新形势下打造上海交通勤务管理模式“升级版”的探索和思考

刘晓皓（上海市公安局交通警察总队， 上海 200070）

新形势下打造上海交通勤务管理模式“升级版”的探索和思考

刘晓皓
（上海市公安局交通警察总队， 上海 200070）

进入二十一世纪以来，上海交通勤务管理模式经历了三个阶段的变革，但目前的交通管理工作中还存在一些突出矛盾和客观制约因素。为此，上海公安交通管理部门要以“打造现代警务机制升级版”为努力方向，进一步完善勤务管理机制与模式，全力做好公安道路交通管理工作。

交通；勤务管理模式；“升级版”

DOI:10.13643/j.cnki.issn1008-5750.2015.01.007

进入二十一世纪以来，随着上海市道路交通的快速发展，根据上海市委、市政府及市公安局党委关于公安交通管理一系列决策要求，上海交通勤务管理经历了三个阶段的变革，并且在警员数量、运作模式、职责要求等方面发生变化。经过十余年的不断运行完善，目前已稳固建立起了相对符合上海交通管理要求的勤务运作模式，但实际工作中也存在着一些矛盾。对此，笔者结合“打造现代警务机制升级版”的总体思路，对交警勤务管理沿革、当前主要运作模式等情况进行简要梳理，并提出相关提升交通勤务管理效能的设想。

一、上海交通勤务管理模式经历的三个阶段变革

（一）试验创新阶段（2001年至2004年）

2001年8月起，根据上海市公安局党委关于构建现代警务机制总体要求，当时的交巡警总队在选择部分单位开展为期一年试点的基础上，创新实施了以“责任区”管理为主的勤务模式，即各区（县）交巡警部门把辖区划分成若干“责任区”，由数名民警承包管理，承担“责任区”内交通疏导、治安巡控、违法查处、突发事件与事故处置等工作职责。新颖独特的勤务管理模式在当时取得了较好的效果。

（二）调整改革阶段（2005年至2009年）

2005年2月，上海交警、巡警结束合署办公，恢复成立市公安局交警总队（以下简称总队），原交巡警总队中的巡警职能及人员被划入上海市公安局治安总队，交巡警一线执勤警力总量从5808人骤减至交警4777人，减少17.8%。同时，在这一阶段，全市交通设施投资由261.98亿元猛增至909.16亿元，增幅达247%；注册机动车保有量由211.5万辆增至243.4万辆，增幅为15%；机动车日均交通量由8858pcu公里/日增至12869pcu公里/日，增幅达46%。交警人数的大量减少和交通管理需求的猛增，以及交警职能回归，使原有“责任区”划分规则无法适应。对此，总队根据实际情况，指导各区（县）交警部门对原有“责任区”管理模式进行了调整。一是重新进行了“责任区”面积划分，根据人员数量减少、工作职责变化情况，对“责任区”适当进行重新划分或合并；二是进一步明确了交警交通管理工作职能，增加了工作日定岗管理要求，调整了双休日警力布局；三是制定了指挥中心排堵疏导实时监控、领导巡岗等工作制度。在这一时期，“责任区”管理模式的调整在一定程度上缓解了交警警力骤减及交通管理需求增加所产生的矛盾。

（三）巩固优化阶段（2010年至目前）

根据2010年世博安保工作总体要求，总队以提高交警“见警率”“管事率”为出发点，在以交通管理“责任区”为基本架构的基础上，不断巩固和优化现有勤务运作机制，建立了“一二三”勤务组织模式，即“一个片区、二级巡逻、三级设岗”。“一二三”模式在世博交通安保及全市交通整体管理方面发挥了明显作用。世博会后，经过数年细化微调，总队已基本建立了相对科学的、适应本市交通管理需求的勤务管理模式，并随着交警队伍状况、交通形势发展不断巩固、优化、完善。

