黄河流域水功能区监督管理探索与实践

师 洋 姜利兵 李 昊

(1.黄河流域水资源保护局， 河南 郑州 450004； 2.黄河设计公司， 河南 郑州 450004；3.黄河流域水环境监测中心， 河南 郑州 450004)

黄河流域水功能区监督管理探索与实践

师 洋1姜利兵2李 昊3

(1.黄河流域水资源保护局， 河南 郑州 450004； 2.黄河设计公司， 河南 郑州 450004；3.黄河流域水环境监测中心， 河南 郑州 450004)

黄河作为中华民族的母亲河，是我国西北和华北地区的重要水源。“十二五”以来，国家实行最严格水资源管理制度，黄河流域水资源保护工作担当了更艰巨的任务和使命。加强水功能区管理对于加快实施最严格的水资源管理制度、有效改善流域水质和水生态状况、保障流域重要水源地供水水质安全具有重要意义。

黄河； 水功能区； 探索； 实践

1 黄河流域已开展的实践和探索

1.1 完善水功能区和入河排污口管理制度体系

依据《中华人民共和国水法》《中华人民共和国水污染防治法》和水利部《水功能区监督管理办法》《入河排污口监督管理办法》等法律法规，黄河流域相关省(区)相继制定和出台了《河南省水功能区管理办法》《河南省入河排污口监督管理办法》《内蒙古自治区水功能区管理办法》《陕西省入河排污口监督管理细则》等多项规章制度。目前，黄河流域以水功能区制度建设和入河排污口日常监管为框架，已初步建立了重要水功能区监管制度体系；以制度建设和黄河流域入河排污口监督管理权限批复为核心框架，基本建立了以设置审批、调查、登记、统计、通报、监督检查等为主要内容的黄河流域入河排污口监管体系，基本建立了体系规范、分工明确的流域入河排污口分级分类管理制度。

1.2 积极推进水功能区纳污红线管理考核

黄河流域各省(区)高度重视水资源保护重点工作。按照国家的总体要求，全面加强制度建设，严格落实各项措施，着力提升管理能力，努力探索创新，较好地完成了国家下达的水功能区纳污红线目标任务，为流域经济社会发展提供了可持续的水资源支撑和保障。

a.制定了《黄河流域(片)重要水功能区水质达标评价技术细则》，明确了2015年黄河流域水功能区考核名录，对水功能区纳污红线考核相关的监测和评价、数据报送及使用、质量监督等具体工作提出了明确的要求，有力地推动了黄河流域水功能区纳污红线考核工作。

b.开展现场考核。多次代表水利部参与环保部组织的全国重点流域水污染防治专项规划实施情况考核，对宁夏、甘肃和陕西等省(区)水污染防治专项规划实施情况进行现场考核，对河南、山西、甘肃、青海、内蒙古等省(区)最严格水资源管理制度落实情况进行现场检查，充分发挥流域机构的职能作用。

c.对监测方案进行审核。黄委对列入考核名录水功能区监测主体及监测断面进行确认，汇总完成2015年度黄河流域(片)重要水功能区监测方案，上报水利部并通报流域(片)各省(区)。

d.开展纳污红线考核复核。按照国家最严格水资源管理制度考核工作安排，黄委负责完成黄河流域(片)9省(区)上报的水功能区限制纳污红线考核技术资料复核，与省(区)及时沟通、协调，解决有关问题，形成黄河流域(片)水功能区限制纳污红线考核复核工作报告并报送水利部审批。

1.3 提升入河排污口监管水平

按照国家改进行政审批工作要求，黄委和流域各省(区)从制度建设等方面不断规范入河排污口设置审批，依据水资源条件及特点对入河排污口的审批范围、审批依据、受理条件、办理时限、办理程序等内容作出了相应规定。在审核过程中对不能满足核定的水域纳污能力和水功能区水质保护目标要求的入河排污口的设置申请不予水行政许可。同时，加强了对已批复的入河排污口的监督管理，以退水约束取水，加强两者的衔接，严把入河排污总量控制关。

