国家水资源监控能力建设项目实施难点与对策的思考

曾 焱，李 暨，杨春生

（1. 水利部国家水资源监控能力建设项目办公室，北京 100053；2. 成都久信网络咨询监理有限公司，四川 成都 610041）

国家水资源监控能力建设项目实施难点与对策的思考

曾 焱1，李 暨2，杨春生1

（1. 水利部国家水资源监控能力建设项目办公室，北京 100053；2. 成都久信网络咨询监理有限公司，四川 成都 610041）

介绍国家水资源监控能力建设项目的概况，分析项目特点和建设实施中面临的难点，详细阐述为加强项目管理，确保项目信息共享、互联互通、业务协同目标的实现，所采取的对策及建设管理方面的一系列措施，以确保国家水资源监控能力建设项目目标的实现。

国家水资源；监控能力；项目实施；难点；对策

0 引言

2011 年《中共中央关于加快水利改革发展的决定》（中发 [2011] 1 号）提出实行最严格水资源管理制度，把严格水资源管理作为加快转变经济发展方式的战略举措。2012 年《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》（国发 [2012] 3 号）对实行最严格水资源管理制度工作进行了全面部署和具体安排，进一步明确了水资源管理主要目标，提出了具体管理措施，部署了工作任务，落实了有关责任，全面推动最严格水资源管理制度的贯彻落实。

实行最严格水资源管理制度，就是要通过建立用水总量控制、用水效率控制、水功能区限制纳污、水资源管理责任和考核“四项制度”，确立水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污“三条红线”，着力改变当前水资源过度开发、用水浪费、水污染严重等突出问题，确保水资源管理目标的实现。为全面贯彻中央 1 号文件和国务院 3 号文件精神，紧密围绕最严格水资源管理制度“三条红线”控制目标要求，水利部与财政部联合组织实施国家水资源监控能力建设项目（以下简称项目）。

1 项目概况

国家水资源监控能力建设项目自 2012 年起，利用 3 年时间，基本建立与水资源开发利用、用水效率和水功能区限制纳污等控制管理相适应的重要取水户及重要水功能区和大江大河主要省界断面 3 大监控体系，基本建成国家水资源管理系统，初步形成与实行最严格水资源管理制度近期目标相适应的国家水资源监控能力，逐步增强支撑水资源定量管理和对“三条红线”执行情况进行考核的能力[1]。具体目标与任务如下：

1）基本建成取用水监控体系。对占全部颁证许可取用水总量 70% 以上的重点用水大户实现监测或计量，主要包括地表取水年许可取水量在 300 万m3以上、地下取水年许可取水量在 50 万m3以上的集中取用水大户，以及部分在敏感水域取水或其他特别重要的取水户，共 8 558 个取用水户建设自动监测、在线传输系统，实现对重要取用水户取用水信息的在线监测。

2）基本建成水功能区监控体系。对列入《全国重要江河湖泊水功能区划》考核名录的 4 493 个重要江河湖泊水功能区监测覆盖率达到 80% 以上，对已核准公布的 142 个全国重要城市地表水饮用水水源地对应的 177 个饮用水水源区实现 100% 水质在线监测。

3）基本建成省界断面监控体系。对主要江河干流及一级支流省界断面基本实现水质监测的全覆盖，水量监测覆盖率较现有水平提高了 2 倍。实现对 368 处省界断面水量的监测控制；通过增强各流域水环境监测中心实验室能力，实现对 556 处省界断面水质监测的全覆盖。

4）基本建成国家水资源管理系统。建设 40 个水资源监控管理信息平台，包括 1 个中央平台、7 个流域平台和 32 个省级平台。实现中央、流域和省（自治区、直辖市）水资源监控与管理过程核心信息的互联互通和主要水资源管理业务的在线处理，为实行最严格水资源管理制度提供可靠的技术支撑。

项目 3 年总投资共 19.08 亿元，其中：中央投资16.02 亿元，占 84%，从中央分成水资源费落实，省级项目中央补助资金通过转移支付下达给省级财政部门；地方投资 3.06 亿元，占 16%。

