浅议《环境保护法》修订亮点

罗汉高,李明华

(浙江农林大学环境法治与社会发展研究中心，浙江 临安　311300)

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浅议《环境保护法》修订亮点

罗汉高,李明华

(浙江农林大学环境法治与社会发展研究中心，浙江 临安311300)

此次《环境保护法》(修订案)突破陈旧的立法理念，为环保实践提供有效保障——生态文明理念首次进入环境保护法律体系；环境问题的预防、监管制度的细化；明确生态补偿问题在法律中的地位等。在解读新《环境保护法》的过程中，笔者通过分析结合社会现实问题的实证主义分析等研究方法，探讨了修订案的理论意义及其中具体制度在当前环境保护中所应起到的作用；对环境保护法的基本定位、法律逻辑结构、制度设计等问题展开讨论。

环境保护；公众参与；生态补偿；法律责任；基本制度

1　前　言

立法是法治发展的重要一环，而法律修订也是国家通过立法手段协调利益冲突、规制社会秩序及配置社会资源的合法路径和正当的法律程序。自1973年第一部《关于保护和改善环境的若干规定》(试行)到2014年《环境保护法》修订案(以下简称“修订案”)的颁布，由环境保护基本法、环境保护单行法、环境法规、规章以及其他规范性文件组成的统一，科学的环境法律体系基本成型[1]。

2012年8月31日，《环境保护法修正案(草案)》正式提上议程，全国人大常委会向社会公众公开征求意见，共收到9572位网民的11748条意见以及17封来信。2013年7月19日～8月18日，修正案二次审议稿再次向社会公众征求意见，共收到网民意见2434条及来信48封。在总结社会各界人士的意见和建议之后，第三次法律意见审议中将环保法由修改转为修订，并在内部征求了修订意见。2014年4月24日，第十二届全国人大常委会第八次会议上表决通过了新《环境保护法》[2]，将于2015年1月1日施行。此次，环境保护法的修订在立法理念、基本制度、监管模式、政府责任、环境执法、环境责任等诸多方面做了改进与革新。

2　新《环境保护法》的立法理念的革新与纲领性地位的确立

2.1立法理念的革新——生态文明理念

指导理念是任何一部法律的制定、修改、修订所必须遵循的基本方针，以便确立法律修订的意义、范围及规范社会生活所要起到的作用。此次环保法的修订，着重解决了环境保护领域的共性和突出问题，首次将生态文明的环保理念写入了环境基本法，将政策性的“宏观指导”与环境保护所特有的“微观治理”相结合[3]。

(1)“宏观指导”：

确保立法思想与原则符合社会发展的要求，修订案文本贯穿了十八大会议精神的主旨，将构建生态文明理念贯穿始终，推进生态文明建设，将经济与环境的可持续发展理念放在了重要的位置。

任何法律制定的基本目的都是为了维护社会的稳定，解决现存的社会问题，因此法律的可执行性对于一部法律而言至关重要。修订案立法目的增加了“推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展”的表述，将国家基本政策写入法律，契合国情。第5条首次将学界讨论的基本原则予以明确规定“环境保护坚持保护优先，预防为主，综合治理，公众参与，污染者担责的原则”[4]。经过30年的环境法治发展，借鉴国外环境治理的成功经验，此次修订在管理体制和基本制度方面都做出大幅度的改动。

(2)“微观治理”

环境问题所特有的基本情况是持续时间长，“副作用”显著，对公众影响大。此次修订案以解决目前环境保护的突出问题为目的结合生态环境所特有的情况，加强政府责任机制、将责任落实到个人；确立“生态红线”，确保生态底线；征集群众意见，该变过去公众“被参与”的情形，集中解决公民环境权益等，通过法条的增补，有效的实现作为基本法律的指导意义和协调单行法实施的作用。

2.2纲领性地位的确立——新修订的环保法与现行单行法的关系

自1979年《环境保护法(试行)》以来，我国针对环境保护颁布实施的单行法律、法规等多达40几部。单行法律越多，法律规范之间的重复和冲突就越凸显[5]。恰当的处理《环境保护法》与其他单行法律的关系，是环境法律体系30几年来愈来愈凸显的难题。切实地吸收整合其他环保单项法律法规已经实践并产生良好效果的制度，是此次修订案突出的特点，也是确立其在该领域中基础性、综合性的基本法地位的体现。

修订案明确环保法在环境保护领域的基本法地位，主要规定环境保护领域的基本原则和基本制度，解决共性问题。德国价值法学的代表拉伦茨认为，法律的适用并不仅仅是逻辑三段论的应用，其时常需要法官的价值判断[5]。《环境保护法》作为单行法价值判断的基础法律，应该具备基本的价值功能。诸多单行法规相互配合、协调，从而共同形成逻辑结构完整、综合性、互补性较强的环境法律规范整体。由《环境保护法》发挥统领作用，单行环境法律对各部门的职能进行具体规定，以便各部门各司其职，相互配合。例如：大气污染防治法的立法已经列入了今年常委会的立法规划，土壤污染防治法也列入了常委会5年立法规划[6]，这些环境单行法的修订应当依据新修订的环保法作出更为细致、可行的条文规定。