从目前掌握的情况来看，黄河流域入河排污口设置审批发生了很大的变化，呈多元化模式发展。

a.河南。2014年制定并印发了《河南省入河排污口监督管理办法》，对河南省境内入河排污口的监督管理职责、权限、设置审批要求等进行了详细规定。

b.宁夏实施“区域禁批”。2015年区党委、人民政府印发的《关于深化改革保障水安全的意见》中，提出“新建、改建、扩建项目不再审批直接入黄排污口，2015年关停现有企业直接入黄排污口”。

c.内蒙古实施审批权限“上收”。2015年颁布了《内蒙古自治区水功能区管理办法》，规定除流域委负责审批的入河排污口外，其他入河排污口设置由自治区水行政主管部门负责审批。

d.山东实施审批权限“下放”。2013年山东省人民政府《关于第三批取消下放行政审批项目和承接国务院下放行政审批项目的通知》(鲁政字〔2013〕256号)中，将原属于省级水行政主管部门审批权限的“在江河、湖泊新建、改建或者扩大排污口审查”事项下放至设区市人民政府水行政主管部门承担。而陕西，依据《陕西省人民政府关于取消和下放41项行政审批项目的决定》(陕政发〔2014〕13号)，将入河排污口审批事项下放至省三门峡库区管理局，市、县级人民政府水行政主管部门承担。

e.甘肃。2013年甘肃省人民政府《关于公布省级政府部门现行行政审批项目和第九批取消调整行政审批项目的决定》(甘政发〔2013〕38号)中，取消了“县级以上人民政府水行政主管部门河道、湖泊排污口设置和扩大审核”行政审批事项。

联合执法检查。为进一步强化对管辖范围内的入河排污口监督管理，2007年以来，黄委会同相关省(区)相继开展了不同形式的入河排污执法检查。对企业违规行为及时督促整改，进一步提高了公众对水行政主管部门实施入河排污口监督管理的认知度，执法成效显著。

强化排污口监管支撑。宁夏、山东等省(区)相继开展入河排污口登记、核查工作；河南、内蒙古、陕西、山东等省(区)提出全省水功能区限制排污总量意见并函告省环境保护主管部门，作为水污染防治的重要依据。

1.4 水功能区及入河排污口监测

1.4.1 强化水功能区监测

黄河流域纳入2015年度考核名录的水功能区共311个，经协商，黄委负责监测103个，省(区)负责监测208个。

目前，黄委和流域各省(区)重要水功能区水质监测能力全面提升，在纳入考核名录水功能区全覆盖基础上逐步加密监测频次，其中6次及以上的309个，占96.9%，6次以下的10个，占3.1%。如：河南、山东等省(区)，监测频次全部达到12次/年以上；青海二级水功能区监测频次均达到12次/年。

1.4.2 积极推进排污口监督监测

黄委和流域各省(区)针对实际情况，相继开展了入河排污口水质监测和日常监督工作，不断投入人力、物力，加强监测力度，提高监测技术水平，制定监测技术方案和巡查、检查制度，依据国家标准和规范，黄委对黄河干流重点排污口实施了定期监测，对其他排污口实施了不定期监督性监测；青海、内蒙古、陕西、河南等省(区)每年对辖区重点入河排污口实施常态化监测，并及时将监测结果通报地方人民政府，为地方开展水污染防治提供了依据。

1.5 保障流域供水水质安全

流域各省(区)以国家重要饮用水水源地安全保障达标建设为契机，认真清查水源地保护区内的各类排污口并提出整改意见，强化保护和监控设施建设。2014年7月底，黄委组织召开由流域八省(区)环保、水利部门共同参与的黄河流域突发水污染事件应急机制工作会，总结交流近年来黄河流域突发水污染事件信息沟通协作经验，分析存在的问题，探讨应急监测方法和处置技术，充实和完善《黄河流域突发水污染事件信息通报与沟通协作机制框架意见》。该机制在处理突发排污事件中发挥了重要作用，得到水利部和相关地方政府的肯定和认可，对保障流域供水水质安全起到了积极作用。

2 存在问题

就目前而言，黄河流域水资源保护与管理的能力与水平与全面推进依法治国、依法治水、依法行政的要求还不相适应，流域机构与各级水行政主管部门对当前新形势和新要求的认识程度不一，在加强水功能区监管、入河排污口设置审批及执法等方面体制不够顺畅、职能存在交叉等问题依然存在，尚需进一步统一思想和认识。

在入河排污口设置、申请审查及竣工验收等方面程序不完善，存在先建后审、漏审漏批的现象。目前水行政主管部门还缺少相关的治理措施和抓手，对已建的入河排污口和新建入河排污口审批后如何进行管理，如何保证其按规定排放，缺乏有效的管理及制约手段。

另外，入河排污口监测基本停留在监督性监测阶段，受制于相关条件因素，未完全实现实时监测，难以全面系统科学地掌握废污水及污染物入河量。日常监测能力相对薄弱，专业人员、监测设备、监测技术手段等方面不足，导致入河排污口的日常监测和核查工作开展困难。