二、当前上海交通勤务管理主要运行方法

根据现有警力资源及交通管理需要，总队以着力运行三个机制的方法推动交通勤务管理工作。这三个机制是：

（一）以弹性设置为基础的勤务布局机制

结合当前警力数量状况，总队设立了“一个片区、二级巡逻、三级设岗” 勤务运作模式。一是以“一个片区”为基础。总队要求各区（县）交警支（大）队根据辖区道路交通特点及相关设置标准，以下属中（大）队为基本单位，把管辖区域划分为若干“责任区”，采取警组负责制或中队负责制进行包干管理。在“责任区”相对固定的基础上，总队还根据道路交通及警力数量变化情况，动态调整“责任区”设置，确保各“责任区”管理难度、任务目标总体平衡。目前，总队在全市各区（县）设置了514个交通管理“责任区”。其中市区248个、郊区（县）266个。二是以“二级巡逻”为纽带。在各“责任区”中，实施“二级巡逻”动态管理为重点工作内容，在“责任区”以内及各“责任区”之间起到串联作用。其中，岗位分为“责任区级巡逻岗”和“全区域级巡逻岗”。“责任区级巡逻岗”主要负责“责任区”内流动管理执法，对辖区内交通秩序乱点、交通堵点开展管理及对各类静态、动态交通违法行为进行查处，重点保障本“责任区”交通秩序平稳；“全区域级巡逻岗”主要负责对数个“责任区”乃至全区域开展机动巡逻，与各“责任区”巡逻岗、固定岗形成叠加，动态化增援一线执勤管理。三是以“三级设岗”为核心。总队针对全市不同区域特点、不同岗位要求，将固定执勤岗位设置等级化，以适应弹性勤务管理需要。其中，一级岗由总队指定设置，数量相对固定，主要适用于本市重点管控路口，目前全市共设64个；二级岗由交警支（大）队结合辖区实际提出申请，经总队审核同意后设置，岗位数量根据区域交通状况而变化。高峰时段执勤交警以路口站点管理为主，平峰时段围绕管辖区域内重点路口和主干道开展流动管理，目前全市共设225个；三级岗由交警支（大）队自行设置并报总队备案，主要适用于管理面积较大、以秩序管控为主的地区，执勤民警以流动执法为主、站点管理为辅，目前全市共设269个。

（二）以动态调整为主线的勤务派勤机制

在“一二三”勤务运行模式下，总队还实施前端计划派勤、实时动态调警及梯次用警规则，着力使计划用警与动态调警有机结合，力争使警力使用效能最大化。一是实施有计划派勤。总队利用交警勤务管理网站实行网上派勤制度，通过总队、支（大）队、中（大）队三级管理功能，实现街面执勤民警、公安检查站民警和交通协管员网上派勤。基层交警中（大）队根据“责任区”固定岗位和巡线设置规则，将各岗位路口（段）位置、上岗时间、警员姓名、警号、电台呼号、交通工具、工歇时间段等派勤信息上传总队，总队对上报的派勤信息进行核查，发现不符合规定的及时退回修改，确保在岗警力数达到要求，确保“警力跟着需要走”。二是实施动态勤务调整。总队允许各交警支（大）队很据辖区交通特点调整计划派勤信息。例如，早高峰时段，城郊结合部往市区方向“大车流”出现时间较早，闸北交警早班上岗时间自行提前至6时30分至7时，而处市中心的黄浦交警早班一般可在7时30分上岗。晚高峰时段则市中心区域交警上岗时间要早于城郊结合部交警。在常规调整派勤的同时，市、区交警两级指挥中心还可根据网上派勤标注的警力情况，实时调警派往交通拥堵路段、路口，临时调整局部勤务运作，确保“警力跟着警情走”。三是实施梯次用警规则。为力争使街面“见警率”最大化，一般情况下，交通类“110”警情或群众求助由交警支（大）队机动岗负责处理。在“110”警情密集的情况下，按照机动岗、警长、中（大）队长顺序梯次化接处警，保障固定岗“见警率”。如流动警力资源不够，则按顺序让三级岗、二级岗离岗接处“110”警情。如果无重大危急情况，总队不会让一级岗警力离岗接处“110”警情。在开展交通集中整治时，除规模较大的行动外，一般按照中（大）队长、警长、机动岗、三级岗的反向顺序调动警力，尽力确保一、二级岗警力在岗执勤。

