美国2011～2012年干旱响应措施及其教训

[美国] N.S. 格里格

美国2011～2012年干旱响应措施及其教训

[美国] N.S. 格里格

2011～2012年干旱是美国中部地区20世纪30年代以来所经受的最为严重的干旱。此次干旱凸显了强化水安全以及通过共同行动缓解、响应干旱的迫切性。 分析表明，水管理创新有助于水资源恢复，但是却无法消除全部风险；应对干旱需要强化政府部门之间的合作以及政策响应，并实施水资源综合管理。

干旱；抗旱措施;经验;2011～2012年;美国

1 响应措施

与其他应急事件一样，干旱也需要不同机构实施应急响应，即增加供给，进行需求管理，降低损失。 抗旱专家开发了响应措施框架，将这些措施表述为阶段性应急管理，不同类型的应急事件需要采取不同的行动计划。 作为一种缓慢积累的威胁，干旱响应措施不同于地震或者洪水这类的突发事件。

为了进行干旱响应分类，表1归纳了3个小组在3个不同抗旱行动阶段所扮演的角色。 列举的示例主要适用于城市供水和工业供水，更为综合的表述还应该包括其他的类别，并区分各阶段不同时间段角色间的差异。 值得注意的是，在大多数情况下，帮助农业水用户的响应措施更难实施，因为其所在地偏远，缺少与有组织的供水系统之间的联系。

对于城市用水与工业用水，重点是增加供水，降低需求。 对于农业，水管理行动对雨养农作物可能基本没有效果，但是应急备用井和洒水装置在某些情况下可能有所帮助。 针对干旱期间水电量下降的问题，通常没有什么好办法。 2001年巴西为此曾经进入全国紧急状态，限量供电，其水电供应量占整个供电量的65%。 环境用水面临困境。

干旱响应角色类型分为:水管理者(如公共事业部门)、规划者与调节者(如政府机构)、用水部门(如工业)，以及支持部门(包括政府机构、咨询机构和供水机构),详见表1。 干旱发生时，规划者与调节者应该启动取水限制措施，公共事业部门应该开发储备用水或者启动保护方案，工业部门应采取措施增加供水，政府将提供农作物保险。

职能的划分取决于干旱的性质及其所涉机构。20世纪60年代美国东北部发生的城市干旱，其影响类型以及相应措施与此次干旱均不相同，此次干旱给玉米产区和养牛业造成严重损失。

对不同干旱的研究显示，干旱历时以及影响类型差别很大。 例如，20世纪80年代影响全美的干旱，受影响地区在不同阶段其受影响方式不同。研究表明，控制自然发生的干旱是不可能的，但是做好干旱应对准备却很有必要。 除了管理好可供水、粮食供应、动物饲料外，管理好公共设施及经济资源也可以为企业、农民和城市居民提供帮助。 开展这些工作时，始终涉及到地方政府、州政府和联邦政府，特别是在规划和协调工作中。 州政府在规划、协调、数据及技术支撑、紧急救援、实施管制性措施，特别是在限制用水方面发挥着重要作用。 联邦政府调度其管辖的水库，汇集并传播数据，为经济部门提供服务。

20世纪80年代，全美范围以及各州政府干旱响应方案的汇集提供了宝贵的经验。 美国陆军工程师团1991年开展了干旱时期水资源管理的全国性调查研究，研究发现，30年代后在降低脆弱性方面已经做了大量工作，尽管如此，未来干旱影响可能更为严峻，特别是在全球变暖的情景下。 专家建议，应加强规划、数据采集、研究和协调工作。 加利福尼亚水机构协会(ACWA)明确规定，要加强内部联系、开展综合利用、提高用水效率、保护现有水源、改善融资、减少调水限制。 地方供水机构应该自力更生，但是为了保障用水安全以及制定区域应急计划，也需要与他人合作。 在某些情况下，可能需要增加蓄水，而蓄水则可能面临重新分配，还可能需要采取水银行、综合利用以及需求管理等措施。 各州州政府需要制定自己的响应措施，发挥州长办公室的作用，确保行动的协调。 各州应该指定干旱管理机构，制定应急行动计划。 联邦机构的工作重点应该是数据管理与分析，并对释义信息进行整合。 与其他应急处理一样，媒体具有重要作用。

农业受干旱影响方面，大家最为关注的便是经济减缓问题，因为干旱政策和农业政策是相互联系的，都寻求实现多重目标。 农业政策关系到对国内农业生产及国际贸易的控制，以实现产品供应、价格稳定、产品质量、土地利用、环境保护和工作机会等均得到保障的多重目标。 农业补贴取决于产品、农场规模以及所有权，不同国家之间存在差异。 其中一些目标可能是将主要农产品如谷物等维持在较低的价格水平，目的是帮助贫困人口、稳定生产以免于饥荒并鼓励产品的多样性。 补贴形式包括综合减税、现金补贴、水及其他投入的价格低于市场价格。

