社会治理的核心要素及其相互作用——以一个村庄的土地承包和流转为例

杨伟民

□社会治理

社会治理的核心要素及其相互作用
——以一个村庄的土地承包和流转为例

杨伟民

社会治理与国家治理是不可分割的。社会治理是在可以依据具体指标界定具体范围的社区、社会群体、社会组织中，就各种关系到所有成员利益的具体事项，通过有关成员的参与，建立规则，使规则得到遵循的过程。在阐述了社会治理意涵的基础上，本文以一个村庄的土地承包和流转为例，揭示了社会治理的四个核心要素：既有社会制度、个人权利行使、适度地自我约束、拥有相关信息；讨论了四者的相互作用及其中体现的社会治理与国家治理的关系。

社会治理；社会制度；个人权利

一、社会治理的意涵

关于社会治理，多数学者是将其与国家治理分开讨论。例如，有论者提出，“社会治理是一项复杂的系统工程，涉及教育、医疗、卫生、住房、社会保障和公共安全等多层次领域”①范如国：《复杂网络结构范型下的社会治理协同创新》，《中国社会科学》，2014（4）。。但问题是：一方面，这个“多层次领域”基本上就是政府代表国家在市场之外保证其公民基本生活需要的领域。这个多层次的领域绝对需要国家的立法和政府的财政投入；另一方面，在一个国家范围内的所有事项中，这些事项是否只属于“社会”？根据社会科学家对“社会”的解释，很难如此断言。实际上，在当今的社会，“社会治理”与“国家治理”是不能分割的。

在社会科学中，“社会”有两层含义。一是从人们的相互交往角度看待社会。如马克思对社会的解释，“不管其形式如何——社会究竟是什么呢？是人们交互作用的产物”②［德］马克思： 《马克思致巴瓦安年柯夫（1846年12月28日）》， 《马克思恩格斯选集》第四卷，中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作翻译局，北京：人民出版社，1972，第320页。。人们之间的交互作用，是因为一定数量的个人，需要共同从事一些活动，或者各自所从事的活动之间存在相互关联、相互影响。因此，社会指的是由复数的个人持续互动形成的社会关系体系。但是，社会作为众多的个人构成的复杂系统，其中不仅有每个人就自己的私人事务与他人的互动，也有涉及社会所有成员的公共事务需要处理。尤其是这些处理公共事务的角色或机构中的官员，便拥有了处理公共事务的权力和机会。

关于公共权威机构，在现代社会通常用两个概念指称：政府、国家。亦即在社会科学中的“国家”通

常也有两种不同的含义。仍然用吉登斯的说法：“‘国家’是个含糊的概念。它既可以指‘以国家为基础的社会’的整个形式，也可以指这一社会中特定的政府体制类型。”①[英]安东尼·吉登斯：《社会的构成》，李康、李猛译，北京：三联书店，1998，364页。国家概念的第一种含义实际上就是民族国家意义上的社会，二者是同义语，都指有领土和人口边界范围的社会交往系统。国家概念的第二种含义则与政府是同义语，指社会的公共权威系统，是“民族—国家”意义上的社会的一个构成部分。

近代以来，社会成员创造了各种自我治理的方式，以避开或抵制公共权威机构意义上的国家的过度干预，导致产生了社会概念的另一种含义。德朗蒂认为，“大致从16世纪早期到20世纪早期，社会理论就是针对社会的兴起所做出的一种反应。早先所谓的‘社会’本身并不曾作为一种明显可辨的社会领域而存在”。“社会作为一种不同于私人世界和国家的领域，它的兴起促成了三块核心问题域，集中体现了现代性的自我理解：个体的社会化、知识的理性化以及权力的合法化”②[英] G. 德朗蒂： 《社会理论的基础：起源与流变》，载 [英]布赖恩· 特纳主编:《社会理论指南》，李康译，上海：上海人民出版社，2003，32页。。亦即，另外这种含义的社会，是民族国家意义上的整个社会的一个构成部分，与“民族—国家”意义上的社会的另外两个构成部分——公共权威系统（国家）和私人领域相互并列。哈耶克也认为，社会（society）这个概念是200多年前才被发现或成为社会科学讨论的对象的。他说：“人们逐渐认识到存在着一些完全不受人的愿望支配的力量，它们的作用加在一起，造成了一些对个人努力有促进作用的结构，尽管它们并不是为了这个目的而被设计出来的。正是这种认识，使人们采用了‘社会’这个概念，以把它同国家这种特意建立并受人领导的组织区别开来。”③[英]弗里德里希·冯·哈耶克：《经济、科学与政治》，冯克利译，南京：江苏人民出版社，2003，第291页。

