城市开发区义务教育资源的合理配置研究<br/>——以南京市江宁经济技术开发区为例

城市开发区义务教育资源的合理配置研究
——以南京市江宁经济技术开发区为例

2015-04-08刘元芹

社科纵横 2015年11期

关键词：合理配置开发区城市化

刘元芹

（南京邮电大学社会科学处江苏南京 210023）

城市开发区义务教育资源的合理配置研究
——以南京市江宁经济技术开发区为例

刘元芹

（南京邮电大学社会科学处江苏南京 210023）

义务教育资源的合理配置，对开发区的社会、经济、交通、城市化发展推动作用显著。城市开发区因为具有城市新区的性质，需要政府全面建设开发区区域内以教育资源为代表的城市公共服务设施。合理规划、在开发区设立教育行政部门、根据入住人口适时调整教育资源布局，使教育与经济相协调，才能促进开发区的可持续发展。

义务教育资源城市开发区推动作用均衡配置

城市经济技术开发区是我国改革开放的产物，从1984年设立第一个开发区到现在已有30多年的发展历史。各个城市开发区的设立，为当地经济的快速发展提供了强劲动力。但是开发区内经济的单枝独秀，难以为经济技术开发区的全面发展提供持续动力。近些年来，随着城市中心人口向城市周边的扩散和迁移，政府对开发区的政策导向已由最初的以经济发展为主转为注重加强公共服务、促进开发区经济社会和谐发展。

我国的城市开发区建设与国外相比有很大的不同。国外的开发区结构、功能相对单一，大部分开发区主要是发展工业或者从事高科技开发，多是生产、研发基地。员工工作与居住的地方相距甚远，用地性质被严格限定，地价相对较高，少有居民区，所以与日常生活休戚相关的服务业、基础教育配套等问题并不十分突出。而我国的开发区建设则大多是与新城区建设密切联系在一起，开发区的建设与人们生活、学习的功能区域的发展几乎是同时进行的。伴随着高新技术企业的成长，住宅区大量涌现，商业配套设施大规模开发，开发区在很大程度上承担着城市社会管理与服务的诸多功能。但是目前，无论是国家级开发区还是省级开发区，都存在着经济超前、公共服务滞后的现象，尤以基础教育资源的紧缺最甚。

一、南京市江宁国家经济技术开发区义务教育资源配置的实况分析

虽然一些城市的政府近年来对城市开发区做了一定的教育配套工作，兴建了部分学校，促成了这些地区教育事业的较快发展，但这些工作与开发区的现实需要相比，尚有较大差距，对开发区教育发展缺少统筹考虑，缺乏前瞻性。不能满足居住和生活在开发区的人民子女的教育需求，一些政府网站上关于开发区优质学校设置的呼声较高。因此，统筹规划开发区的教育布局、合理配置开发园区的基础教育资源成为推动开发区建设的迫切需要。

江宁经济技术开发区位于南京南部，隶属于江宁区，区域面积243平方公里。开发区创办于1992 年，2010年升级为国家级开发区。2001年江宁撤县改区开启了南京城市空间南拓的发展方向，《南京市城市总体规划（1999-2010）、（2007-2030）》中都强调江宁承接主城区功能与人口扩散的作用。而开发区作为江宁最重要的功能板块之一，不仅是引领地区经济发展的核心引擎（2011年开发区规模工业产值占江宁区的66.02%），也是承接区域人口转移的主战场[1]。

据统计，江宁开发区目前人口近30万人，按服务人口70‰，小学服务半径500—1000米，中学服务半径1000—1500米的标准，需9个学校、432个班额、服务近20000名学生，但目前只有小学3所、中学1所，3所小学共有128个班，能容纳5760名学生，1所中学30个班，能容纳1350名学生。教育资源的配置情况与实际需求相差较大。近10年内除新增的将军山小学之外，无新增学校和班额。周围居民和开发区企业引进的人才对学校设置尤其是初中学校的设置要求较为迫切。

以教育资源为代表的软环境建设对开发园区建设具有重要意义。任何开发区，要想脱颖而出，仅仅拥有大量产生巨大产值的国际性公司是远远不够的，还要创造一个能留得住这些公司、使公司的各种人员安心发展的软环境。各项社会事业发展不完备，开发区的发展明显就会缺乏后劲，难以吸引更多更大的投资。社会事业，特别是充足、优质的教育配套设施已成为开发区招商引资、继续做大做强不可或缺的重要条件。

