调研方城县院统一业务应用系统之运行

王东旭

调研方城县院统一业务应用系统之运行

王东旭

自2013年起，全国检察机关统一业务应用系统（以下简称统一业务应用系统）试点、并正式实施以来，取得了较大的成效。从根本上实现了全国检察业务应用系统互连互通、数据共享，及时全面、实时、动态交换数据，保证数据真实，实现网上办案、网上管理、网上监督和网上考评。2014年2月28日河南省方城县院开始实施运行全国检察机关统一业务应用系统（以下简称统一系统）。经过一年的运行，在解决网上办案，改进工作方式，规范执法活动，提高办案能力和创新能力等方面，取得了一定成效。但尽管如此，这项利国利民的业务应用系统在运行中还是会遇到很多问题。现结合本院统一系统运行情况、系统特点，有效地剖析对当前基层检察机关使用统一系统存在的问题，提出解决对策，供大家研讨。

统一业务应用系统运行现状

从2014年2月底系统上线运行至今，方城县院共录入各类案件596件。其中，侦查监督案件167件219人，复议案件1件2人；受理公诉案件270件355人，起诉155件184人，退查58件103人；受理民行案件19件；反贪污贿赂案件7件8人；受理渎职侵权案件2件3人，技术性证据审查83件，同步录音录像95.83小时；上请检委会4次，议题6件。受理控告信访案件4件，受理职务犯罪预防案件6件。以上案件全部实现网上录入、网上流转、网上签批、网上办理。在综合各科室的情况后，可以看出系统的有效运行凸显以下特点。

方便执法办案

首先，统一业务应用系统通过案件数据及时、全面、实时、动态的交换，实现各部门之间的横向联通和上下级院之间的纵向贯通，实现信息资源的循环共享，加强不同诉讼环节的协作配合，大大提高工作效率。以公诉案件为例，侦监部门录入的信息、制作的文书，公诉部门就可以共享、重复利用。再如，刑事申诉部门在办理申诉复查、刑事赔偿案件时，可以直接提取案件有关信息，大大方便办案工作。其次，实现文书制作和审批模板化。目前系统配置了800多种文书模板和制作说明，提供在线法律法规查询和案例库，为承办人办案提供指引和帮助，有效提高工作效率和质量。文书审批流程则具备一般公文流转的特点，需要满足最低审批权限才能生效，即一份文书至少要经过某个角色审批，生效后才可以插入文书文号、提交用印和打印，最终发生法律效力。再次，系统支持文书的批量生成以及多次反复审批等功能。如公诉部门要制发的权利义务告知等文书，系统可以一键生成。系统能通过审批表的区域填写控制，支持跨级多次文书审批，基于角色对文书审批表不同审批区域的权限控制，支持审批撤回、退回、多次审批、痕迹保留、审批日志等。最后，系统专门建立风险评估预警功能模块，以案卡形式为承办人提供操作界面，承办人可根据风险情况进行评估，并形成评估预案类文书，确保风险评估预警的及时性、准确性，同时为加强对办案风险的统筹管理，重点对风险的等级、类别、评估案件的总数、部门办理、个人办理情况进行查询、统计，从而实现案件预警功能。

据方城县院统计，使用该系统后职务犯罪案件办案周期平均缩短5至10天，审查逮捕案件平均缩短2天，公诉案件平均缩短8至10天。

有利于对执法办案的监督

强化对办案活动的监督，是系统的重要功能之一。统一业务应用系统运用统一的流程和文书来规范办案执法活动，承办人只能在系统中根据配置的流程和文书进行“规定动作”，并且系统严格设定控制节点， 对于出现的不规范行为及时发出警示，杜绝超出规定之外的“随意动作”，只有按照规范流程办理，案件方能继续流转并最终办理出优质的“法律产品”，有效地防止人为、任意性执法活动的产生，也避免了工作的疏忽和遗漏，从根本上解决流程不统一、文书不统一、管理不统一等长期无法解决的问题。系统专门搭建收送案平台，所有案件信息从受理开始网上录入，归口管理，从源头阻止违法办案活动进入检察机关，确保监督源头化。系统开发动态分案轮案算法，该分案算法根据“原则性与灵活性相结合” 的原则，采取自动轮案为主，手工轮案为辅的方法，有效避免关系分案、人情分案。该分案算法还完成了对专业分组支持、案件来源分组支持、案件性质分组支持，并保证了以均衡办案量为原则的动态序列分配案件。统一业务应用系统上线后，对办案活动的事后监督转变为事前、事中监督，有效防止执法不规范行为的发生，确保监督动态化。