根据以上对“社会”含义的分析，可以看出，社会即一定范围内的个人之间相互作用形成的社会关系体系，或复杂的相互作用的网络系统。即使是在一个国家的范围内，不包括政府机构和私人领域的社会，也不仅是教育、医疗、卫生、住房、社会保障和公共安全等多层次领域，而是所有的人与人之间有相互影响、相互作用的公共领域及其结构。所谓“治理”，就是在所有的人与人之间有相互影响、相互作用的公共领域建立起必要的行为规则，并使规则得到遵循。能够得到遵循并使社会既充满活力又和谐有序的规则，首先应该是公正的，同时也要科学、严谨、符合社会生活实际的需要。当然，也要有执行的监督者、对违规者的惩处措施。规则的具体形式可以是国家正式颁布的法律、历史地形成的惯例，也可以是有关社会成员之间自己达成的协议。

因此，社会治理即是在可以依据具体指标界定其具体范围的社区、社会群体、社会组织中，就各种关系到所有成员利益的具体事项，通过有关成员的参与，建立规则，使规则得到遵循的过程。

但是，在高度复杂的社会中，国家治理与社会治理的区分并非在于二者适用的社会生活领域、社会群体的不同，而是治理方式的不同。国家治理主要体现为颁布法律、执行法律、根据社会的实际变化和社会成员的意愿修改法律，以及提供公共物品；社会治理则主要是有关的社会成员在国家法律的框架之内，就涉及的各种具体事项，利益相关者相互协商、相互博弈，订立契约、合同、行为规则的过程。

历史地看，国家治理与社会治理的关系是随着社会生活的变化而变化的。在近代西方工商业城市发展、“市民社会”兴起之时，当时的“社会”概念确实是指脱离国王或领主控制的自治领域。在地理空间和事项上都可以区分出来。但是，在当今的社会，由于人们之间的相互交往已经变得极其复杂，因此任何一个社

会领域、国家领土范围内的任何一个地方，都不可能不受国家法律的约束。

在当今社会，“国家治理”和“社会治理”是相互关联的。社会治理需要国家的法律加以规范，在国家既有法律的框架内，有关的社会成员就各种具体事项的处理、就个人之间在某些领域的相互作用，通过相互协商达成共识、订立契约、制定共同遵守的行为规则。同时，社会成员作为国家公民，根据自己的实践经验、获得的有关信息，按照法律规定的程序，对国家法律提出必要的建议。国家治理则必须根据社会的实际状况、社会成员的实际需要，依法规范和引导社会成员之间的相互作用、有关协议的达成和执行、有关行为规则的确定。

从根本上说，无论是“国家治理”还是“社会治理”，都是要建立与人们从事的各种活动有关的公正的行为规则，以便既能够充分保证个人的行动自由，又使自由的行动者不能为了自己的利益损害他人的利益和公共利益。

规范人们的各种活动的社会规则能否公正，是“国家治理”和“社会治理”的关键。反过来，实际社会生活中规则的公正，只能靠国家和社会的共同治理才能实现。由于社会是大量的人类个体构成的极其复杂的系统，在不同的事项上，涉及的社会成员不同；同时，社会中的个体，因为从事的活动、相互交往的密度等又会形成组织化程度不一的群体。所以，国家和社会共同治理，在很多事项上应该是多主体共同治理，在这样的过程中建立的社会规则，肯定比少数人专断地颁布的规则更可能趋向公正。

