淮河干流蚌埠—浮山段行洪区调整和建设工程代建制的实践与探讨

淮河干流蚌埠—浮山段行洪区调整和建设工程代建制的实践与探讨

李玉强， 刘建树， 郑宝

(淮河水利委员会治淮工程建设管理局， 安徽 蚌埠233011)

【摘要】淮河干流蚌埠—浮山段行洪区调整和建设工程是淮河进一步治理38项工程中第一个实行代建制的项目。本文围绕项目建设管理以及监督过程中出现的新情况、新变化展开探讨，探索做好工程代建制管理的有效措施，在保证工程顺利实施的同时，为治淮工程建设代建制积累模式经验。

【关键词】淮河干流； 建设工程； 代建制

中图分类号：TV512文献标志码： B

Practice and Discussion on Huaihe River Main Stream Bengbu—Fushan

Segment Flood Flowing Zone Adjustment and Construction Project

Agent Construction System

LI Yu-qiang, LIU Jian-shu, ZHENG Bao

(HuaiheRiverWaterResourcesCommissionHuaiheRiverControlProjectConstructionAdministration,

Bengbu233011,China)

Abstract：Huaihe River main stream Bengbu—Fushan segment flood flowing zone adjustment and construction project is the first project implementing agent construction system among 38 projects in further controlling Huaihe River. In the paper, project construction management, new situation and new change in supervision process are discussed for exploring effective measures in project agent construction system management, thereby accumulating experience for Huaihe River control project construction agent construction system mode when smooth implementation of the project is ensured.

Keywords：Huaihe River main stream; construction project; agent construction system

代建制是指非经营性政府投资水利工程建设项目通过直接委托或招标等方式，选择具有水利工程建设管理经验、技术和能力的专业化项目管理单位，负责项目的建设实施，竣工验收后移交运行管理单位的制度。

国务院2004年出台规定，明确政府投资项目推行代建制。当前国家正处于全面深化改革阶段，水利部在水利建设与管理体制改革方面，推行了项目法人招标、代建、设计施工总承包等建设模式改革。在水利工程建设领域，代建制是一种新生事物，实践的时间还不长。淮河干流蚌埠—浮山段行洪区调整和建设工程(以下简称蚌浮段工程)是淮河治理38项工程第一个实行代建制的项目。

1基本情况

1.1建设缘由

目前淮河行蓄洪区存在的主要问题是行蓄洪启用难度大，每次行洪时需转移大量人口，决策困难；启用标准低，进洪频繁，洪灾损失重，社会影响大，人水争地矛盾突出；行洪区的防洪控制设施不足，安全建设严重滞后，灾后恢复自救能力差。随着经济社会的发展和人口的增加，经常性启用行蓄洪区导致数十万人撤退转移的防汛调度方式越来越难以实施，因此，迫切需要对行蓄洪区进行调整与建设，使淮河干流行洪通畅，行蓄洪区内人民群众生产生活基本安定，实现人与自然和谐相处。2009年国务院批准的《淮河流域防洪规划》、2010年国务院治淮工作会议和《国务院办公厅转发国家发展和改革委员会、水利部〈关于切实做好进一步治理淮河工作的指导意见〉的通知》均明确要求尽快实施淮河干流蚌埠—浮山段行洪区调整和建设工程。

1.2工程概况

该工程包括方邱湖、临北段、花园湖和香浮段4个行洪区，自方邱湖进口至浮山段出口河道全长86.62km。左岸为淮北大堤和临北段行洪区，右岸为方邱湖、花园湖和香浮段行洪区。工程涉及蚌埠市经济开发区、淮上区和五河县，滁州市凤阳县和明光市。工程总投资为538,097.00万元，其中：工程部分投资249,541.00万元，移民及环境投资283,278.00万元，五河大桥接长工程5,278.00万元。投资来源为中央预算投资定额补助324,800.00万元，占60%，其余40%投资由安徽省级财政和蚌埠市、滁州市三方共同承担。施工总工期46个月。

1.3项目代建管理体制

根据批复的可行性研究报告及淮河水利委员会与安徽省水利厅达成的《淮河干流蚌埠—浮山段行洪区调整和建设工程建设管理分工协议》，淮委作为项目实施主管部门，安徽省治淮重点工程建设管理局(以下简称安徽省重点局)为项目法人，由其全权委托淮河水利委员会治淮工程建设管理局(以下简称淮委建设局)为代建单位，双方签订了《淮河干流蚌埠—浮山段行洪区调整和建设工程代建协议》。

