人民调解协议司法确认的实践与完善

吴薇

人民调解协议司法确认的实践与完善

吴薇

近年来，随着经济社会的发展，各种矛盾纠纷也日益

增多。为促进社会矛盾纠纷化解，维护社会和谐，人民调解作为非诉讼的纠纷解决机制应当发挥更大的作用。但是人民调解缺乏能够强制当事人履行调解协议的弱点，一定程度上阻碍了人民调解制度发挥其应有的作用。如何才能使非诉讼调解结果获得司法保障，得到有效执行，司法确认制度正是在这一社会需求下应运而生。司法确认制度的核心就是通过确定性的法律规则和强制性的国家权力确认人民调解协议的法律效力，使之获得强制执行力，它是人民法院运用司法权对人民调解工作给予的一种有力支持和强大保障。

一、上海法院关于人民调解协议司法确认制度的实践

人民调解协议的效力，经历了从最初的无法律约束力，到具有民事合同效力，直至建立司法确认制度的过程。上海法院的司法确认工作自2010年下半年逐步展开，依照《人民调解法》和最高人民法院《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》的相关规定，2011年制定了《上海法院关于民事调解协议司法确认程序的实施细则（试行）》，从适用范围、立案受理、审查确认、执行、申请撤销等各方面做出了规定。从2011年起至2014年10月，上海各基层人民法院共受理调解协议司法确认案件8595件，审结8572件；其中作出确认裁定（民诉法实施前为决定书）的8527件，不予确认35件。所确认的调解协议，包括各街镇人民调解委员会制作的调解协议，也包括了医疗纠纷联合调解委员会等专业调委会制作的调解协议。

二、人民调解协议司法确认制度的意义及可能存在的问题

人民调解协议司法确认制度作为一种诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决新模式，克服了人民调解协议在效力上的局限性，在保障人民调解制度应有功能，节约司法资源，提高司法效率方面具有十分重要的意义。对当事人而言，司法确认程序有利于当事人便捷高效地化解矛盾，减轻诉累、降低诉讼成本和风险。对法院而言，司法确认程序有利于缓解有限的司法资源与日益增长的纠纷解决需求之间的矛盾，提高审判质量和效益。对调解组织而言，司法确认程序有利于充分发挥各类调解组织的职能作用和调动其积极性，提高其权威和地位，鼓励各类调解组织的发展。对社会而言，司法确认程序有利于丰富人民群众和法院参与社会管理和公共服务的途径，降低纠纷解决的社会成本，维护社会的和谐稳定。

但是，作为一项新的特殊的诉讼制度，由于人民调解协议司法确认程序既不是典型的诉讼程序，也不是典型的非诉讼程序，在实践中难免存在一定的问题。

第一，审查风险大。民诉法并未规定对人民调解协议的审查方式，而实践中主要以书面审查为主，即审查当事人的民事行为能力、真实意思表示以及是否违反法律、行政法规的强制性规定或社会公共利益。但由于没有亲历调解过程，没有开庭审理，没有实地调查取证，尤其是当当事人恶意串通时，对纠纷的真实性无法查证，难防欺诈或者虚假调解的情形。

第二，纠错程序不明。根据民诉法规定，人民法院经审查后，认为调解协议符合法律规定的，裁定调解协议有效。对于该裁定，当事人不能上诉，不能申请复议。但若之后发现确认裁定错误，或者有损害第三人利益的情形的，如何救济，法律并未有明确规定。

三、完善人民调解协议司法确认制度的建议

司法确认的客体是人民调解协议，人民调解协议质量的好坏，决定了司法确认的正确与否，乃至于协议的强制执行力。因此，人民调解工作的制度化、规范化和专业化， 是进一步提高和扩大司法确认的效率和范围的前提和基础。尽管从上海法院目前的司法实践看，绝大多数人民调解协议得到了司法确认，但对于可能存在的问题，仍需引起重视，对该制度本身做出一定完善。

（一）需进一步明确可予司法确认的范围

民事诉讼法及人民调解法关于可以提起司法确认的协议类型，只规定了：“经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的”这一项内容，人民调解委员会的调解范围是“民间纠纷”，是否上述范围内的人民调解协议，均可以或有必要进行司法确认，上述范围之外的其他调解协议，是否可以进行司法确认，需要法律予以明确。根据实践经验，我们认为，首先，人民调解协议的司法确认应以必要性为其基本原则。调解协议司法确认的目的是赋予调解协议执行力，可执行性是确认的首要条件，不具有执行性的调解协议不必要予以确认。实践中，有的调解协议内容只包含倡导性、宣誓性内容，如要孝敬父母、家庭成员间遇事要商量等，就不属于司法确认的范畴。当然，实践中有的调解协议既有可执行性的部分又有无执行性的部分，对于此类调解协议，可以一并确认，以赋予调解协议中此部分的内容以确定力，例如，解除合同并给付赔偿的调解协议，司法确认裁定在对赔偿金的给付部分赋予执行力的同时，对于合同解除的内容也一并予以确认。