另外，就国家和社会共同治理中政府的角色而言，更为理想的状态应该像张康之所说的那样，在一个高度复杂的社会中，政府应该是服务型的政府。“服务型政府应当以他在性为导向”。他引用法默尔的观点解释政府的他在性，“在实践的意义上重建他在性，即要求行政人员在开展行动时把他者放置在首要的地位上”，“他在性意味着主体的离心化”。政府官员“因其工作的性质而被扔进一个总要被中心化的位置。因而，产生了官僚主义、行政傲慢、行政不作为、主观主义、独断性决策等各种各样的问题”。要改变这种状况，就需要“让行政人员获得并遵守他在性的原则”①张康之：《论主体多元化条件下的社会治理》，《中国人民大学学报》，2014（2）。。

由于中国传统的官本位思想，要实现政府和政府官员以他在性为引导，可能是一种不太容易达到的理想境界。

二、一个村庄土地承包和流转中的共同治理行动

本文作为案例分析的这个村庄，是长江边上的一个村庄，地处沿江冲积平原，水陆交通方便。在1962年之前和2005年之后，都是由三个自然村构成的行政村。在1962年和2005年之间，其中的一个村庄既是一个自然村，也是一个行政村。下文中将把合并的行政村称为D村，把曾经既是自然村又是行政村的村庄称为H村。2014年年底，D村有800多户，2300多人，2400多亩耕地和80亩水面，人均耕地1亩多。

在20世纪80年代初和90年代后期实行第一轮、第二轮土地承包时，H村都是作为一个行政村。在土地承包方面，H村村民既遵守了国家政策的有关规定，又根据实际情况行使了一定的自主权。

根据我国法律规定，农民对土地没有所有权，为了激励农民科学、合理地耕种承包地，土地承包政策

规定了较长的、稳定的土地承包期。特别是第二轮土地承包，按照国家的政策以及2002年颁布的《中华人民共和国土地承包法》，都规定耕地的承包期为30年。即按照承包开始时的家庭人口，一个家庭承包土地的数量确定下来以后，30年不变，不再调整。但是，由于人口的出生、死亡、娶进、嫁出，随着时间的推移，同一个村民小组的成员承包地的数量就会出现很大差别。根据集体成员对集体土地拥有的权利，这种差别如果没有其他方面的弥补，集体成员之间土地承包数量存在明显差别是不合理的。亦即，土地承包期30年不变，与村民对集体土地的平等权利之间是存在矛盾的。

看重自身对集体土地拥有平等权利的农民，不赞成承包地30年不变。有些地方的农民要求，应根据各家人口实际变动情况，对承包地进行适当调整。H村的村民行使的自主权就是在各个村民小组的范围内对承包地三年小调、五年大调。在H村再次与另外两个自然村合并为一个行政村以后，另外两个自然村执行了承包地30年不变的规定，而H村的各村民小组仍然延续了他们自己确定的这项规则。H村调整承包地的规则是否达到了每户都同意，没有人给出明确回答。但是，D村的村干部和我们访谈过的H村的村民都清楚他们有这样的规则，而且，没有人表示异议。

在承包地流转的问题上，在国家取消农业税和提供粮食种植直接补贴之前，由于耕种承包地要承担相对沉重的税费负担，也由于转入他人承包地的农民仍然没有达到土地可以规模经营的程度，所以外出务工的人即使把土地转给亲戚、邻居耕种，一般是以耕种者代交各项税费为条件。也有的除此之外每年再给转出承包地的人一些粮食或几十块钱。

在我国，耕地本来是极其稀缺的资源，耕地的租金之所以如此低廉，根本的原因是每个农业劳动者能够耕种的数量太少，缺乏起码的规模效益。因此，在取消了农业税以后，中央和地方政府又陆续颁布了一些允许、鼓励农民转包、转租承包地的政策。特别是2008年12月中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，更是明确提出，“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体”。此后，还颁布了一些与承包地流转有关的政策。如2014年9月29日，中央全面深化改革领导小组第五次会议针对土地改革出台了两个文件：《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》《积极发展农民股份合作赋予集体资产股份权能改革试点方案》。