（三）以实时掌控为目标的巡岗督导机制

为确保街面警力工作质量达到要求，总队制定了“二级带班巡岗、三级查勤督导”的工作制度。一是二级带班巡岗制度。工作日交通早晚高峰时段，各交警支（大）队领导要上道路巡视，实时掌握辖区交通疏导及交通秩序情况，并实时指挥辖区交通疏导；各中（大）队干部要落实每日跟班作业制度，深入重点岗位与民警形成叠加，及时发现存在的问题并迅速督导解决。二是三级勤务督导制度。总队主要每月对各交警支（大）队执勤民警管理情况、管理效果进行抽查；各支（大）队主要每月对辖区所有岗位执勤民警管理情况、管理效果进行检查；各中（大）队主要对民警到岗情况、整改情况进行检查。总队对交警执勤岗位的抽查内容分为“出现率”和“管事率”两个项目，主要采取GIS警用地理信息平台轨迹核查、电台“点对点”呼叫点名、视频监控以及检查人员实地暗访等方式，并要求做到统一工作要求、统一检查方法、统一评分标准。总队对检查结果每月通报，各支（大）队对自查结果每周通报，被通报的单位必须提交整改意见报告。

三、当前上海交通勤务管理中遇到的矛盾

2005年交、巡警撤销合署办公以来，总队虽然在最大限度合理配置警力资源、不断调整优化勤务运作机制、大力提升科技强警支撑能力等方面做了大量工作，但仍面临警力数量日益减少与道路交通迅猛发展之间的矛盾。

（一）交警警力资源等内部因素带来制约

一是一线执勤警力数量呈萎缩态势。2005年底，全市交警共6958人，其中一线执勤民警4777人；至2014年8月底，全市交警共6768人，其中一线执勤民警4160人。目前警力总数和一线执勤民警数量较2005年同比分别减少3%和13%。交警警力在快速发展的道路交通管理需求面前日益“捉襟见肘”。二是民警整体年龄老化严重。据统计，2005年底，全市30岁至40岁交警占交警总人数的33%，至2013年底已降至27.2%；2005年底，全市50岁以上交警占交警总人数的16%，至2013年底已增至19.3%。队伍老龄化及带来的青黄不接，加上退休人数不断增多、警员数不断减少，一定程度上影响了交警勤务管理模式向升级化方向发展。

（二）道路交通迅猛发展等外部因素带来制约

一是迅速发展的道路交通不断提升管理需求。2005年底，全市道路总长度为12227公里、道路面积为20942万平方米。至2013年底，全市道路总长度已达17498公里、道路面积达27290万平方米，较2005年分别增加43%、30%。2005年底，全市信号灯控制路口共3672个。至2014年8月底，全市信号灯控制路口已达8855个，较2005年增加141%。从机动车和驾驶人总量上看，2005年底，全市机动车保有量为211.5万余辆、机动车驾驶人276.2万人。至2014年8月底，全市机动车保有量已达300.7万辆、机动车驾驶人达626.4万人，较2005年分别增加42%、127%。从上述数据看出，上海市道路交通呈快速膨胀式发展，交通管理工作任务难度和需求成倍增长。二是大量接处警工作造成交警长期疲于应付。经对近年来“110”警情分析，目前本市每日交通类“110”警情总量约为7000至8000余起，极端峰值可达1.2万余起。其中，交通高峰时段（7时至9时、16时30分至18时30分）警情数量约占全天的26.7%，按时段内全市执勤交警约1100人计，平均每名民警要接处1至1.2起“110”警情，且多为事故、拥堵类警情，处置时间往往需要30分钟或以上。此外，执勤交警还承担了大量交通线路警卫工作，特别是市中心区的黄浦、徐汇、长宁、静安等交警支队。据统计，每完成一批次一级规格交通警卫任务需动用支队总警力数的12%至18%，这对交警“在岗率”产生较大影响。三是执法环境不佳制约单警执法效率。与机动车驾驶人接受正规交通法规培训、驾驶技术训练不同，非机动车驾驶人一般未接受过正规培训，往往购买了非机动车后直接上路行驶，加上“警在法在”的心理，造成无交警执勤的路口路段非机动车闯红灯、逆行、不按车道行驶等违反道路通行规则的交通违法行为比比皆是。极为有限的警力数量与普遍存在的非机动车、行人交通违法行为形成了巨大反差。许多行人、非机动车交通违法者对交警执法有抱怨、抵触、不理解情绪，甚至妨碍执法或暴力抗法，造成单警执法难度较大。对此，交警部门在交通平峰时段多采取合并岗位、集中警力的方式开展“兵团化”执法，这一方面有利于应对单警执法应接不暇的困难，而另一方面用警力数量优势形成威慑力的做法也在一定程度上影响了在岗警力人数。

