西部城市发展土地整合的《孙子兵法》应用思考

汪国斌,唐礼寿,吴伟东

(西南石油大学，四川成都610500)

西部城市发展土地整合的《孙子兵法》应用思考

汪国斌,唐礼寿,吴伟东

(西南石油大学，四川成都610500)

西部城市发展快速迅猛，新增建设用地的需求与用地指标受限的矛盾日益突出。文章针对城市发展中“土地需求、利用和管理制度”等方面存在的问题，如何准确把握形势、并用《孙子兵法》相关理论提出解决“整合土地资源、优化用地结构”等方面的对策与建议。

城市发展； 土地问题； 孙子兵法； 应用思考

中国西部城市正处于工业化、城市化建设和发展的关键时期。新一轮的大建设、大开放、大发展，使得西部城市“新增建设用地的需求与用地指标受限的矛盾”越发突出。成都市是中国西部发展的重要城市之一，其建设用地需求和土地整合的进度与水平情况，一直是各方人士重点关注的重要课题。

以距今2500多年前《孙子兵法》“识众寡之用者胜(懂得根据兵力多少而采取不同战法的能胜利)、上下同欲者胜(官兵有共同欲望、上下齐心协力的能胜利)、以虞待不虞者胜(以有准备对待没有准备的能胜利)和知彼知己百战不贻”的“知胜之道”为视角，据实看成都，人们发现：四川成都城市建设发展情况和土地需求、整合的进度与水平，一方面，2003年城市建成区面积290 km2，到2009年已达439 km2，7年间增长了51.38 %(西部其他城市增长率也普遍在40 %以上)。同期，四川全省建设用地规模增长率约为76.67 %，人均城镇建设用地达95.7 m2，已超过发达国家82.4 m2和发展中国家83.3 m2的水平；另一方面，城市不断发展和扩张，形成了建设用地指标较为短缺问题。

以笔者拙见，尝试用《孙子兵法》“伐谋伐交伐兵攻城”和“道谋奇治”管理谋略思想去探讨和破解“科学规划和节约集约用地”难题，也许，其工作思路、角度和高度，既不失为一种有益的探索，也可能会给关心此类工作的广大同仁以新的启发。

1 西部城市发展土地瓶颈问题分析

近期，西部经济正在高速发展，城市规模急剧扩张，城市基础设施、开发建设项目纷纷上马，这与西部城市追赶东部城市发展的趋势是一致的。作为城市空间载体的土地，随着城市人口的持续增长和经济的发展已显得十分稀缺，加之土地政策“收紧”、土地利用率低、城乡要素差异等问题凸显，西部城市土地资源瓶颈问题已成为羁绊城市发展的重要原因，西部城市在这场发展的“战争”之中，“势”已不足。

1.1 耕地保护与用地不足矛盾加剧

《孙子兵法》曰：“守则不足，攻则有余。”(《孙子兵法·军形篇》)(采取防守的态势是因为我的兵力不足，实力弱小；采取进攻的态势是因为兵力充足，实力雄厚)，强调战争中如若采取主动进攻，必须保证资源、力量富余。西部城市发展面临耕地保护与用地不足的两难境地。

国家不断强化耕地保护政策。城市化必须以土地为载体，而这些土地大部分是耕地。据《中国国土资源公报》统计，1997～2008年我国建设占用耕地高达232.24×104ha，尤其是在2004～2008年期间建设占用耕地数量一度达到当年耕地减少总量80 %左右，城市化、工业化需求是导致耕地减少的主要因素。我国从20世纪80年代开始提出“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策，2003年提出“要实施最严格的耕地保护制度”并陆续颁布一系列政策文件，2008年十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出要做到“坚持最严格的耕地保护制度，层层落实责任，坚决守住十八亿亩耕地红线”和“实行最严格的节约用地制度，从严控制城乡建设用地总规模”的“两个最严格”土地管理制度框架体系。同时，据土地变更调查结果看，全国耕地面积由1996年的1.3×108ha，减少为 2004年的1.22×108ha，到2010年耕地面积1.22×108ha，耕地净减少833×106ha，逼近1.21×108ha的耕地保护红线。