一个案件只要进入我们的应用系统，系统将自动跟踪案件走向。例如案件在审查批捕阶段作出批准逮捕决定以后，正常情况下公安机关在两个月的侦查期间过后，仍然未移送基层院起诉或者变更强制措施未通知基层院备案，系统将自动发出预警；案件移送起诉受理后，在审查起诉阶段正常审查期限内，没有作出起诉决定也没有作出不起诉决定，系统也将自动发出预警提示。案件管理部门在使用该系统后，将及时录入案件的执行情况、出庭通知书、判决书、裁定书等法律文书，保证了对案件自始至终、全程的监督，改变了过去监督不到位、监管不及时的现象。通过对案件每一节点流程的控制，最大限度地实现了案件管理的效能，程序独立的正义价值得以彰显。

有利于辅助领导决策

统一业务应用系统提供完善快捷的查询功能，支持对个案及类案指标的监控，支持跨上下级院的远程数据分类汇总统计。检察院检察长和其他院领导可以通过系统掌握相应检察机关办案业务的概况和趋势，也可以直接进入某一案件，了解具体真实的办案情况，包括办案阶段、各类法律文书的内容、程序。通过常项指标和专项指标的配置应用，能反映案件的宏观情况和主要数据，还可以根据案件性质、嫌疑人身份等了解一些重点案件。院领导可以及时、准确、全面掌握辖区范围内各项业务工作运行情况，便于统筹全局，提高检察业务的快速反应和指挥决策能力，增强宏观决策的科学性和准确性。

有效地整合节约资源

统一应用系统投入使用后，案件管理部门将在统一受理案件同时，把案件的基本信息录入到系统中，业务部门的承办人员将使用系统的提案功能，自动提取已有的信息。这样分工负责，各司其职，承办人员直接在系统上制作文书，网上流转审批，保证了文书的质量。该系统对办案的期限、文书的规范、案件流转的合法性都做了明确的监督程序设计，在一定程度上提高了办理案件的质量。在案件审批过程中如果需要重新制作、修改文书，案件将退回到上一流程节点，依次作出修改，这样就避免了传统工作中重复修改带来的时间和纸张的浪费。同时，网上运行，信息共享，上级院检务督察部门根据授权可以随时从网上抽查已办结的案件，从而摒弃了以往那种统一调卷费时、费力、耗费资源的考评方式，直接通过统一业务应用系统完成执法考评工作，使质量考评从事后监督变成事中同步监督。

统一业务应用系统运行中遇到的问题

县院自身存在的问题

1.思想认识不到位。长期以来，基层检察院检察人员对案件的受理、办理、流转、审批、监督到用印等各个环节已经形成了相对熟悉的操作习惯，而全国检察机关统一业务应用系统的全员、全面、全程使用，打破了现有办案习惯，不可避免地带来了各种不适应。对于案件办理时间紧、案件数量多的科室，更是会出现各种抱怨和不理解，从而在使用应用过程中出现少数消极思想。具体表现出三点：一是惯性思维转变难。网上办案的高度规范化、程序化和内部开放透明，对检察人员执法理念、办案模式是一次严重挑战，过程中出现的困难和问题无法得到及时解决，惯性思维短时间内难以改变，使办案人员的抵触情绪有所体现；二是保密意识较淡薄。对于检察专网分级保护、电子印章专人管理、禁止内外网混用等保密安全措施，在具体应用中带来诸多不便。少数人认为在基层院对保密措施如此大张旗鼓是小题大做，对于信息的安全性认识不到位；三是畏难畏错怕担责。由于系统使用运行后，对于因不熟悉操作流程导致的违规操作行为，省院、市院规定了严格的纠错流程，并对出现的错误进行定期通报批评，因此在不能很熟练使用系统的情况下，很多人出现畏惧、排斥心理，以不使用就不犯错的观念能拖一时是一时，从而上手时间慢。