美国的农业政策影响干旱响应，因为其政策在不断调整。 当国家处于发展阶段时，其政策支持家庭农场，执行如建立赠地学院体系这样的方案。 第一次世界大战后，欧洲急需粮食，促进了出口方案的实施。 20世纪30年代罗斯福新政时期，农业调整署通过销毁农产品、减少供应来调节生产。 之后，伴随着价格补贴和供应控制政策的实施，农业政策变得更为综合，推出了与干旱相关的政策，如水土保持、农业安全网及环境方案等。 出台了出口补贴及农作物保险政策，农场规模因此扩大。 目前，如美国农业部方案中表述的那样，农业企业及其政府中的政治代言人开展了一场声势强大的游说活动，寻求政府的持续支持。

在发达国家中，农业人口比例下降，干旱应对准备条件下的农业政策需求随之也发生了改变，尽管整个粮食行业从业人员数量依旧很大。 在美国，人们一直在为农业政策争执不休，因为其关系到国家预算以及公共财产分配的公平性。 在欧盟，出台了《共同农业政策》，很多人支持更多地关注公共财产，如生物多样性和清洁水。

在发展中国家，从事农业生产的人口比例很大。 对农产品过剩倾销以及国外援助负面影响等问题的关注，导致自由贸易支持者提倡取消补贴、关税和相关制度，不再偏袒国内生产商,并提倡自由贸易政策,以确保发展中国家农民不受剥削。

简而言之，干旱响应包含了为缓解缺水带来的负面影响的主要应对机制。 主要机制包括增加供给、减小需求和降低损失。 这些机制适用于不同的干旱情景，但不能笼统地应用于特大干旱，比如本文讨论的2011～2012年干旱。 这种特大干旱，特别是对农业部门的严重影响，对于每一种应对机制都属于个案，但其主要响应措施是在农业系统内部进行调整，主要反映在粮食产量和价格、区域贸易方式以及畜牧业的中长期变化等方面。

2 干旱的复杂性

美国2011～2012年干旱是一个复杂持续的事件，在中西部、大平原和得克萨斯的许多地区其影响和响应措施都是极端的。 这些地区曾经遭受多次干旱。 与水相关的影响包括牧草干枯、农民地下水抽取受到限制、得克萨斯稻农断水等。 干旱对水资源的影响在社会经济体系中产生了许多连锁反应，也产生了许多无法估算的环境影响。

本文对此次干旱特征、干旱影响及响应措施进行了概述,并总结了经验教训。 干旱程度和影响存在时空变化和强度变化，这给综合全面的阐述带来挑战，因此本文的局限性也是不可避免的。 除了气候条件指标外，目前还没有对干旱进行整体评估的标准方法。 因此，描述干旱特征及其影响，除了使用统计指标和经济指标外，还必须使用轶事信息。 群体系统和个体系统的混合以及职责的交叉，对阐述水管理干预的影响也是一项挑战。

在2011～2012年干旱影响区域内，尽管存在很多水管理机构，但大量供水只能由个体系统提供。 干旱区域内，通过美国垦务局管理的蓄水工程向依赖性小的季节性河流及地下水的个体水用户供水。 许多农场和牧场为雨养，并完全依赖于气候条件，特别是玉米产区。 由于区域性干旱与供水服务机构的性质，情况一直如此，大型农业区这一情况尤其突出，小农众多的地区，情况可能更是如此。

3 共同管理

总结经验教训时，重要的是确定角色及其职能。 对于职能明确的角色，如水机构或者灌区，角色界定比较容易，但是对于那些存在职责交叉的角色，其界定则困难得多。 界定地方政府、州政府和联邦政府，以及不同类型机构、公共及私有部门间的角色相当重要。 2011～2012年干旱再次显示出角色界定及政府机构间合作的重要性，在过去的25 a中成立了新机构、签订了新协议，目的就在于增强制定干旱规划和应对干旱响应的能力。 在规划和协调工作中，情况更是如此，得克萨斯州就是一个例子，该州制定了流域综合规划和控制方案。 然而，在中西部和大平原大部分遭受干旱的区域，由于依赖地下水和小河来水，流域规划基本无效。从中吸取的教训是，需要继续强化规划和协调机制，这些机制可以通过纳入更多类型的供水方案而在干旱水管理中发挥重要作用。

在严重干旱期间，供水机构面临严峻考验。20世纪80年代干旱期间，许多供水机构面临无水可供的威胁，为此提出了风险管理和干旱响应计划的问题。 近期的干旱显示，25 a过去了，情况依然如此，特别是那些小的供水机构，它们缺乏融资能力以及向大城市供水的能力。从中吸取的教训是，水机构应该持续评估其风险状况，如果缺乏融资及其他方面的能力，政府机构应适时提供帮助。