西部城市发展急需用地指标。当前，西部地区正处于经济社会的快速发展时期，城市化、工业化水平的不断提高，大批农村剩余劳动力进城转变为城镇人口。以四川为例，改革开放初期城镇化水平大约11 %，随着西部大开发战略和四川省“两化”互动战略深入推进，截止2012年末，四川省城镇人口3 515×104人，城镇化率达43.53 %，比2000年提高16.83 %，比1978年提高32.53 %，发展成效十分显著。城市化和工业化推动城市规模扩大和大批新城市的建立，重点项目和基础设施建设需要大量土地要素保障，如广安市每年需要200 ha新农村建设用地，乐至县仅2012年重点建设项目用地总需求就达152.53 ha，广元市规划中心城区要从现在的30 km2扩张到60 km2等。

一方面，城市“摊大饼”式扩张占用了大量耕地，保护耕地和保障粮食安全的形势不容乐观。另一方面，在区域竞争的压力下，为了实现GDP、招商引资等发展目标，各地又不得不大量征占耕地，甚至采取以租代征、未批先用等方式来保障开发建设用地。西部城市发展用地不足与耕地保护政策的矛盾，使城市发展陷入保障发展与保护耕地的“两难”困难，考虑城市化发展势必威胁耕地“红线”和粮食安全，一味强调耕地保护而延缓发展，也将错失发展机遇，致西部地区改革发展的“蛋糕”缩水，损害人民群众发展利益，同样不可取。

1.2 用地粗放与闲置浪费问题突出

《孙子兵法》曰：“后人发，先人至”，“先知迂直之计者胜”(《孙子兵法·军形篇》)(在别人之后发动，能够先于对方到达)(能够运用迂回为直的方法，就能够取得胜利)。孙子兵法强调“后发”优势，可以避免“先发”者所面临的问题而少走弯路。

西部城市借鉴东部发达地区率先发展的经验及避免发展中面临的问题，实现加快发展、跨越发展。遗憾的是西部城市在城镇化、工业化过程中的“后发”优势并未显现，仍然是盲目追求城镇化速度和城镇化率，一样的大搞基础设施建设和房地产开发投资，超前规划工业园区、开发区和新城区，用地粗放的问题突出。2000～2011年，我国城市建成区面积增长76.4 %，远高于城镇人口50.5 %的增速，城镇建设用地年均7.3×104ha以上，但开发强度普遍偏低，工业用地容积率一般只有0.3～0.6，而发达国家和地区一般在1.0以上。

一面是盲目扩大城市规模，一面是粗放用地造成浪费。据国土资源部通报，截止2012年11月底，全国闲置房地产用地还有1.1×104ha，其中闲置住宅用地为7 461 ha，面积约相当于10 450个标准足球场。如西昌必喜食品有限公司自2007年8月3日取得土地使用权后，其中规划建设面积1.3 ha一直未开工建设，至2011年10月调查时闲置土地4年多时间。又如西部工业强市德阳，2013年闲置土地摸底中，仅市辖区因各种原因造成闲置的土地就达200 ha。

1.3 体制约束与要素流动困难重重

《孙子兵法》曰：“我可以往，彼可以来，曰通”，“故善用兵者，譬如率然。” (《孙子兵法·九地篇》)(我们可以去，对方也可以来，叫做通达)(善于用兵的人，他指挥的部队就如“率然”一样，首尾相顾、全面协调)。在此，孙子兵法强调的是，用兵之道在于“齐勇如一、刚柔皆得”，做到要素合一、统筹兼顾。

受长期形成的城乡二元体制影响，我国城乡发展不平衡。一是随着农村人口向城市转移，农户散乱和“空心村”大量出现，加之农民合法集约用地意识不强，经常发生超面积建设行为，一户多宅和住宅空置率高，造成了农村土地的粗放利用。如广安市，除岳池县普安镇农民新村先折旧后建新外，其余迁建新房后基本上没有拆除旧房，村内旧宅基地闲置浪费形成了“空心村”。二是合法用地出口狭窄，未批先用普遍存在。如广安市年建设用地指标仅300 ha，难以满足年200 ha新农村建设用地的需要，大部分新农村聚居点建设用地没有办理合法审批手续。广安市还存在邻水县、岳池县、华蓥市42处涉及小产权房开发，占地12 ha，没有取得合法用地及建设等手续的情况。