2.培训力度不够。在前期培训中，因时间紧，任务重，多数检察干警没有经过完整的系统培训，从而在后期网上办案过程中遇到业务问题，部门成员之间无法磋商，快速解决实际问题。系统的大小问题依靠案管部门解决。

基层院技术部门往往只专注系统操作维护而不懂法律业务，案管部门却只专注业务而不了解技术维护。加之两部门平常缺少协调、沟通，从一定程度上增加了系统维护的难度。另外基层院技术部门、案管部门人员少，两部门人员承担多层角色，在一定程度上影响了工作效率和工作高度。例如，方城县院案管部门的统计员，既是统一业务系统的案件录入员，又是方城县院统一系统的管理员，一人身兼“数职”。

系统自身存在的问题

统一业务应用系统虽然经过多次修改完善，具备全面推广应用的基本条件，但也存在很多不足。业务部门在录入案件、办理案件的过程中，发现不少问题。

1.系统配置低，反应迟钝，服务器响应速度慢。在进入系统后，经常有页面迟迟不能打开的情况，专网服务器没做到及时响应，有的案件通过网上办理的时间甚至比原本手工办理时间还要多上一倍。如办理院章申请与打印过程，虽然电子印章工作已经完成并且提交给系统后台，但印章打印栏目下无法及时获取已用过印的文书，这就大大降低了办案效率。

2.流程操作设置太固定,细节设置缺陷多，考虑不全面。如在民行科办理督促行政机关履行职责案件时，在“审查”这一环节缺少“流程审批表”文书，直接跳至下一节点。另外流程监控存在重复预警问题，在统一业务应用系统软件中，相关业务部门，如公诉、侦监等也有办案预警提示，如案管部门对临近期限的案件再进行预警，存在预警重复，无形增加了工作量。再如流程回退，只允许承办人自行回退一步节点进行操作。在办案实践中，如果发现办案程序或法律文书有错漏，因回退节点次数的限制而无法及时更正弥补。还比如已归档案件不能撤回也不能进行修改，致使有错误不能进行改正。

3.文书设计有待完善。目前在统一系统中制作文书，只要承办人制作文书后，点击生成，该文书就占了一个文号，即便该文书在下步节点中被驳回，文书号也无法消除。这样造成一些废号、空号。另外，统一业务应用系统中，所有文书都是基于Word软件进行操作的，文书模板固定并且集成在系统后台标准库中。笔者认为可以对文书操作添加其他更多的功能，如“另存为”、“常用语”列表索引等，以简化日常网上办案工作。

4.流程与实际办案操作存在抵触。检察人员在网上办案过程中发现部分流程操作对实际办案过程产生了抵触和限制，如检察技术部门办理的“同步录音录像”工作。由于自侦部门办理职务犯罪案件，针对同一起案件可能需要对犯罪嫌疑人做多次讯问，这就要求技术部门提供多次的“同步录音录像”技术支持。按照原有办案制度，一份技术协助通知书对应一份受理登记表、一份工作说明、一份主视听资料、一份工作回执。而统一业务应用系统中，技术部门收到自侦部门移送的技术协助通知书后，立即生成一份受理登记案卡，并且在当前业务下可以添加若干次技术协助工作记录，直至完成所有工作后移送反馈文书。如果自侦部门重新移送一份技术协助通知单后，则系统自主产生另一个案件，这就与技术部门操作习惯产生了冲突。虽然系统简化了操作过程，但对后期档案材料的整理必将产生影响。