2工程建设管理的变化及影响

淮委建设局自1998～2013年，15年时间内承担了19项治淮骨干工程中10个项目的建设，并作为项目法人单位。随着国家投资体制的改革，该工程项目法人为安徽省重点局，淮委建设局作为代建单位负责项目建设管理工作，由于建设管理主体地位发生变化，引起投资计划(预算)、资金筹集与支付、信息报送和监督主体的变化，从而对工程建设管理工作产生影响，主要表现为以下几个方面。

2.1投资计划(预算)的变化及影响

淮委建设局作为项目法人承担建设的治淮项目，由淮委直接下达投资计划和批复基本建设支出预算。该工程由安徽省发展和改革委员会与安徽省水利厅联合下达投资计划，安徽省财政厅批复基本建设支出预算至安徽省重点局，由其将投资计划转发至淮委建设局。项目基本建设投资支出预算是按照预算管理级次下达，因代建单位是中央预算单位，故项目法人不再将项目投资支出预算予以转发。

该变化影响了代建单位对项目投资支出预算信息的了解和掌握，也影响了对项目建设资料的收集。

2.2资金支付环节的变化及影响

该工程作为代建项目，在资金支付方式上，建设征地移民补偿采取资金拨款方式。工程结算款采取直接支付方式，安徽省财政直接支付方式较中央财政直接支付方式审核环节减少，支付周期缩短，便于工程结算款较快到达施工单位和设备制造商。

淮委建设局作为项目法人承担的治淮工程，财政部驻安徽省财政监察专员办事处要求中央资金与地方配套资金同比例到位，否则中央资金不予支付，这有利于促使地方配套资金到位，满足工程建设用款的需要。如：临淮岗洪水控制工程和沙颍河近期治理工程(淮委实施部分)通过财政部的督促，地方配套资金均全部到位。

2.3工程投资控制难度较大，市级配套资金落实困难

根据《淮河干流蚌埠—浮山段行洪区调整和建设工程代建协议》，代建单位按国家批准的概算控制工程投资，负责筹集落实市级配套资金。由于客观条件限制，均存在难度和困难。

a.由于概算编制采用定额标准是13年前(2002年)的，其人工费、材料费等远低于当前实际大幅度涨价后的价格，因而通过招标来节省大量投资是不现实的。征地移民补偿投资以概算批复相应内容和投资包干5个县、区地方政府，因赔偿标准低，致使征迁工作难度大、推进慢，即使有结余也不会再返回用于工程建设，势必增加了工程控制投资的难度。

b.依据概算批复，该工程蚌埠市和滁州市需配资106,649.00万元，截至目前，两市配套资金均未到位。若市级资金不能与中央和省级资金同步到位并按6∶2∶2比例使用，势必造成征地移民补偿以中央和省级资金为主支付，主体工程建设资金以地方投资为主的局面。从目前情况看，市级配套资金足额并及时到位比较困难，将严重影响主体工程建设。

2.4建设管理信息报送不按预算级次

淮委建设局作为代建单位，除需按月、年报送基建统计外，还增加了1个月3次的旬报，由代建单位上报至淮委、安徽省重点局和蚌埠、滁州两市地方水利主管部门。会计报表和工程竣工财务决算将按资金拨付渠道上报至安徽省重点局，不再按照财务隶属关系和预算管理级次上报。

2.5监督主体和方式改变

该工程作为代建项目，监督主体和方式较以往将发生变化，主要有：工程稽察、财务检查和审计监督主体将发生变化，除国家发展和改革委员会、财政部、水利部和淮委外，安徽省发展和改革委员会、安徽省财政厅、安徽省审计厅、安徽省水利厅和项目法人均可开展工程稽察、财务检查和审计监督。由于监督主体发生变化，一方面工程稽察、财务检查和审计监督的次数较以往将增加，另一方面，所依据的财经法规，除包含国家发展和改革委员会、财政部和水利部制定的外，还需依据安徽省制定的相关财经法规，可能存在标准不一致的情况。

2.6竣工验收组织方式改变

淮委建设局作为项目法人承担建设的治淮工程，由淮委组织竣工验收。根据《淮河干流蚌埠—浮山段行洪区调整和建设工程建设管理分工协议》，该工程竣工验收将由淮委会同安徽省水利厅联合组织，将涉及水利部与地方验收标准不一致问题，增加协调难度和工程投资。竣工质量检测、项目划分，特别是管理设施建设规模和配置标准方面协调难度较大。

