财政补贴农业灌溉水费实践

王海平

(安徽省太湖县水利局，安徽太湖 246400)

财政补贴农业灌溉水费实践

王海平

(安徽省太湖县水利局，安徽太湖 246400)

太湖县从2012年始实行财政补贴农业灌溉水费制度。本文从水价成本分析、财政补贴下的阶梯式水价制度的建立和实施保障措施等方面论述了水价改革的主要做法，总结了取得的成效，分析了存在的问题，对完善改革机制提出了建议。

农业灌溉;财政补贴;阶梯式水价;成本分析;机制创新

太湖县位于皖西南边陲，大别山南麓，全县总面积2031km2，总人口57万，辖15个乡镇1个工业园区，耕地面积2万hm2。经过多年建设，太湖县水利事业获得了较快发展，初步形成了防洪、除涝、灌溉、发电、供水五大工程体系。据统计，全县已建成万亩以上灌区6处，有效灌溉面积1.7万hm2，其中国有灌区二处，为暨花凉亭灌区太湖分灌区和方洲水库灌区。花凉亭灌区太湖分灌区设计灌溉面积1.13万hm2，有效灌溉面积1.02万hm2;方洲水库灌区设计灌溉面积0.36万hm2，有效灌溉面积0.21万hm2。国有灌区采取专管和群管相结合的管理方式，安庆市成立了花凉亭灌区管理局负责花凉亭灌区水量调度、总干渠、分干渠的管理，太湖县成立管理所，负责县内水量调配、跨乡镇支渠管理和水费征收上缴，乡镇村负责支渠以下渠系管理、从用水户征缴水费。方洲水库管理所负责方洲水库灌区水量调度、干渠和骨干建筑物的管理，其他由乡村管理。水价改革前，灌区水费是灌区运行维护管理的主要经费来源。多年来，水费收缴是灌区管理单位最困难的工作，特别是税费改革后，即使大量管理资源投入到水费收缴，灌区水费收缴依然是越来越困难，收取率不足40%，导致管理单位职工人心不稳，工程老化失修，灌溉面积逐年萎缩，效益衰减。

为恢复灌区效益，确保灌区管理队伍稳定、运行维护经费有保障，改革灌区水费征收方式、建立财政补贴机制势在必行。太湖县委、县政府于2011年组织财政、人社、编制、水利等部门深入灌区实地调研，充分听取地方政府、村组和群众意见，形成灌区改革方案上报县委、县政府。2012年7月县委、县政府研究同意该方

案，改革水费计收使用管理模式，实行财政补贴下的阶梯式水价制度。

1 建立农业水费财政补贴机制

1.1 成本费用测算

水价制定方法一般有三种形式，即边际成本定价方法、计划定价方法、成本核算方法，我国目前采用较多的是成本核算方法。水利工程供水价格按照补偿成本、合理收益、节约用水、公平负担的原则核定，即供水价格=供水生产成本、费用+利润+税金。生产成本是指正常供水生产过程中发生的工资、材料费和其他直接支出以及固定资产折旧费、修理费、水资源费等制造费用。供水生产费用是指为组织和管理供水生产经营而发生的合理销售费用、管理费用和财务费用。农业用水水价按补偿成本的原则核定，不计利润和税金。以花凉亭灌区太湖分灌区为例测算，灌区共建成万亩以上渠道2条，全长67.8km;3000亩以上渠道9条，全长62.6km;3000亩以下渠道44条，全长118km;各类建筑物3500余座(处)，形成固定资产5200多万元。有效灌溉面积1.02万hm2，多年平均年供水量6128万m3。根据《水利工程管理单位财务制度》和《水利工程生产成本费用核算规定》，花凉亭灌区太湖分灌区供水生产成本费用采用2009—2011年3年的平均值，为429万元/年(未计提固定资产折旧)，折合综合水价0.07元/ m3，其中定额上交灌区管理局82万元/年，县管理所多年平均约153.56万元/年。