3　新《环境保护法》条文修订亮点

3.1环境法的制度创新

环境法治从最初的小步走到如今的大步跑，立法改革的力度愈来愈大。此次修订，将焦点集中在“政府责任和监督、环境保护的管理制度、环评制度的完善、公益诉讼主体、环境保险、生态补偿、生态红线”等监管问题和基本制度设计上。将民主立法、科学立法、开门立法的理念完全融入到环保法的修订[7]。

(1)跨行政区域联防机制建设

社会发展，工业进步，引发的环境问题是区域性、流域性的。修订案第15条第三款指出“国家鼓励开展环境基准研究”充分运用“法治的全国一盘棋功能”，规定了国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，用来规范区域大气污染和流域水污染的防治问题，实现了由点源控制向区域协调和联动防治的转型，体现了解决环境问题的针对性和方向性。与此同时，健全国家已建立的环境与健康监测、调查和风险评估制度；鼓励和组织开展环境质量对公众健康影响的研究，采取措施预防和控制与环境污染有关的疾病；建立环境污染公共监测预警的机制，以应对日益严重的面源污染、雾霾和水流流域污染等问题。修订案明确行政区划实行统一标准的法律要求，有利于打破治污受制于行政区划、各自为战的“瓶颈”难题。

(2)生态补偿制度、生态红线制度确立

修订案贯彻党的十八大和十八三中全会精神[8]，将生态文明保护列为环境保护的重点，首次在法律条文明确生态补偿制度、生态红线制度等重要的生态保护制度，如第29条“国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区域划定生态保护红线，实行严格保护”；第31条第一款“国家建立、健全生态保护补偿制度。”

这一规定，突破了之前仅仅将环境治理局限在污染治理的怪圈，增强对生态环境和自然资源保护的原则性规定，关注重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区的保护。将生态保护、污染治理、合理利用自然资源等各方面的环境保护要素都融入到修订案中，真正实现环境基本法的功能。

(3)环境公益诉讼制度的细化

2012年8月31日修正的《民事诉讼法》第55条对公益诉讼做出规定，但规定模糊，特别就诉讼主体方面仍旧备受争议。此次环保法的修订也针对环保公益诉讼主体资格问题做出规定，最终通过的修订案将三审稿中“依法在国务院民政部门登记”改为设区的市一级民政部门登记的社会组织，将诉讼主体扩大到大部分的民间环保组织，也让公众参与环境治理的愿望可以通过自治组织得以实现。修订案第58条将环保组织作为公益诉讼的原告的主体地位明文予以规定。

条文确立了环境公益诉讼的基本诉讼主体，将之前公益诉讼诉讼主体概念不清的问题得到了确认，承认了社会各界参与公益诉讼的必要性，明确了社会环保组织作为公益诉讼主体参与环境污染事件审理的基本渠道，也为公众进行环境问题的监督敞开了一扇大门。

(4)借鉴国外环境污染责任保险制度

环境污染责任保险制度是此次修订增加的新制度。所谓环境污染责任保险制度是环境侵权责任社会化的形式之一[9]。 环境污染责任保险制度在国外已经有几十年的历史，发展相对成熟。我国环境保护领域首次明文规定环境污染责任保险，是结合国情借鉴国外施行有效环保制度的必然要求。

环境污染责任保险制度最早产生于美国，是为了分散排污企业环境风险、保护第三人环境利益和减少政府环境压力等问题而制定并具有独特作用的基本制度。其一，不同国家基本国情有所差异，适用新制度的同时我们应注意我国排污企业技术化水平和生产力水平都比欧美发达国家逊色，很多企业无法妥善处理环境问题，因此将环境污染风险转嫁给有能力的保险企业是将环境风险缓解的有效途径。其二，修订案第52条规定“国家鼓励投保环境污染责任保险”，但结合具体情况如何实施还有待商榷。此后，出台的实施细则应就此方面做出具体可行的规定。否则，这行政指导性的规定，无法强制要求企业进行环境污染责任保险，势必导致此条文成为空中楼阁，没有任何实际价值。

3.2公民环境权益：法律明确信息公开和公众参与

众多学者讨论热烈的公民环境权并未得到条文肯定，但修订案第五章“环境信息公开和公众参与”，以及第53条第一款“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利”，间接地确立了公民相关的环境权利，加强公众对政府部门和排污单位履行环境职能的监督。

(1)明确公众的知情权、参与权和监督权，规定公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。各级人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门应当依法公开环境信息、完善公众参与程序,为公民、法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利。对可能影响公众健康和环境安全的情况，政府依法及时公布预警信息，启动应急措施。