20世纪80年代干旱期间，为限制用水，州政府在规划协调、数据及技术支持、紧急援助以及实施管控措施方面发挥了重要作用。 州政府水机构的经验越来越丰富，不过其扮演的角色和能力似乎没多少变化。 其工作职责介于地方政府、供水方以及联邦政府之间，地方政府具有直接运作的职责，而联邦政府拥有更庞大的金融和管理机构，特别是在农业部门。 州政府在干旱水管理中的作用非常重要，随着权力由联邦政府向下级政府的下放，其职能得到强化。从中吸取的教训是，州政府应该保持警觉，不要把所有的责任都推给地方政府和联邦政府。

20世纪80年代干旱之后，联邦政府检视了其在水库调度、协调和数据管理方面的作用，但在2011～2012年干旱中其参与似乎有点低调。20世纪80年代，由于美国东部干旱严重，美国陆军工程师团参与了干旱响应。 2011～2012年干旱影响区域为美国垦务局管理范围，干旱规划属于其职责。 据垦务局的报告，2011～2012年区域内干旱严重，但多年调蓄库容使旱情得到一定程度的缓解。 水库调度也非常重要，特别是考虑到在关键区域，如科罗拉多流域和密苏里流域，联邦政府拥有绝大多数的水库。 尽管一部分人不支持蓄水，但蓄水在抗旱中发挥着关键作用，必须给予重视和支持。 联邦政府开展的数据、信息方面的工作，不为大众所重视，但却很重要,诸如数据汇集、分析和汇报、研究、技术支持、培训和公共信息。

4 水安全

干旱期间的水管理以及干旱响应并不是某一个机构的职责，而是多个地区、多个部门的水资源管理者以及应急管理者的共同职责。 2011～2012年干旱期间可以明显看出，水安全是关键，对重要能源、环境及其他系统尤为如此。 通常情况下，这些系统的供水需要多个部门之间的合作。 尽管供水部门自力更生很重要，但也应该参与集体规划，以加强水安全。 这不仅需要监管体系，也需要足够的基础设施以及协调的管理体系；同时，这也例证了水需求和有效集体行动需求之间相互依存的性质。 机构之间必须相互合作、履行其职责，这样其联合行动才能获得最优的聚合响应效果，尽管个体面临的困难依然存在。 水管理机构和其他机构之间职责交叉部分包括用水与排水管理、应急响应、信息工作、政策制定以及紧急援助。 特别是，水管理与应急规划之间存在交叉现象。 2011～2012年干旱再次显示，尽管问题可以预测并加以缓解，但在许多情况下，没有什么措施可以提供全面的保护，所以应急响应非常关键。

分析2011～2012年干旱得出，与20世纪80年代相比，美国应对、响应严重干旱的能力有了明显的进步。 本评价不适用于其他国家的类似干旱，但政策声明表明，许多干旱易发区也需要进行类似的改进。 联合国粮食农业组织指出，没有水安全就没有粮食安全，水安全和污染对全球粮食生产体系的风险越来越大。不断增加的粮食需求面临着气候变化、竞争与社会经济变化环境的挑战，小型生产商常常被脆弱性、土地退化以及气候不稳定所束缚。

为使水安全与粮食安全得到更大保障，必须采取综合行动计划来达成国际共识。 然而，这需要有效的管理，这一点对许多国家来说是一个挑战。 2011～2012年干旱所涉及的美国干旱易发区的情况便是如此。 将来需要创新水管理方法来保证缺水不再妨碍发展。面临的问题会很多，包括科罗拉多河未来向拉斯维加斯的供水、奥加拉拉含水层地区的水安全、得克萨斯面对人口快速增长及其作为工业基地条件下的水问题。

5 结 语

2011～2012年干旱经验丰富了知识库，强化了应对机制，如节水措施、通过蓄水增加供水、战略储备水的使用以及农业政策干预。基于这些应对机制，区域内的个人和组织显示了非凡的应对严重干旱的能力。 当然，这并不是说干旱没有造成极端破坏。 很多人财产损失惨重、生计艰难，环境也遭到严重破坏。 极端干旱的经验教训有助于人们将现实风险管理纳入集体水安全有效框架之中。尽管评估干旱、设计众多干旱情境很困难，但社会应对未来突发事件可从这些干旱事件中吸取丰富的经验教训。

(朱庆云 谢海文 编译)

2014-09-08

水文水资源

1006-0081(2015)01-0019-03

S342.1

A

朱庆云，男，江苏省水文水资源勘测局南京分局，高级工程师，主要从事水文分析计算工作。)