二、义务教育资源的合理配置对城市开发区的推动作用

（一）促进教育公平

义务教育资源的合理配置，一直是社会各界广泛关注和议论的问题。由于民主法制日益完善，公民权利意识不断增强，知识、技能的价值越来越充分显现，人民群众越来越渴望优质教育、关注教育公平。2010年1月，教育部在文件中要求，“从贯彻落实科学发展观，建设社会主义和谐社会、促进教育公平的高度，把均衡发展作为义务教育的重中之重，按照促进义务教育均衡发展的法律要求，以适龄儿童少年接受更加公平更高质量的义务教育为目标，合理配置教育资源，不断提高保障水平”。

义务教育属于“纯公共产品”，政府对义务教育资源合理配置，使学龄儿童在教育上享受起点公平和过程公平，将极大地阐释社会公平的涵义，促进我国和谐社会的建设。

（二）对经济具有乘数效应

公共支出乘数效应是指政府公共支出变动引起的社会总需求变动对国民收入增加或减少的影响程度。一个部门的投资支出会转化为其他部门的收入，单一的投资却会引起多部门的效益，使投资效益递增。在开发区内合理配置基础教育资源，能够改善区域内的投资软环境、提高投资吸引力，能够促进地区内的土地增值、引起房地产市场活跃、促进商业繁荣等等。

因为城市开发区是经济强有力的贡献者，地方政府都希望通过“筑巢引风”，改善投资环境，加快经济发展。在硬环境建设方面，政府基本都会花大力气来使区域改观，比如土地作“五通一平”甚至是“九通一平”（道路、供电、供水、供热、排水、排污、邮电、有线电视和土地填高平整），相继建设高水准的基础设施。在软环境方面，地方政府往往致力于改善政治、经济、法律等方面，而在教育、社会文化环境领域，往往投入、改观速度缓慢，有时甚至认为不重要而不为之。实际上，良好的教育环境、适宜的社会文化氛围往往比繁华的商业街区更能吸引投资者和来此工作的白领阶层。教育资源，尤其是优质义务教育资源的配置，会快速提高开发区人气，也就会带动土地房产市场，以及商业设施的跟进建设与繁荣。

我国传统历来重视子女教育，历史上“孟母三迁”的故事在当代社会持续上演。如果城市开发区的教育资源优质，将会吸引无数年轻父母前来就业、购房。届时，开发区的人气、商业氛围将不可避免地高涨。

（三）缓解城市中心交通压力

随着城市经济建设的发展以及人民生活水平的提高，私人小汽车的数量在源源不断地增加，新增道路赶不上城市新增车辆的矛盾日益显现，街道和马路变成了停车场，交通拥挤成为当代城市发展中普遍存在的问题。交通拥挤带来了一系列问题。会导致交通紧张、车速过慢，事故频繁发生。交通拥挤还带来了空气污染和噪声等问题。汽车尾气排放、汽车噪声污染使城市变得喧嚣，不仅不利于城市居民的身体健康，还会使人心情烦躁，严重影响居民正常的工作和学习生活。交通拥挤还会使大城市地区的重要经济活动受到影响。

政府公共部门及教育资源在主城区的集中配置，在很大程度上影响了城市交通的顺畅与拥挤。一些城市通过整合社会空间结构，完善开发区功能，配置相应的商业设施和教育资源，使其不仅是年轻人的工作和居住区域，同时也是年轻人的父母和孩子的安居乐业的生活区域，如此以来将大大减少潮汐交通和远距离交通，有效控制交通需求，缩减早晚高峰期交通压力。

（四）加快城市化进程

城市化包含着人口城市化和土地城市化。从人口城市化的角度看，城市化的对象是广大农村人口。人口城市化的过程就是农业人口逐步向二、三产业转移，逐步向城镇集聚的过程。厉以贤认为：农村城市化的过程，同时也是农民市民化的过程。由农民转变为市民并不是简单的身份和户籍的改变，素质、能力、观念、思维方式、生活方式等都要跟着转换和提升。这就必须通过教育来实现[2]。可以这样说，教育的普及程度决定着城市化的有效规模，教育的高度决定着城市化的可能深度。