(2)增加环境信息发布透明度，明确重点排污单位应当主动公开环境信息，规定重点排污单位应当如实向社会公开其主要污染物的名称、排放方式、排放浓度和总量、超标排放情况以及防治污染设施的建设和运行情况,并规定了相应的法律责任。

(3)完善建设项目环境影响评价的公众参与,规定对依法应当编制环境影响报告书的建设项目,建设单位应当在编制时向公众说明情况,充分征求意见。负责审批建设项目环境影响评价文件的部门在收到建设项目环境影响报告书后,除涉及国家秘密和商业秘密的事项外，应当全文公开；发现建设项目未充分征求公众意见的,应当责成建设单位征求公众意见。

3.3明确污染环境的刑事责任，严罚重惩

为了解决越治理越污染的怪圈，新颁布的环保法在“法律责任”一章中改变了原来的处罚机制，如：第59条规定“企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。”较之1989年的《环境保护法》，修订案对造成污染环境的行为进行了更为严厉的规定，加大违法成本，将企业使用权单位和其他生产经营者的环境违法信息记入诚信档案，及时向社会公布违法者名单，同时明确有关按日计罚规定中的罚款处罚标准。按日计罚、上不封顶让污染者不愿、不敢、承担不起污染的后果[10]。其次，修订案第 25 条明确规定环保及相关部门以“查封、扣押造成污染物排放的设施、设备”的权力，扩大了环保执法的强制措施范围，对环保部门权威有明显增强作用。

修订案还对政府责任、相关管理个人责任、公民法律责任等方面做出严格的规定，例如：对违法者采用行政拘留、“引咎辞职”等制度，对污染违法者将动用最严厉的行政处罚手段。为此，有专家称此次修订的《环境保护法》是有史以来“最为严厉”的法律。

4　结　语

历时3年之久环境保护法修订对于构建具有中国特色的环境保护法律体系具有十分重要的意义。它总结了过去30几年的环境问题治理中的经验，借鉴学习了国外施行有效的环保制度，为我国环境保护工作提供了充分的法律依据，由被动治理转为主动调节，放弃一味追求GDP的错误观点，保证经济与环境保护同时并重。新《环境保护法》我国严峻的环境问题带了新的期待，但2015年具体施行的实际效果如何，还有待实践的考验。

[1]周珂.新修订《环境保护法》向环境污染宣战[J].环境保护，2014,(11):31.

[2]检察日报《环保法大修：四审背后有“深意”》[EB/OL].http://newspaper.jcrb.com/html/2014-04/28/content_157917.htm,2014-05-09.

[3]王灿发，博学良.论我国《环境保护法》的修改[J].中国地质大学学报：社会科学版，2011,11(3):27-32.

[4]本文所引用的法律条文均源于人民政府网《中华人民共和国环境保护法》[EB/OL].http://www.gov.cn/zhengce,2014-04-28.

[5][德]卡尔·拉伦茨，陈爱娥，译.法学方法论[M].北京：商务印书馆，2003.

[6]财经中国网《修订后的<环境保护法>新法》[EB/OL].http://www.fechina.com.cn/category/news,2014-05-24.

[7]常纪文.满足各界期待的成功修订——解读《环境保护法》修订的亮点和难点[N].中国环境报，2014-04-29.

[8]2013年11月9日到12日的十八届三中全会颁布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中关于生态文明的规定[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2013-11/12/C-118112746.htm.2014-05-24.

[9]周珂,刘红林.论我国环境侵权责任保险制度的构建[J].政法论坛,2003,(5):13-17.

[10]中国环境网2014年4月25日的《环保法时隔25年修订 生态保护红线首次写入法律》[EB/OL].http://www.cenews.com.cn/xwzx2013/hjyw/201404/t20140425_773245.html,2014-04-28.

Discussion on “Environmental Protection Law” Revision Highlights

LUO Han-gao,LI Ming-hua

(EnvironmentalLaw&SocialDevelopmentResearchCenter,ZhejiangA&FUniversity,Linan,Zhejiang311300,China)

The “environmental protection law” (amendment) has broken through the old legislation idea, provided effective guarantee for the environmental protection practice — the concept of ecological civilization had first entered the environmental protection legal system. It covered the prevention of environmental problems, the refining of regulatory system, also cleared the status of Ecological compensation problem in the legislation. In the process of interpretation of the new “environmental protection law”, through content analysis combined with positivism analysis of real social issues, this article discussed the theoretical significance of the amendment and the function of the regulations in current environmental protection. The basic orientation of environmental protection law, logical structure, design of the system are also discussed.

Environmental protection; public participation; ecological compensation; legal liability; basic regulations

2014-07-12

中国法学会重点项目《我国环境法典立法研究：理念与方法》(CLS(2013)B19)。

罗汉高(1989-)，男，福建龙岩人，浙江农林大学法政学院环境与资源保护法学2013级在读硕士研究生，研究方向为环境与资源保护法。

李明华,lmh@zafu.edu.cn。

X197

A

1001-3644(2015)01-0158-04