此外，安徽省人民政府也在2009年发布了《关于农村土地承包经营权流转若干问题的意见》（以下简称《意见》）。《意见》提出“对受让土地100亩以上，流转期限3年以上，流转合同规范，从事粮、棉、油等大宗农产品生产的经营主体，各级财政应给予适当奖励”。在上述“国家治理”和地方政府治理的背景下，农民开始探索通过承包地流转扩大土地经营规模的方式。在H村承包地向种田大户的流转基本上是农民自发进行的。根据D村的村干部介绍，D村在2014年年底有5个种田大户，都是自己主动与村民组联系，与村民订立合同。合同一式两份在村委会盖章后，一份在村委会留底。笔者通过对其中一种田大户的访谈，了解了一些具体情况。这户人家全家5口人：夫妻二人，两个女儿，其中一个招了上门女婿。笔者主要访谈的是男主人。下文称这位访谈对象为Y。Y在接受访谈时52岁，初中文化。Y在24岁以前一直在家务农，之后与妻子一起到常熟的一个农场种水稻。那个地方水利设施好。承包了70亩地，租农场的机械耕种。一年能够挣1万多块钱。住在农场的房子里，吃自己种的粮食和蔬菜，花销很小。Y在常熟干了10多年。自己认为

挣的钱比一般打工的多。在村里盖了两层的楼房。2001年因为孩子上学遇到一些麻烦，回到了村里。回来后，Y买了农业机械，开展农机服务，一年能有3—4万元的收入。后来，有农业机械的人多了，竞争比较激烈。2004—2008年，Y和妻子就开始租种别人的承包地，地租是每亩200元。这已经比前面提到的将承包地转给亲戚、邻居的租金要高了。租期到了以后，去舟山卖百货，一年有2万多元的收入。但是，Y感觉自己不适合做买卖，又继续做农机服务。2013年5月，Y再次向村民组长提出租种更多的耕地，很快就谈定了。总共租种了415亩，涉及7个村民小组、90个农户。租种的地分为6块，租金是每亩每年500元，租期是6年，合同是与当事人商量着写的。

根据安徽省的有关规定，租种别人的承包地100亩以上的种田大户可以得到的优惠：除了仍然给原承包人的各种直补以外，安徽省政府给种田大户每亩每年10元补贴；购买农业机械有定额补助；买农业保险每亩自己交3.95元，政府补助16元；县农委组织这些“新型职业农民”参加培训，县里还免费提供书籍。2014年冬季，县农委组织到安徽农业大学学习三天，一切费用县政府负责，对这些培训，Y感觉是很有用的。

与农民家庭承包土地相比，种田大户在得到国家有关补助的同时，除了给原承包人交纳地租，还需要一些额外的开支。根据Y的介绍，他租的耕地主要用于种植水稻和小麦。使用机械的环节是自己家里人进行工作，其他很多环节还需要雇用一些劳动力。额外的开支主要包括：需要对从各家租来的土地重新进行平整。对这次租到的耕地，Y用了两个月的时间花了8万元进行平整，主要是雇用人工的费用，Y称为“请的人工”的费用，此外，在水稻和小麦的除草、打药、施肥等环节也需要请人。种水稻长期请的人工是7人，每年平均工作5个月；小麦机械化程度高，季节性的人工是5人，每年工作2个月。每天工作8—10小时，中午提供一顿午餐，工资平均每人每天100元，请的人工主要是中老年人，不分性别。除此之外，额外开支还包括因来自社会和自然的风险造成的损失。