形成以上问题的原因一是在现阶段，国家还没有开放农村地区土地产权市场，形成了具有双轨制特征的国有、集体两个市场，同时使现实中大量已存在的集体建设用地的非法流转游离于法律的监管之外，没有保障农民土地的足够产权地位。国家对集体土地所实行的制度，在强调了土地的资源属性的同时却忽视了其资产属性，难以形成城乡之间生产要素的自由流动。二是各级政府追求经济增长，不计代价地以土地作为推动经济增长的主要工具，土地资源配置中政府直接干预过多，没有释放市场配置资源的强大效率优势。三是城乡土地市场未建立，加之尚未建立起一套科学合理的农地价格核算体系，农民无法以拥有的土地参与工业化，享受不到城镇化发展带来的成果。我国现行政策和法律基本上排除了集体建设用地使用权流转的可能性，必须先征收转化为国有土地后方可在市场上流通。由此，城乡要素不能自由流动，限制了资源的活力，也制约了城市发展过程中集体土地的参与和利益共享。

2 西部城市发展土地整合策略思考

当前，西部城市正处于加快推进城镇化、工业化的关键时期，随着经济增长和城市发展，土地瓶颈问题将进一步显现。在保障城市可持续发展的机制中，土地整合将有助于增加土地供给、缓解土地供需瓶颈，有助于保障经济社会发展，从而破解经济发展与土地供给严重不足的矛盾，加快推进城镇化和工业化进程。孙子兵法强调战争中因形势发展采取不同的制胜策略，“水因地而制流，兵因敌而制胜”(水因地势而制约其流向，用兵依据敌情而决定取胜方针)。孙子兵法的“道”胜、“谋”胜、“奇”胜、“治”胜思想恰能对西部城市发展存在的土地瓶颈问题对症下药，对整合土地资源、激发土地活力，使土地迸发出促进西部城市发展的强大动力，值得决策者和管理者深入思考。

2.1 城乡统筹，科学发展的“道”胜思想

《孙子兵法》曰：“道者，令民与上同意者也！”(《孙子兵法·计篇》)(所谓道，就是要让民众与国君的意愿相一致)。道胜是孙子战略思想体系的重要组成部分，在孙子未战先算思想中，将“道”置于“五事”(五大战略要素：道、天、地、将、法)之首。“道”表面上看来是很虚的东西，有没有无所谓，但实际上“道”作为一个吸引民心的愿景，一个政治追求，可以形成与民众之间的良性互动，可以从民众中汲取无穷的力量。历史是现实的一面镜子，孙子以“道”为首的战略规划思想对西部城市发展有着深刻的启示。

(1)随着城乡二元经济结构逐渐解体，农村要求与城市有平等发展机会，政府应响应百姓呼声。

孙子在未战先算思想的“七计”中，将“主孰有道”作为具体比较双方力量、判断战争胜负的第一条基本要素。长期以来的城乡二元经济结构，限制和牺牲了农村、农民、农业的发展收益，党的十八大提出加大统筹城乡发展力度，加快完善城乡发展一体化体制机制，正是当前加快发展中各利益方共同的理想和目标，政府以城乡统筹、科学发展为“道”，统一政府、企业、普通民众的思想，定能“上下同欲”者胜。

(2)《孙子兵法》道胜思想，从本质上说，是以共同的理想和目标为前提的，巧妙地实现了共同愿景与民众实际利益的结合。

土地是资源、资产、资本的综合体，具备自然、经济、社会、生态等多种属性，应是推进工业化、新型城镇化和农业现代化发展的重要基础，是统筹城乡发展的重要载体，更是城乡统筹发展的核心问题和重要措施。实现城市发展与民众实际利益的结合，政府应更多让利于民，藏富于民，剥夺百姓利益的发展会造成财富集中、需求不振，注定不可持续。