建设现代化、功能完备、健康持续发展的城市区域，就要构建人才培养的规模、类型和层次相对合理的教育体系，这是城市社会经济协调、健康、持续发展的保证。在开发区对教育结构和布局进行科学合理的配置，是教育在推进城市化进程中发挥作用的主要措施之一。优质的义务教育资源在开发区的配置，能够满足在区域内工作和生活的白领阶层以及就地安置拆迁的农村人口，也会吸引开发区周边的农业人口到开发区就业购房享受优质公立教育，化农村社会为城市社会，化农民为城镇居民，从而加快城市化进程。

三、在城市开发区均衡配置义务教育资源的建议

目前我国城市开发区政府的地位尴尬，基本功能定位仅限于商业开发、招商引资，无权配置公办基础教育资源。在实际工作中，开发区作为政府的派出机构，不是一级地方政府，相应的，也没有用于文化教育等社会事业的用地，亦没有专门经费，对辖区内的文化、教育等社会事业工作没有统筹管理的权利，协调起来比较困难。在开发区这样的特殊区域，如何合理配置教育资源，形成教育发展与园区繁荣的良性互动，如何对教育等社会事业进行定位和管理是政府必须重新审视的重要问题。一些国家级、省级城市开发区公共服务设施的配套设置，需要所在省政府、市政府、区政府三方的协调，将全市范围甚至全省范围的优质教育资源配置到开发区。

（一）规划部门在整体布局上优先考虑义务教育资源的布局

随着大城市郊区化发展，人口日益向郊区扩散，以开发区为代表的新城成为与主城有相对独立性的、自给自足的、可以为居民提供相应服务的新区域。所以在规划时就应明确开发区的综合功能定位，按照《城市居住区公共服务设施设置规定》里的要求，健全以义务教育资源为首的公共服务设施，避免开发后期发展空间不足等问题。地方政府应该意识到粗放单一的工业发展并不能带来开发区竞争力的真正提升，反而容易成为远期发展的禁锢。因此开发区不宜仅仅作为城市某些功能的补充或强化单元，而是要逐渐具备与主城一样完善的功能结构和中心体系，成长为完全具备独立运行能力的新城市区域[3]。

规划部门首先要在规划工业、商业、住宅用地初期，就根据周边住宅容纳人口数及服务半径，估计好教育规模，预留出中小学用地。针对个别地方政府受到短期经济利益的驱动，在土地开发和使用中蚕食预留教育用地的行为，规划部门应在规划初期和变更用地性质时对社会公众进行公示，接受公众和媒体的监督。

（二）在城市开发区政府成立教育行政部门

很多开发区政府功能单一，基本只限于招商引资，没有权限管理教育、文化等公共事业。而所在区的政府教育行政部门，对教育资源的管理是按照传统的街道办事处、社区来进行规划和布局的，往往只关注老城区域已有的学校，对开发区所涉及区域缺乏统筹管理，忽视开发区区域居民的教育需求和教育诉求。

苏州工业园区、武汉东湖新技术开发区等开发区，教育与经济协调发展，优质教育的配置让开发区内的优秀人才和普通居民都较为满意，这些开发区政府都设立了开发区教育局，在不同阶段对所辖区域的教育制定可行性的长远规划。苏州工业园区率先实现区镇教育一体化管理，基本构建起涵盖基础教育、职业教育、高等教育、社会教育、国际教育、特殊教育在内的现代国民教育体系。教育现代化水平跃居江苏省前列，为经济的后续发展提供了强大保障。

（三）教育部门适时调整教育资源布局

开发区的教育部门可根据统计部门的人口普查数据和抽样调查数据，以区域内的居住人口为依据，按照教育部规定的服务半径，合理配置中小学教育资源。若某一阶段的适龄教育人口有较大变化，比如近期内伴随郊区入住人口的增多，适龄入学儿童持续增加，则应充分利用教育规划用地，增建学校。如若干年后随着出生人口下降，适龄教育人口一直呈减少趋势，则可合并学校，将闲置学校用地用于举办其他类型教育或改为其他公共服务设施用地。