2 项目实施难点

国家水资源监控能力建设项目是一项庞大的系统工程。从建设范围上看，覆盖了全国各地，包括1 个水利部本级项目、7 个流域项目与 32 个省级项目，具有分布面广、涉及点多的特点；从建设内容上看，涵盖了在线监测、自动测报、计算机网络、通信、软硬件及水资源业务系统开发等多个方面，具有专业性强、技术全面的特点；从投资渠道上分析，项目从中央分成水资源费渠道落实资金，投资直接拨付给承担项目任务的各级预算单位，各预算单位按总体实施方案自行组织项目建设，但又要建成国家水资源管理系统，具有基建项目性质、财政预算项目管理的特点。因此，项目在实施过程中主要存在以下难点：

1）项目分散、涉及单位多，参建单位如何统筹协调，确保整体目标的实现。参与项目建设的单位众多，涉及多达 100 余家预算单位，又涉及到各地水资源、水文、水保、信息中心等部门，取用水户监测点建设还需要和各用水企事业单位进行沟通协调，情况极其复杂。各预算单位作为一个个体同时分散独立建设同一项目，全国各地面临的情况又千差万别，如何将其统一为一个有机的整体，确保建设进程统一步调，是本项目的一个难点。同时，由于项目实施周期比较长，对于各参建单位来说人力、物力的消耗比较大，也带来了项目人员稳定性和重复沟通协调的风险。由于取用水户监测点建设涉及的单位众多，监测点在某些方面涉及到取水户的利益，如何通过管理、沟通、协调等方式确保项目安装的顺利执行也是一个亟需解决的难题。

2）项目涉及范围广、专业性强，项目标准及技术路线如何确定。项目建设及建成后运行过程中涉及到的技术体系、标准规范、管理办法、安全保证等是项目成功的基础保障。本项目在水资源管理业务、水量水质监测、信息化技术、项目建设管理等方面都存在迫切需要解决的技术问题。如何根据项目需要，基于已有的国家、国际及行业标准，建设统一的项目标准规范体系；如何在项目各参加单位已有的管理办法及制度基础上，建立项目统一的管理办法及制度规范；如何确保规范的可用性和易用性，分清轻重缓急，集中力量加快需求迫切、影响面大的重要标准规范制订；最终保障各层次水利信息资源的跨部门、行业、地区共享是本项目的又一个难点。

3）基础薄弱、要求高，项目成果如何为水资源管理“三条红线”考核服务。本项目建设的目标是为最严格的水资源管理服务，增强支撑“三条红线”执行情况考核，因此及时获取真实、全面的监测数据是本项目成功的先决条件；同时，本项目涉及的基础数据繁杂、动态变化大，因而实施考核对数据的准确性、可靠性、时效性要求高。本次项目建设涉及监测站点 10 000 多个，但是现在市场上监测设备众多，设备传输、性能之间存在较大差异，如何规范数据格式，保证数据精度，确保在 3 年的有限时间内建成并实现数据的正确获取和共享是本项目的难点之一。同时由于水资源管理“三条红线”考核是一个全新的课题，系统收集的基础、监测和业务等数据，如何进行有效地抽取、整编、统计对比分析，为各级水资源管理部门进行考核提供决策支持也是一个亟需解决的难题。

3 项目建管对策与措施

要取得一个建设项目的成功，高效有力的建设管理是最有影响力的因素之一。鉴于项目面临的难点，为切实加强项目管理，确保初步建成国控取用水、水功能区、省界断面 3 大监控体系，以及中央、流域、省三级水资源监控管理信息平台，确保基本建成国家水资源管理系统，主要从组织保障、建设管理、技术控制等 3 个方面采取对策，强化管理措施，推进项目顺利有序实施。

3.1 组织保障方面

落实项目建设管理组织机构是项目顺利实施的基础。建立高效的组织体系和机构，能使项目指挥灵便、运转自如、工作高效。由于本项目属财政预算项目，预算资金直接拨付给承担项目任务的各级预算单位，各预算单位按总体实施方案自行开展项目建设，有较强的独立自主性；项目法人单位众多，加强对这些法人单位的管理，促进不同单位之间建设任务的协同有序推进，就显得尤为重要。因此，本项目首先从机构落实、组织保障方面采取了相应的对策和措施。

2012 年 2 月，水利部依托水利部水文局（水利信息中心）成立了国家水资源监控能力建设项目办公室（以下简称“部项目办”），并明确由部项目办具体负责项目建设工作；同年 4 月，水利部要求“各流域机构、各省（自治区、直辖市）、新疆生产建设兵团开始组建流域和省级水资源监控能力建设项目办公室”，并明确：“项目办负责水资源监控能力建设项目具体建设管理工作”[2]。