1.2 财政补贴下的阶梯式水价制度

实行基本水价和计量水价二部制水价。基本水价补偿供水固定成本，花凉亭灌区太湖分灌区年均供水生产成本费用429万元/年，基本水价包括定额上交灌区管理局82万元/年，县管理所多年平均约153.56万元/年，以上年为基数将基本水价全额列入县财政预算，年终由财政部门会同水利等部门根据年度供水成本费用按实调整决算，足额拨付供水管理单位。基本水价以外的其他成本、费用按供水量计量收取，实行阶梯式水价制度，即用水量在6000m3/hm2内水价标准为0.03元/m3，用水量超过6000m3/hm2水价标准为0.07元/m3，每年年初将测算水费任务分解下达给各乡镇，由乡镇组织收取，收取的水费全部用于乡镇范围内灌区维修养护和农田水利建设。该方案于2012年开始实施，两年来县财政共补贴灌区水费516.12万元，灌区乡镇收取水费462.6万元，折合189.38元/hm2，少征收农户水费211.29元/hm2，灌区供水、管理取得了良好效果。

1.3 水价改革保障措施

1.3.1 圆满完成水管单位体制改革

2007年10月水管单位体制改革完成并通过市级验收后，灌区管理单位定性为准公益性水利工程管理单位，财政70%差额预算事业单位。根据《水利工程管理单位定岗标准》定编定员，花凉亭灌区太湖管理所定编17人，方洲水库管理所定编18人。实行人员竞争上岗制度和管养分离，成立工程维修养护公司，实现了工程管理和养护的机构、人员、经费相分离，将工程的维修养护推向市场，工程维修养护社会化、市场化和专业化，灌区管理机构精简高效。一系列改革措施提高了管理单位活力，节约了管理成本，为建立财政补贴下的阶梯式水价制度奠定了基础。

1.3.2 实施灌区配套改造工程，恢复工程功能

积极争取末级渠系改造、小农水重点县、高标准农田建设、农业综合开发等项目，以项目建设为支撑，实施渠道防渗、建筑物配套、新建量水设施等。几年来累计完成投资近3000万元，完成渠道防渗衬砌160km，配套建筑物570多座，灌区设施老化失修状况全面改善，受益面积得到恢复，供水调水能力基本恢复到设计标准，为实现财政补贴下的阶梯式水价制度创造了工程条件。

1.3.3 创新群管模式，加快改革进程

加快农业土地流转，鼓励大户承包，扶植农业专业合作组织，实行农业规模化生产经营。据统计，花凉亭灌区太湖分灌区现有种粮大户145家，大户承包种植面积达0.81万hm2，占灌区有效灌溉面积的85.9%。农业规模化生产有利于灌区用水调度，提高了用水效率，为科学管理创造了条件。灌区管理单位会同乡镇政府因势利导，创新群管模式。末级渠系建筑物使用权随土地流转，种粮大户在享受灌区工程服务的同时承担工程维护管理、按时交水费的义务。以支渠或乡镇为单位组建用水协会，用水协会自主管理，负责用水调度、工程维修养护、协调种粮大户履行义务、收缴水费等。

1.3.4 加强考核，确保改革落实到位

农业灌溉水费财政补贴后，灌区管理发生了根本性改变，管理单位的重心从经营转变成管理服务。为加强对灌区管理单位供水服务、管理的考核，县水利局

制定了一整套考核制度，内容包括用水调度、工程完好率、管理服务满意度、经费使用效率等。县政府将水费收缴、使用管理等作为灌区乡镇年度综合考核的主要内容。考核结果作为评先评优和人员提拔使用的依据。

2 实施农业水费财政补贴机制取得的成效

a.在减轻农户负担的同时发挥水价对资源配置的调节作用。实行财政补贴下的阶梯式水价制度，农业灌溉水的商品属性和社会公益性均得到很好的体现。财政补贴基本水费保证灌区管理正常开展，基本水费以外的计量水费仍由乡镇计量收取，多用多交费，超定额用水加价收费，收取的水费全额用于支渠以下渠系、配套建筑物的维修养护和日常管理。减轻了农户交费负担，同时仍能较好地发挥水价对水资源优化配置的调节作用。

b.提高了灌区管理单位和乡镇的积极性。改革后，管理单位和灌区乡镇责任明确，以前因收水费而形成的“理不清、扯不断”的现象没有了，工作协调配合，管理单位经费有了保障，灌区计量水费由乡镇自收、自管、按规定自用，乡镇有了自主权，提高了双方积极性，水费足额收取，弥补了地方水利建设资金的不足。