其次，可确认的调解协议类型不应局限于民间纠纷，一些专业性较强的民事纠纷和商事纠纷经人民调解委员会或商事调解机构调解达成协议后，也可以纳入司法确认范围。因为，通过聘请具有专业知识素养的专门人才担任人民调解员，调解一些专业性纠纷，是人民调解拓展职能，努力化解矛盾纠纷的发展方向。而我国的不少商事调解机构近年来在商事调解领域也取得了一定的成绩，赢得了较好的声望，其与人民调解及其他民间纠纷解决力量一起，构成了庞大的非诉讼纠纷解决网络，为各种民商事纠纷的解决提供了相应的渠道。司法机关通过一定方式确认专业民商事调解协议，也有利于非诉讼调解发展，有利于社会矛盾化解。几年来，上海法院在确认人民调解委员会调解的专业民事纠纷和商事纠纷方面，也做了一些试点和探索，我们将不断进行总结和研究，以指导审判实践。

（二）坚持多种审查方式并重的原则

就法院对调解协议的审查要求而言，从审查形式上，一般有书面审查、庭审审查以及以书面为主、当面询问为辅三种；从审查内容上，一般则分为形式审查和实质审查两类。

仅对调解协议进行形式审查可能难以发现一些违法、虚假或者违背社会公序良俗的调解协议，尤其是在双方当事人手拉手共同欺骗调解员、法官的情形下。如果因为审查不严而确认了这些调解协议的法律效力，必然会损害人民法院的司法权威，也不利于彻底化解矛盾纠纷和维护社会和谐。因此，我们认为，对民事调解协议司法确认申请的审查，应坚持简便快捷、依法审慎的原则。必要时可以通知双方当事人同时到场，当面询问当事人。为了避免确认不应当确认的调解协议，法院还可以采用更为慎重的方式，如询问调解人员，进行必要的证据调查，让当事人提交证据材料，询问相关的案外人等等。当然，如果每个司法确认案件都投入大量的司法资源，也不符合设立司法确认这一特别程序的初衷。因此，简单的司法确认案件，以书面审查为主，而较为重大的司法确认案件，应当以庭审审查的方式为主，辅以必要的证据调查。当事人无正当理由未按时补充或者拒不接受询问的，可以按撤回司法确认申请处理。

（三）进一步完善错误确认救济途径

法院在对司法确认案件作出裁定时存在出现错误的可能性，主要表现为两种情形:一是司法确认裁定对当事人产生的错误，比如对不得确认之事项进行了确认;二是当事人调解协议涉及第三人的利益，司法确认裁定损害了第三人的利益。由于相关法律和司法解释对错误确认的司法救济未作规定，审判实践中产生了一些争议。

1.当事人可否申请再审进行权利救济。若事后发现裁定书确认了无效的调解协议、确认了不得确认的调解事项或者调解组织出现违反职业道德的行为之时，法院能否按照再审程序加以救济，我们认为，答案是否定的，主要基于以下理由：第一，司法确认程序采一审终审制，制度上并未为当事人提供审级救济的程序保障，一般而言，不能上诉之裁判，也无再审救济之必要。第二，按现有法律规定，再审程序是对原裁判在事实认定、法律适用等方面存在的错误进行审理并加以纠正，而审理司法确认案件，法院并不对导致纠纷产生的案件事实本身进行审理，不符合再审事由和再审对象的要求。

当然，不能申请再审并不意味着当事人无救济之途径，该救济可适用非讼程序的法理，即当事人向原审法院提出申请，并由原审法院指定新的审判人员适用原司法确认程序予以撤销并作出不予确认的新裁定。当事人对原纠纷可以重新达成调解协议，或者进行诉讼。

2. 案外第三人提起第三人撤销之诉。因法院对司法确认案件采略式程序进行审理，实践中确实可能存在调解协议侵害案外人合法权益的问题，比如当事人恶意串通、通过虚假调解侵害案外人财产权益的情形。新的《民事诉讼法》对司法确认案件中所涉及的案外人权利救济问题，未作出具体规定。最高院《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》对调解协议侵害案外人权益规定了案外人可向作出确认决定的人民法院申请撤销确认决定。但是，由于司法解释对此程序的规定只有简单的一条，对受理条件、裁定的处理等相关问题并不明确，实践中仍可能造成适用难题。我们认为，针对上述情况，赋予案外人提起第三人撤销之诉是更合理的选择。

案外人在申请时，应当提交证明人民法院确认的民事调解协议内容违反法律规定，侵害了其合法权益，或对民事调解协议确定的标的物具有权利等相关证据。人民法院经审查认为申请事由不成立的，应当驳回申请；经审查已经生效的确认决定书确有错误的，应依法撤销原确认裁定，作出不予确认裁定。

人民调解协议司法确认程序作为一项新的诉讼制度，促进了司法与非诉调解之间的有效衔接，对强化人民调解、化解社会矛盾正发挥着积极作用。因此，也期待着理论界与司法实务界共同努力，不断完善该项制度并使其功能最大化，努力为构建多元化的纠纷解决机制，促进社会和谐稳定发挥更大的作用。

（吴薇，上海市高级人民法院民一庭庭长。）