在这次租种土地以后，Y遇到的风险是：被人偷了2台抽水机，每台500元，共计1000元；请的人工有一个人工作时被蛇咬伤，花了5000元医药费；水稻遭遇虫害，减产20%；种小麦时因为天气影响只种了计划种植的一部分。尽管有以上的额外支出，种田大户的收入还是能够显著增加的。根据Y的看法，种田大户的规模效益主要是：与家庭承包几亩地相比，农业机械能够更好地发挥作用；肥料可以采用批发的方式购买，价钱便宜。实际上，种田大户的规模效益，更重要的是人的劳动能力得到了充分发挥。至于每亩单产产量是否有提高，农民的说法不一致。普通农民认为还是各家各户分别承包的土地产量更高，因为地少，可以更精细地耕作。而Y说他的土地产量更高，原因是他多施肥。

但是，无论产量如何，因为种田大户要向原耕地承包人缴纳地租，所以，每亩的收入不如各家各户分别承包的土地自己耕种高。根据D村村干部的介绍，种植水稻和小麦，平均纯收益是每亩560元。Y说，他租种的耕地，平均每亩毛收入是1300元，扣除包括租金的成本以后，纯收入是200—300元。

在目前的耕作技术之下，土地规模耕种的益处，主要是因为农民耕种的土地数量多了，收入也就随之增加了。一个农民精耕细作10亩地，收入不过6000元，Y一家的收入则是8万—12万元，平均每人至少2万元。当然，Y同时还给出租土地的农民每亩每年提供了500元的收入。D村的土地在2000年曾经被海螺水泥厂征收了一部分。当时给农民的补偿是每亩1.5万元，农民得到了这笔钱以后就永远失去了土地。相比之下，肯定是农民将土地租给种田大户能够使双方都受益。

这种有关各方就一个具体事项，为了自己的利益相互协商、最终形成各方都满意的规则、规则能够得

到执行的过程，就是良好的社会治理过程。这其中体现了四个核心要素：既有社会制度、个人权利行使、适度地自我约束、拥有相关信息。在具体事项的处理过程中，这四个要素是相互作用的。

三、社会治理中的核心要素及其相互作用

既有社会制度，包括国家立法机关和行政管理部门已经颁布的法律、条例，也包括人们在生活实践中已经形成的惯例，既有社会制度的形成过程就是国家治理与社会治理相互作用的结果。因此，一方面，社会治理应该以既有的法律、条例、惯例为出发点，即使是社会治理创新、创建新的社会规则，也不可能完全脱离既有的规则、制度环境；另一方面，因为经济发展、社会变迁必然会使已经颁布的法律、条例和自然形成的惯例中有不适用的内容，或是因为有些法律法规在颁布之时就存在不当、错误、不公正，无论哪种情况都需要对既有的法律、条例、惯例加以改变、修正，使之在新的环境下变得更为合理、更为公正。

具体到本文讨论的案例，H村的农民对于土地承包，是遵循了国家既有的法律、法规的。但是，承包地30年不变的规定与集体成员对集体所有的土地的平等权利是相互矛盾的。因此，H村的村民更加看重的是集体中的每个成员对集体土地的平等权利。为了实现这一权利，他们又行使了村民对村集体事务的参与权。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，“农村村民实行自治，由村民依法办理自己的事情”，“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”。村民委员会经村民会议讨论决定可办理的事情之一就是土地承包经营方案。

在土地向种田大户流转的事项上，H村的村民同样遵循了国家既有的制度、规则。但是，在这个具体事项上，能够显著获得利益增加的是种田大户。所以，首先是希望成为种田大户的农民，主动向村民小组提出从其他农民那里流转承包地的愿望。这里就涉及了农户之间的交易。斯密德将交易分为了三种类型：谈判型、管理型和身份——捐赠型。总体上说，H村的承包地流转是经过谈判型交易实现的。“在谈判式交易体系中，权利可以根据交易双方的认同而转让”，各方“对是否进行进一步的交易是自由的”，“因此，谈判型交易既包含着制衡，又包含着认同”①[美]A.爱伦·斯密德：《财产、权力和公共选择》，黄祖辉等译，上海：上海三联书店、上海人民出版社，2006，第16页。。虽然，种田大户是为了自己获得更多的利益，而转出承包地的农户，大多数是因为外出务工，无暇自己耕种承包地。但是，由于种田大户需要的是能够连片耕种的土地，这就可能涉及仍然愿意自己耕种承包地的农户。这样的农户不一定完全愿意将承包地转给种田大户。