(3)要征求群众意愿，杜绝单纯赶农民上楼。

《孙子兵法》强调“视卒如婴儿”，就是要与民共呼吸、共命运。随着城镇化的快速推进，土地价格不断上涨，农民群众参与土地增值收益分配诉求十分强烈，要综合考虑各种约束因素和观点主张的基础上，平衡不同群众的利益关系，给予农民更多的选项，如离土离乡、离土不离乡、离乡不离土等安置办法，也允许农民的承包经营权、宅基地依法继承、赠与、转让、抵押等实现收益。

2.2 规划引领，集约用地的“谋”胜战略

《孙子兵法》曰：“上兵伐谋”，“百战百胜，非善之善者也；不战而屈人之兵，善之善者也。” (用兵的上策是以谋略取胜；百战百胜不算高明中最高明的，不战而使敌人降服才算是高明中最高明的)。运用智慧取胜是《孙子兵法》的核心思想，孙子强调要谋全局，懂全破，定全策，即谋划要从全局出发，这就要懂得全与破的辩证关系，在此基础上，制定出万全之策。城市发展中亦然，力求“未战先算”的规划意识，发展道路中的谋篇布局都是至关重要的，要杜绝拆了建、建了拆，满城乱挖的乱象。

(1)科学规划是城镇化健康发展的必然要求。

按照“三规合一”的要求，同步编制土地利用总体规划、城市总体规划与产业发展规划，在建设用地布局与规模、产业发展而已与规模、城镇发展边界、耕地和基本农田保护边界等方面做到高度衔接和相互一致，优化空间布局、产业布局和发展布局。推进工业向园区集中，人口向城镇集中，土地向规模经营集中。

(2)规划对土地整合中的目标制定、指导思想、规划引领、宣传动员等具有指导意义。

“知兵之将，生民之司命，国家安危之主也”(《孙子兵法·作战篇》)(懂得用兵的将帅，是民众的“司命”、国家安危的主宰)，则是要求规划的实现需要强有力的领导班子和团队推进工作。

(3)城乡统筹发展关键是规划统筹，坚持规划先行，循序渐进，找准定位，建立与人口城镇化进程相匹配的城乡用地协调互动机制。

一要坚持“全域规划、因地制宜”。处理好土地利用总体规划、城镇村建设规划、农村土地综合整治规划甚至具体项目建设布局的点与面关系。

二要坚持相互衔接，多规协调。项目规划的布局应跳出单个、单类项目的局限，着眼于区域发展大局，着眼于城乡统筹，把项目规划与建设规划、发展规划等相衔接，便于事例多类项目资金，实现资源利用的优化组合，显化项目效益，避免重复投资。

三要规范管理，分类引导。在项目运行过程中，做好引导和规范，在实施中必须强化土地用途管制、基本农田保护等基本制度，突出项目的特征和效益，实现提高发展环境、改善发展环境与节余建设用地指标和耕地占补平衡指标相统筹。

2.3 “整理”“挂钩”，盘活存量的“奇”胜战术

《孙子兵法》曰：“凡战者，以正合，以奇胜。故善出奇者，无穷如天地，不竭如江河。”(《孙子兵法·兵势篇》)(用兵作战，总是以正兵当敌，以奇兵取胜。所以，善于出奇制胜的人，其战术变化，就像天地万物那样无穷无尽，像江河之水那样通流不竭)。在土地整合中采取“正合奇胜”就是用规划引领、加强管理的方法高效利用土地，同时采取多种形式来赢得更多的可用土地，以尽可能少的投入得到最大的收益。

(1)对现有资源的开发利用。

西部城市存量土地丰富，有待盘活利用。如四川巴中市，据全国第二次土地调查数据，截止2010年底，全市的建设用地总量54 721 ha，其中农村居民点建设用地42 189 ha，占建设用地总量的77 %，农村人均宅基地建设用地在133 m2左右。按照集约利用，每10个人可以节约0.06 ha，全市至少可节约10 000×104ha左右的农村集体建设用地到城镇使用，可见农村集体建设用地整治的潜力巨大。