同时，纳污红线考核还存在部分省(区)未按水利部印发的考核名录范围上报数据、部分省(区)省界缓冲区未使用流域机构数据、一些水功能区监测频次不满足要求、一些水功能区与往年相比水质变化较大、很多省(区)不能提供入河排污口设置同意的批复文件等问题。

3 建议与措施

3.1 做好水功能区纳污红线管理考核

a.落实水功能区、入河排污口分级分类管理机制。尽快研究出台黄河流域水功能区分级分类管理办法，明确流域与区域的管理范围、权限，进一步理顺流域与区域管理工作机制。

b.加大水功能区监测。水利部明确要求要监测断面、监测时间、监测频次与监测方案一致。各省(区)水利厅应督促监测单位严格按流域机构审核的2015年水功能区监测方案实施，同时结合监督监测，不断提高监测质量。

c.强化流域与区域管理相结合的体制与机制的衔接，建立长效、规范的数据报送机制。

3.2 完善入河排污口管理制度

根据新形势和流域出现的新问题，修订《黄河水利委员会实施<入河排污口监督管理办法>细则》，依法依规和三定职责加快建立流域水资源保护的权力清单和责任清单，梳理职权目录，厘清事权边界，做到法无授权不可为、法定职责必须为，坚决防止“不作为”和“乱作为”，为全面履职，依法行政奠定基础。

3.3 强化入河排污口监督管理

a.创新社会化管理，简政放权，提高行政服务意识，实现入河排污口设置申请、批复、核验、资料报送等流程一体化管理。

b.强化排污企业退水水质监测资料报送管理，建立排污企业水质监测信息定期上报制度及年审制度，新设入河排污口要安装在线监测设施，并实时传送监测数据。

c.结合新全国重点饮用水源地名录核定及达标建设，加强对饮用水源地保护区内已设排污口的清理整治。定期开展流域潜在危险污染源排查，逐步建立黄河流域污染源信息库和风险防控与评估体系。

d.以贯彻《水污染防治行动计划》为契机，不断完善黄河流域突发性水污染事件信息通报与沟通协作机制，加强流域和区域之间以及相关部门间的联动执法，形成分工明晰、权责明确、协作顺畅、处置高效的执法机制，使入河排污口执法检查常态化、制度化、规范化。

e.建立对入河排污口及受纳水体的常规监测、监督性监测及信息通报共享机制，及时将执法检查情况及重点排污口监管结果等向流域省(区)人民政府通报，必要时发挥新闻媒体舆论监督作用。

3.4 提升入河排污口监管能力

健全并充实各级水行政主管部门水资源保护队伍，结合全国水资源监控能力建设等规划的实施，进一步加强监测、执法、技术标准、评价评估、信息化等基础设施与能力建设，切实提高入河排污口日常监测和监督性监测的覆盖范围，提升入河排污口监管能力。

3.5 强化入河排污口监督指导

充分发挥省(区)水行政主管部门对入河排污口监管的区域优势及流域机构“综合协调、技术指导、行政执法和监督检查”作用，强化服务意识，定期召开流域入河排污口监督管理座谈会，加强对排污企业的监督指导，黄委将联合有关省(区)开展重点河段入河排污执法检查；同时做好流域水资源保护宣传，搭建社会化管理平台，动员联合社会各界力量，形成合力，广泛参与到流域入河排污口监管工作中，共同保护黄河水资源。

Exploration and practice of Yellow River basin water function area supervision and administration

SHI Yang1, JIANG Libing2, LI Hao3

(1.YellowRiverBasinWaterResourcesProtectionBureau,Zhengzhou450004,China;2.YellowRiverDesignCompany,Zhengzhou450004,China;3.YellowRiverBasinWaterEnvironmentMonitoringCenter,Zhengzhou450004,China)

The Yellow River, as the mother river of the Chinese nation, is an important water source for the northwest and north China. The state implements the strictest water resources management system since the ‘12th Five Year Plan’. Yellow River basin water resources protection work assumes more difficult task and mission. Reinforcement of water function area management has important significance for speeding up the implementation of the most strict water resources management system, effectively improving river basin water quality and water ecological status, and ensuring water supply quality and safety in basin’s important water source areas.

the Yellow River; water function area; exploration; practice

10.16616/j.cnki.10-1326/TV.2015.03.005

TV213.9

A

1005-4774(2015)03-0022-04