笔者在H村调查时，访谈对象中有一位60多岁的男性农民L，已经将家里的承包地转给了种田大户。在接受访谈时表示，他这个年龄外出打工已经不可能找到工作了，但是还能够从事农业劳动，如果不将承包地转出去，他自己可以耕种，比将承包地转出去合算。另外，从笔者访谈的种田大户Y在第一个租期满了以后曾经去舟山卖百货的经历，也能够判断出，租种其他人的承包地并非所有农户都完全愿意。

在H村承包地流转的协议能够达成，还因为在实现的社会治理中必须存在的第三个因素，即个人的适度的自我约束。斯密德认为，“在和平情况下，人们相互之间以主体相待，至少一部分事情是如此”。将他人作为主体对待，就是在努力维护自己权利的同时，也承认他人拥有的某种权利，并把对方的权利“作为自己行动的约束”。这种“自我约束将被看成是隐含着一定程度仁爱的默契或条规。默契不同于产权，它是

一切权利的背景条件，在一些权利进行心平气和地讨论或争辩时更是如此”。“自我约束在一定程度上体现了效用函数的相互依赖性。它超越自私自利而趋向容忍，在一定程度上体现了人、道德契约、条约或者理解之间的综合”①[美]A.爱伦·斯密德：《财产、权力和公共选择》，黄祖辉等译，上海：上海三联书店、上海人民出版社，2006，第37、38页。。

在实际的社会生活中，人与人之间是相互依赖的。“在一个相互依赖的世界中，一个人的机会要受制于其他人的机会”②[美]A.爱伦·斯密德：《财产、权力和公共选择》，黄祖辉等译，上海：上海三联书店、上海人民出版社，2006，第8页。。制度、规则、契约等，就是将人们彼此认可的机会、实现机会的权利明确、固定下来。如果在一个社会中，社会成员之间，都只想着个人获取最大利益，不给别人获得利益的机会，这样的社会是无法持续的。一个社会要有秩序，必须有制度，制度能够形成、得到遵循，其中总需要个人一定程度的自我约束。当然，极其不公正的制度、严重损害部分成员利益的制度，也不可能长期维持。

一个农民希望成为种田大户，其期望的实现依赖于其他农民同意与其进行相关的权益交换, 而种田大户的目的就是实现土地耕种的规模效益, 为此，种田大户流转过来的承包地就必须连成一片。在多数人愿意转出自己承包地的情况下，其中不愿意的少数农户就得有一定程度的自我约束。当然，自我约束不等于自我牺牲。在H村，表示不愿意但最终也将承包地转出的L，当笔者追问他将承包地转出去以后还干过什么活时，他说曾经给种田大户打工。由此可见，像L这样的情况，承包地的租金和短期打工收入加在一起，并不比他自己耕种承包地的收入少。在自己得到应得利益的同时，能够给别人以实现权利的机会，就是必要的自我约束。

H村的村民之间能够就承包地三年小调、五年大调达成协议，同样需要有村民的适度的自我约束。因为人口减少的家庭很可能不完全愿意把自家的承包地调整出去。但是，由于自从20世纪50年代进行土地改革以来，土地在过去的生产队、现在的村民小组范围内的集体所有，已经存在几十年了，集体所有即意味着每个人都拥有平等的权利。所以，在承包期30年不变和每个人对集体土地拥有平等权利之间，无论如何选择都需要有些人的适度的自我约束。