案件录入中存在的问题

1.初始配置问题突出。统一业务系统运行后，存在后台配置不全，部分权限配置不准确、文书审批角色配置错误、文书配置缺失等问题。主要原因是技术人员不熟悉办案业务，对系统的架构、流程节点及配置等要求领会不到位，业务部门未在系统配置中承担其相应职责，办案人员也欠缺与技术人员的工作交流和意见交换。如对民事行政生效判决、裁定、调解书的监督类型案件，在培训版中录入顺畅，但在系统正式版录入后却无法走下去，后来发现民行模板配置不准确所致。

2.案卡信息填录不全。案情过于简单，有的仅一句话，未能反映案件情况；或案情未予归纳，将侦结报告内容全部复制；自侦案件当事人身份填录不符，身份、职业、职级漏填，立案时间漏填；其他类案件文书文号、移送案由等漏填，逮捕案件执行时间漏填较多。

3.案件办结，系统显示超期。有的案件已办结，承办人未及时点击“流程结束”；有的流程结束后承办人因修改内容又再次点击前面节点，系统始终显示“办理”状态，导致超期。控申、技术类案件系统未设定办理期限提醒。

4.案件流程中操作不规范。如部分文书制作和审批时，没有使用USBKEY密钥插入个人签章；部分承办人没有及时、全面地填写业务办理过程中生成的信息或正确的执行办案步骤，导致案件数据不完整或系统显示超期预警；有的自侦案件承办人未填立案日期，导致案件不能生成立案数；有的承办人因操作不当，导致案卡或文书重复制作等等。

5.缺乏配套的流程管理制度。在统一业务系统应用系统运行以来，在案件录入上，虽有《统一业务系统应用系统使用指引手册》为指导，但规定不够细，并且讲的也不实用。在民行案件录入上，各地意见不一，有的都是案管部门录入的，有的地方对于民行案件一部分从控申部门录入，一部分从案管部门录入。还有在信息录入上，通过案管部门受理的案件，哪些由案管部门录入，哪些应有业务部门自行填写，这些都应当通过制度进行规范。

解决问题的建议

1.抓好加强组织领导环节，确保干警从思想上高度重视。院党组、各部门负责人要把统一业务软件试点应用作为“一把手”工程，确保统一业务应用系统的正常运行，落实“全员、全面、全程、规范”的使用要求。切实加强对该项工作的组织领导、统筹规划和协调指挥，要高标准高质量完成统一业务软件应用工作，同时要着力协调解决在人员培训和软件运行中遇到的问题。要着力引导全院干警统一思想认识，落实工作责任，建立起“领导带头、全员参与、责任明确、考核到位”的一体化应用工作格局，扎实推进统一业务软件应用工作。要强调转变观念，强化意识，把思想和行动统一到具体的工作中来。着力加强科室之间、检察人员之间、基层院与上级院间的沟通协调，树立“一盘棋”的大局观念。

2.抓好数据填录及运维管理环节，确保统一业务应用系统规范运行。一是规范填录工作。出台《统一业务应用系统案件信息填录工作制度》，对信息填录的主体分工、具体要求、责任追究等作出规定，明确“谁受理谁录入、谁办理谁录入、谁审核谁录入、谁审批谁录入、谁录入谁负责”的原则，要求准确、审慎、全面填录案件信息。同时，规定后道环节对前道环节录入的数据负有审核、修正的责任。二是建立流程监管员制度。要求各业务部门必须设立案件流程监管员及系统运维管理员各一名，负责对网上信息填录、文书制作、流程操作等网上业务办理活动进行监督、管理、指导，对填录不当的信息及时纠正，并负责与本院统计人员联系沟通，及时向案管部门报告工作中存在的问题。三是加强统计审核。案管部门指定专人负责对本院业务部门填录的案件信息进行监督、审核，发现信息填录不当的，按照规定向相关部门的案件流程监管员反馈，由其通知相关承办人改正；统计人员在审核检察业务数据中发现问题的，及时向业务部门的流程监管员反馈，由案件流程监管员负责通知承办人员改正。通过案管部门对录入信息进行二次审核，确保信息填录准确、及时。

（王东旭，河南省方城县人民检察院副检察长。）