(2)通过大力推进农村土地综合整治，拓展城镇建设和产业发展空间。

建立实现“城市反哺农村”长效机制，解决“三农”资金问题，是推进农民就近城镇化的有效途径。如成都市2004～2013年实施400多个增减挂钩项目，为城镇提供6 700 ha建设用地，建成1 500多个农村新型社区和聚居点，改善30×104户100×104农民群众生产生活条件，涌现出邛崃平乐镇、大邑安仁镇、蒲江成佳镇、郫县唐昌镇等一批乡村旅游示范镇。

(3)充分运用现行行政、经济手段，妥善处置闲置土地，构建预防闲置土地的长效机制。

坚决落实“净地”出让制度，积极鼓励小宗地出让；加强部门协作，加大闲置土地公示力度，预防土地闲置。加大城市立体空间开发利用。合理有序开发利用城市地上、地下空间，提高城市空间资源利用效率和综合承载能力。加大农村建设用地整理，盘活利用农村存量建设用地，有序推进农村居民点合并，加快“空心村”改造步伐，促进城乡统筹发展，促进土地资源集约高效利用。

2.4 创新管理，规范流转的“治”胜之法

《孙子兵法》曰：“令之以文，齐之以武，是谓必取” (《孙子兵法·行军篇》)(用明确的规范来实施管理，用纪律等强制手段来确保实施，打仗就一定能够胜利)。《孙子兵法》“治”胜之法，与党的十八届三中全会全面深化改革所推进的国家治理体系现代化相合，在激发土地要素活力，推进西部城市发展方面，主要是产权确认，创新管理，规范流转。在现有土地管理制度不适应发展需要的情况下，积极应“变”是必由之路。

(1)完善集体土地所有权制度。

应允许农村集体经济组织进行建设活动，完善集体所有权的收益权能，使之通过土地产权交易变现，完善处分权能，使政府、集体、个人都权责分明，激励与约束并存。

(2)适当放宽对村民宅基地集中建房整理及城乡建设用地增减挂钩项目的审批，通过项目实施转换出部分闲置土地，拓宽集体建设用地来源。

(3)围绕建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代农村产权制度，进一步承包地、宅基地以及集体建设用地的权属。将集体建设用地使用权流转市场分为一级市场与二级市场，对两个不同层次的集体建设用地使用权流转应采取不同的动作和管理程序。

(4)合理分配流转收益，实现农民、集体在土地流转中的收益。

国家可以通过营业税、增值税、所得税等法定的方式，对流转收益进行合理的调整，同时要避免以各种名义将利益转为国家和各级地方的收益，忽视农民利益分配。

3 结束语

综上所述，笔者认为，西部城市发展问题主要是准城市化和弱城市化问题，既要靠人的城市化来解决，也必然要伴随土地的整合、开发和集约利用。如果政府尤其是相关职能部门和企业能够合理借鉴《孙子兵法》谋略思想和策略，根据国情、区情、土地整合等情况以及“道天地将法”状况而超前谋划布局，在土地整合方面，正确选择“知可以战与不可以战者胜”(知道什么情况下可以打、什么情况不可以打的，能胜利)的条件，适时转变职能，准确地角色定位和履行职责，循序渐进地推进管理改革和制度创新，届时，政府、职能部门、相关企业和广大民众“加快发展、跨越发展、可持续发展”的美好愿景，一定会在大家“上下一心、携手若一、相互理解、相互补位、重在建设”的过程中尽快变为实现并不断铸造新的辉煌。

[1] 国家统计局城市社会经济调查司.中国城市统计年鉴[M].北京:中国统计出版社，2003-2012

[2] 唐礼寿.《孙子兵法》与高校教育管理 [M].成都:天地出版社，2006，402

[3] 黄晓兰,姚树荣,唐鹏程.深化土地管理制度 加快推进新型城镇化进程 [C]//四川省土地学会，成都：2013

[4] 刘维新.中西部城市发展趋势与土地问题 [N].中国经济时报，2000-07

汪国斌(1984～),男，研究生,工程师，研究方向：工程管理；唐礼寿(1952～)，男，研究员，硕士生导师；吴伟东，男，副教授，硕士生导师。

TU981

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[定稿日期]2014-08-19