c.恢复了灌区功能。财政补贴解决了管理单位人员、维修养护和保证灌区正常运行必需的经费，灌区管理单位实现了从经营性向管理服务性的角色转变，摆脱了水费收缴的桎梏，全身心投入到灌区供水和工程管理服务，供水状况明显改善，发挥了灌区的效益。很多多年未能使用灌区供水的村庄，如:方洲灌区五星、五一村在18年后重新用上了方洲水库的供水。

d.促进了灌区工程维修养护工作的开展。骨干渠系维修养护经费列入灌区管理经费由县财政负担，各乡镇自收的水费足额用于灌区维修养护和管理，灌区工程特别是量多面广的小型工程做到了有人管理、有钱维修。徐桥镇是全县花凉亭灌区受益面积最大乡镇之一，全镇10个村有9个村位于灌区，有直灌支渠9条全长70多km，灌溉面积0.358万hm2，镇政府实行渠长管理制强化灌区管理，除维修养护资金外，每年另安排管理经费15万元，采取竞标的方式确定渠长(管理人员)，取得了较好效果。

e.有利于灌区管理水平提升。水费财政补贴后，解决了管理单位后顾之忧，一心一意抓服务，谋发展，职工人心稳定，争优创先。方洲水库管理所在2011年获得省一级水利工程管理单位的基础上，积极申报国家级管理单位，已通过水利部验收。花凉亭灌区太湖管理所全心谋划管理提升，以用户满意为标准，力求精细化管理，获得管理局和用户好评。

3 问题与建议

a.现阶段的财政补贴下的阶梯式水价制度是一种囿于现实而不得不为之的不全面的补贴制度。它不是全成本水价下的补贴，灌区固定资产折旧未列入成本，采取近三年成本费用的平均值也处于较低水平，与灌区的可持续发展需要仍有不小的差距。计量水费由乡镇收取，用于该乡镇灌区内工程维修养护和管理，出发点是解决面上小型工程维护管理经费不足，现实中也确实取到了不错效果，但由于政府的行政思维，往往将计量收费简单地折算成按面积收费，有悖改革初衷。这种补贴制度只在全县国有灌区实行，农村集体管理的中小型灌区收费制度很不健全，基本上处于放任自流状态，灌区效益严重萎缩。

b.政策的连续性。这种补贴是建立在县级财政基础上、由本届政府确立，随着政府的换届或是财政状况的恶化，这种补贴机制是否能延续尚未可知。即使延续，补贴标准和范围是否能满足灌区发展的需要也是未知数。因此实行补贴的保障机制还有待完善，管理队伍建设，补贴机制如何适应水利工程产权制度改革和灌区内农业规模化生产等新情况，都需要加紧研究解决。

c.建议中央尽快制定农业灌溉水费财政补贴相关政策，建立农业水费补贴基金，对国家级和省级贫困县的灌溉工程运行维护费用给予适当补助。

［1］王海平．太湖县级水利建设现状及对策［J］．水利建设与管理，2007(3):18．

［2］王海平．创新灌区管理机制的探讨［J］．安徽水利水电职业技术学院学报，2004(1):13．

［3］王海平．对农村水利改革的探讨［J］．农技服务，2008(11): 136-138．

［4］孙卫静，周月红，陈玉培．小型农村水利工程产权制度改革途径初探［J］．中国水利，2008(3):41-43．

［5］郑通汉，任宪韶．水利工程供水两部制水价制度研究［M］．北京:中国水利水电出版社，2006(3):54．

Practice of financial subsidies for agricultural irrigation water charge

WANG Haiping
(Anhui Taihu County Water Conservancy Bureau，Taihu 246400，China)

Taihu County implemented system of financial subsidies for agricultural irrigation water charge since 2012．In the paper，main practices of water charge reform are described from the aspects of water price cost analysis，stepped water price system establishment under financial subsidy，implementation of guarantee measure，etc．Achievements are summarized，and existing problems are analyzed．Suggestions are proposed for perfecting reform mechanisms．

agricultural irrigation;financial subsidies;stepped water price;cost analysis;mechanism innovation

TV211.3

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1005-4774(2015)06-0064-03