随后，各地均采用依托某个单位及相关预算单位均派人参加的方式成立了项目办具体负责项目的建设管理和实施协调工作。事实证明，项目办在协同有序推进项目实施过程中起到了至为关键的作用。

3.2 建设管理方面

夯实项目建设管理各项措施是项目顺利实施的保障。工程项目管理不仅仅是实现具体的目标，还要与风险分析、使用维护，以及与所在地经济、环境等联系起来，做到项目建设与各地实际情况相协调。本项目重点采取以下一系列的对策和措施：

1）建立项目管理制度。项目管理制度是在实施过程中指定的各种带有强制性义务，并能保障一定权利的各项规定或条列，是实现项目目标的有力措施和手段。国家水资源监控能力建设项目首先以水利部、财政部 2 部委共同发文的形式制定了《项目管理办法》，并在此基础上制定了《项目档案管理办法》、《项目验收实施细则》，对涉及项目实施全过程的建设、档案和验收 3 个管理方面进行了系统化的梳理，提出了明确的管理要求，为项目的实施和管理提供制度保障。

2）严格把关项目年度计划申报。通过对年度计划的制订、执行、检查、调整的全过程的管理，能合理地利用人力、物力和财力等资源，有效协调项目建设内外各方面的管理活动，从而确保项目建设过程可预测、掌控；同时项目年度实施计划申报与审查也是财政预算项目年度投资的重要依据之一。在本项目实施过程中，部项目办依据项目总体实施方案及各流域、省级项目技术方案，配合水资源司进行年度项目任务分解，为省、流域年度项目申报和财政部下达支付资金提供了依据，有力支撑了项目总体目标的实现。

3）产品统一选型。通过对项目三级监控管理信息平台中的主要硬件设备、关键系统软件，以及省水环境监测中心、分中心的实验室仪器设备 3 大类软硬件产品进行统一选型，能有效确保项目建设在技术理解、整体框架、平台实现上的一致，能有效规避技术和管理风险，确保三级平台信息互通、资源共享、业务协同目标的实现；同时，通过议价谈判，与入围厂商签订合作备忘，主要软硬件产品的价格在政府采购最高限价的基础上普遍进行了优惠，有效节约了建设成本，发挥了规模效益。

4）强化监理工作。信息系统工程监理主要是按照国家政策、技术标准、合同规定和业主单位要求进行监督管理，协调理顺建设单位和承建单位之间的各种关系，对项目实行高效的管理。为了应对项目预算、承建单位众多的现状，要求实施项目监理制，由监理单位进行项目全过程的“三控两管一协调”，通过质量控制、进度控制、资金使用控制、合同管理、信息管理，沟通协调项目参建各方的关系，实现全方位、全过程监督管理。并且，为进一步加强中央项目的统一管理和监督，对水利部本级和流域的项目实行“1+7”统一监理，由部项目办统一负责监理工作的协调管理，有效降低了项目进度不一、质量参差不齐、成本不可控制的项目风险，取得良好的效果。

5）加强监督检查。监督检查的作用是围绕实现项目的各项目标，以实施方案为基础，组织协调各参建单位全力配合项目的实施，以形成高效的建设团队，共同努力实现项目建设目标的过程。在项目实施过程中，部项目办实行了责任人和负责人制度，指定专人对口联系、协调、督促流域和省级项目进度。同时，结合水利部水资源司、财务司开展的中央分成水资源费项目专项检查，以及部项目办开展的项目年度监督检查、不定期进度检查、专题调研、约谈等多种方式，广泛了解项目建设进展情况，针对项目实施、组织管理、建设管理、技术开发等方面存在的问题，研究提出解决方案，协助各省解决项目实施中遇到的困难，以加快推进省级项目建设进展。

3.3 技术控制方面

技术路线、方案、标准是项目实施的基本依据。技术控制主要通过技术、组织、经济、管理等方面对项目进行全面分析，选择最有效的技术，目的是提高质量，加快工期，降低成本，提高项目的经济与社会效益。本项目中重点在以下 4 个方面加强技术掌控：

1）统一技术架构。由于信息技术的发展，信息系统的建设有多种技术路线、开发平台、实现技术和软硬件支持环境，如果对这些技术环节不进行统筹协调，系统间的互联互通、应用间的业务协同，将面临极大的挑战。因此，在项目建设中，对三级信息平台中的数据库类、支撑类和业务管理类 3 大类通用软件，采用统一设计、统一开发、分级部署、个性化定制的开发策略，并对三级平台之间的贯通联调采用统一集成实施，通过统一技术架构和集成实施，有效降低数据交换、信息共享的复杂度，同时也有效降低重复开发量，提高系统建设效率。

