主体履约信息系统。

［1］梁戈敏.中国政府采购管理：理论、实践及制度创新研究［M］.经济科学出版社，2013：122.

［2］詹静涛.国外推行政府采购的主要做法及其对我国的启示［J］.求是，2005（10）.