社会治理的第四个核心因素是拥有相关信息。这也是社会治理过程中，追求个人利益的参与者彼此能够达成协议的一个必要条件。就H村的土地流转而言。各农户之间所以能够比较顺利地达成转包协议，是因为农民清楚在当前情况下，耕种一亩地的成本和收益；也知道要实现土地耕种的规模效益，种田大户转包的耕地必须能够连成片。如果农民不了解这些信息，关于承包地的租金可能很难达成一致意见，一片耕地中众多的承包者中也可能有人坚持自己耕种自己的承包地。

另外，根据笔者对Y的访谈，他之所以有再次做种田大户的愿望，除了感觉自己不适合经商外，也与国家对种田大户提供的奖励和激励政策有关。而他获得这方面的信息，主要是通过安徽电视台的金色田园频道播送的有关政府政策。这就是说，在社会转型、经济发展的环境下，当事人关于某个具体事项的信息不可能完全来自个人经验，与具体事项有关的各方积极提供必要的信息，大众传媒在传递信息方面发挥作用，有关个人努力获得必要的信息，都是为了自己的利益相互博弈的个人之间能够形成共识、达成协议、订立契约的必要条件。

四、结束语

就社会治理而言，以上四点是核心要素。如果从社会治理与国家治理相互之间密切关联方面考虑，在以上论及的社会治理的核心要素中，既有社会制度已经体现了国家治理。但是，除此之外，国家治理还应该包括有关工作人员根据实际情况及社会成员的意愿，对不当的法律、法规进行调整，以及协助有关个人之间达成协议等。就中国农村的土地制度而言，且不说严重束缚个人劳动积极性的人民公社制度，是在农民的实际努力与国家决策者的共同作用之下得到改变的。就改革开放以来实行的农村土地承包制，自实施至今，其中的不合理之处同样是在农民的实际努力和国家的有关作用之下，逐步得到改变的。

最初的规定严格地限定了农民对承包地只有使用权。但是，在其他政策允许农民进城务工的情况下，进城的农民就不一定能继续耕种自己的承包地。将农民对土地的权利严格地限定为仅仅对承包地具有使用权，妨碍农民合理地获得更多的利益。在制度明显不合理的地方，一定有人通过自己的实际行动改变不合理的规则。同时，由于行政管理部门工作人员更容易了解农村的状况，所以，1984年的中央1号文件就承认了农民转包土地的权利。

另外，国家治理也体现为在各种具体的事项上各级政府部门发挥的具体作用。就H村的土地流转而言，其所在县农委对种田大户的培训、农民自己签订的转租协议在D村村委会的盖章和备案、H村村民组长协助种田大户与村民进行谈判等，都属于国家治理。虽然，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》，“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，但实际上，村民委员会也同时是政府政策、要求的执行者，承担着基层社会中的国家治理的角色。

再有，在社会治理中，有关各方拥有必要信息是实现治理的核心要素之一，同时追求自身利益相互博弈的各方，在博弈中获胜的手段之一就是利用彼此之间的信息不对称。既然如此，国家或者说政府作为博弈的协调者，就应该承担起向有关各方提供必要信息的责任。例如，在农民就土地、农作物出售、农用资料购买等事项上与有关企业交易时，各级政府确保有关各方获得必要的、真实的信息，也是国家治理的应有之意。

Te Core Elements and Interactions of Social Governance☒Te land contract and transfer in a village as an example

YANG Wei-min

The social governance and state governance are inseparable in today's complex society. The social governance is the process in which the members of a community, a social group or a social organization should have the right to participate in the establishment of rules and should follow the rules that are about each specific matter and to everyone's benefit. The community, social groups or the social organization is the specific social system that is based on the specific indicators. Next, the author describes and analyzes the land contract and transfer in a village. Based on the facts of the land contract and transfer of that village, this paper presents four core elements of social governance: the existing social institutions, the execution of individual rights, the proper self-discipline and the relevant information as well as discuss the interaction of these four elements.

social governance; social institutions; individual rights

(责任编辑：方 舒)

中国人民大学科学研究基金（中央高校基本科研业务费专项资金资助）项目。

杨伟民，中国人民大学社会与人口学院社会工作系副教授。（北京，100872）