2）细化技术方案。由于各流域、省（区、市）的信息化发展水平不一致，信息化基础设施条件不相同，同时，有部分省市进行过城市水资源监控试点，积累了丰富的个性化经验，因此为保障各项建设任务落到实处并从技术上规范各流域、省建设任务的实施，在制定总体实施方案对项目进行顶层设计的基础上，部项目办要求各流域、省级项目办在国家水资源监控能力建设项目总体框架内，按照细化的建设资金安排，组织开展 3 年技术方案编制工作。通过 3 年技术方案的编制和审查，量化了地方项目的建设目标，细化了项目建设内容和经费预算，同时明确了项目的组织实施方案、运行维护方案、预期效益等，有效保障了项目总体目标的实现。

3）制定技术标准。依据统一的标准规范开展项目建设是保障中央、流域和省各级系统之间互联互通和信息共享的重要基础，也是系统能顺利实施和高效运行的重要基础。本项目从实际需求出发，在已颁布的包含有水文、水资源、水利信息监控等众多国家及水利行业标准的基础上，根据项目建设运行的需要，共制定涉及术语与编码、信息采集与传输、数据资源、应用系统和建设与管理等 5 个方面共 25 部标准规范；同时，从平台集成工作的角度还编制完成了 10 项集成类标准规范，指导各分集成商开展平台集成工作。相关标准的制定为项目的建设和系统的运行提供了有力支撑。

4）研究关键技术。关键技术是项目建设中起到重要作用且不可或缺的环节。本项目建设涉及国际河流区域系统完整的水文、水资源开发利用资料，系统完整资料属机密信息，由采集端的单点单次采集信息通过传输在接收端汇集形成，但单点单次信息不属保密信息，仅属敏感信息。针对此特殊情况，部项目办组织国家密码定点科研单位开展数据安全采集关键技术研究和系统研发工作，以确保对国际河流区域实时监测数据在采集、传输、汇集和处理等环节的信息实施适当安全保护，并通过了国家密码管理局的批复。

4 结语

国家水资源监控能力建设项目是一项庞大的系统工程，具有项目分散、涉及单位多、技术要求高、协调与集成难度大的特点，在水资源管理业务、水量水质监测、信息化技术、项目建设管理等各方面都存在诸多亟待解决的技术问题和管理难点。尽管采取了一系列的对策与措施，但由于全国各地存在建管体制多样、需求庞杂、环境不一等问题，因此，在项目实施过程中仍有不可预期的特殊问题出现，需要项目建设管理人员不断探索、解决。

[1] 中华人民共和国水利部、财政部. 国家水资源监控能力建设项目实施方案（2012—2014 年）（水资源 [2012] 411号[S]. 北京：中华人民共和国水利部，2012: 1-3.

[2] 中华人民共和国水利部. 关于加强水资源监控能力建设工作的通知（水资源 [2012] 170 号）[S]. 北京：中华人民共和国水利部，2012: 1-3.

[3] 中华人民共和国水利部，财政部. 国家水资源监控能力建设项目管理办法（水资源 [2012] 412 号）[S]. 北京：中华人民共和国水利部，2012: 1-3.

Reflections on Difficulties and Countermeasures of Implementation of Capacity Building Project of National Water Resources Monitoring

ZENG Yan1, LI Ji2, YANG Chunsheng1

(1. Water Resources Information Center, the Ministry of water resources, Beijing 100053, China；2. Chengdu Jiuxin Network Consulting & Supervision Co.,Ltd., Chengdu 610041, China)

This paper introduces the general situation of the capacity building project of national water resources monitoring, analyzes the project features and the difficulties in the project implementation process. To strengthen the project management and ensure to realize the goal of the information sharing, interconnection, and business collaboration, it takes a series of measures in the project construction management. The capacity building project of national water resources monitoring can be surely realized.

national water resources; monitoring ability; project implementation; difficulty; countermeasure

TV877；TP311

A

1674-9405(2015)02-0027-04

2014-11-05

曾 焱（1970－），女，甘肃武都人，教授级高工，主要从事与水利信息化行业管理与建设项目有关的技术管理工作。