四、对打造上海交通勤务管理模式“升级版”的思考

虽然目前在上海交通管理工作中还存在不少突出矛盾和客观制约因素，但当前交通勤务管理工作机制仍在不断发挥实际作用。对此，总队要以“打造现代警务机制升级版”为努力方向，在现有基础上进一步增强勤务管理机制的“灵活性”“动态性”和“掌控性”，全力做专做强公安交通勤务管理工作。

（一）进一步提高勤务布局的“灵活性”

一是整合资源提升街面“见警率”。总队应要求各级交警部门严格按照公安部交通管理局《交警系统加强基层基础建设工作方案》关于警力配置的规定，按照“一队一所”和交通事故处理岗位的警力达到警力总数的80%以上的比例调整队伍内、外勤警力分布，在保证内务管理正常运作的基础上，尽可能减少内勤警力，将有限的警力向一线路面倾斜，增加路面执勤力量。二是继续完善“一二三”模式。总队要坚持“警力向需要的地方投放”原则，进一步梳理现有岗位设置情况，摸清当前等级岗位设置对局部乃至整体交通管理产生的引导效用，不断完善目前制定的岗位设置规则，真正使岗位设置符合当前道路交通管理需要。同时，厘清“责任区”内二级巡逻与三级设岗的互补关系，通过设定科学合理的机动巡逻方式最大限度使二级巡逻与固定岗位产生叠加管理效应，有针对性地消除“责任区”和“责任区”之间管理盲区，持续显现“点、线、面”有机结合的管理效果。

（二）进一步增强派勤机制的“动态性”

一是强化前端派勤和后续指挥的连贯性。总队可以逐步优化完善现有勤务派勤信息系统，研究将该系统与GIS警用地理信息系统、实时警力统计系统等多种系统相勾连，确保在岗民警位置、工作状态与计划派勤信息一一对应。同时，探索实行街面交警实时工作项目“翻牌制”，确保市、区两级指挥中心随时掌握每一名一线执勤交警实际状况，提升指挥员扁平化指挥和街面单警工作效能。二是探索实用性更强的动态布警机制。总队可以要求交警支（大）队在常态化开展街面指挥巡视时，经常性现场研究现有布警机制对交通管理的针对性和实效性，注重在巡岗过程中发现局部交通状况变化，研究探索实用性更强的调警、用警方式，最大限度盘活警力。同时，进一步研究交通变化与动态布警间的关系，争取摸索出一套可复制推广的动态布警经验，推动全市基层交警部门灵活布警、科学布警。

（三）进一步优化科技交管的“掌控性”

一是大力凸显“视频+实兵”应用效能。总队可以在现有交警中（大）队建设应用视频巡逻岗位的基础上，进一步争取市公安局科技等部门支持，推动基层交警单位视频巡逻工作逐步向专业化、精细化、实战化发展，大力建设基层交警中队视频指挥室，全力发挥视频巡逻岗大面积带动实兵巡逻的作用。同时，总队可以通过不断探索、演练、总结等方式，提高视频巡逻与实兵处置之间的衔接熟练度，大力提升视频巡逻的精确处置效能。二是加快交通管理信息化建设步伐。总队可以在现有各类交通管理信息系统基础上进行整合贯通，努力将视频监控预警、路况数据分析、信息统计比对等各项信息科技功能发挥到极致，体现科技管理优势。同时，在一些交通流量大、交通秩序乱、警力资源跟不上的路口、路段加装“电子警察”，弥补管理力量不足。

Probe into and Ponder over the Updated Traffic Administrative Mode in Shanghai in the New Situation

Liu Xiaohao
（Traffi c Police General Brigade of Shanghai Municipal Public Security Bureau， Shanghai 200070， China）

Shanghai traffic administrative mode has gone through three phases of reformation. However， there are still some noticeable contradictions and restraining factors in present traffic administration. As such， Shanghai Traffic police agencies should update present policing mechanisms，further improve police administrative systems and modes and strive to do traffic administrative work well.

Traffic； Police Administrative Mode； Update

D631

A

1008-5750（2015）01-0043-（06）

2014-11-27 责任编辑：何银松

刘晓皓，男，上海市公安局交通警察总队勤务处交通警务指导科副科长。