3保证项目代建制运行的有效措施

针对项目代建所引起的变化，代建单位应积极应对，树立责任意识、效率意识和奉献意识，创新工作举措，妥善解决遇到的问题，加快推进项目建设进程，进一步加强建设管理工作，加强项目投资控制。笔者认为，为了应对代建制的新情况和新变化，提高财政性资金的使用效益，提高代建管理水平，应该采取以下几个方面的措施。

3.1加强沟通和协调，及时提供资料和信息

代建单位积极主动加强与淮河水利委员会、安徽省水利厅、安徽省重点局的沟通和协调，配合安徽省国库集中支付改革，及时提供和上报建设管理信息，以实现稳定的沟通渠道和良好的协调效果，有利于项目顺利实施。

a.尊重安徽省对工程建设管理的要求，积极配合国库集中支付改革。2014年7月，安徽省财政厅实行国库集中支付改革，除移民资金外，中央和安徽省财政资金均实行财政直接支付。为确保直接支付资金申请材料及时、准确报出，代建单位统一规范工程价款结算程序，严格价款结算手续，统一直接支付资料整编、统一申请办理时间，以保证上报直接支付资料的质量，有利于安徽省财政厅和项目法人的审核，避免上报资料工作的反复和被动，促使资金尽快支付到各用款单位，使集中支付工作程序化、制度化和规范化。

b.及时上报建设管理信息资料。为保证建设管理信息及时、准确和完整上报，统计人员深入工地现场，准确计算、汇总数据。财务人员认真做好会计基础工作，核对拨款、投资完成和合同支付台账，定期开展资产清查、债权和债务清理工作，并对数据进行分析说明，然后按要求及时上报。

3.2积极筹集资金，满足工程建设需要

该工程总投资为538,097.00万元，按6∶2∶2比例组成，扣除中央预算投资定额补助324,800.00万元外，其余40%投资由安徽省投资，经测算安徽省省级配套投资106,649.00万元，占20%；蚌埠市和滁州市配套投资106,649.00万元(蚌埠市62,923.00万元，滁州市43,726.00万元)，占20%。中央资金和安徽省级资金到位较有保障，而蚌埠市和滁州市投资筹集较为困难，为此采取以下措施。

3.2.1资金申请分工

根据淮委建设局与安徽省重点局签订的《淮河干流蚌埠—浮山段行洪区调整和建设工程建设管理代建协议》，由安徽省重点局向安徽省财政厅联系和申请资金拨付，淮委建设局根据项目法人的要求，配合做好资金支付所需的各类基础资料和材料的收集、整理和填报工作。

3.2.2督促落实市级配套资金

项目代建单位多次与蚌埠市政府和滁州市政府联系配套资金事宜，其中蚌埠市政府为此召开会议研究确定项目建设在蚌埠境内所实现的各项税费，由市本级收缴，统一安排用于项目配套。为配合税费缴纳工作，项目代建单位主动联系蚌埠市地方税务局，印发了税费缴纳指南，并发送至蚌埠市境内的土建工程施工承包人，以有效筹集蚌埠市配套资金。除此之外，建议安徽省水利厅、安徽省财政厅和项目法人对地方政府配套资金到位情况也进行督促，否则仅由代建单位负责筹集落实，力度不够，及时足额到位存在着较大的困难。

3.3加强投资控制，根据到位资金安排工程实施

为解决资金筹集的困难和问题，代建单位制定了总体实施方案。由于解决淮河干流中游河道泄量小、行洪不畅是蚌浮段工程的主要任务，故根据资金到位、征地拆迁、施工周期、外部环境等情况，按照以河道疏浚为主线、先上游再下游、建一段成一段、有效节省工程投资的总原则，合理安排工程实施计划。总体实施方案在一次性完成永久征地和移民安置的前提下，按最先开工项目、择机尽快开工项目和适时开工建设项目三类分步实施。最先开工方邱湖、临北段行洪区河道疏浚及堤防加固工程，工期长、难度大的花园湖进洪闸和退洪闸两个关键建筑物工程，香浮段行洪区新技术试验段河道疏浚工程。择机尽快开工花园湖大部分堤防及河道疏浚工程。适时开工建设香浮段大部分河道疏浚、花园湖剩余河道疏浚、泵站、堤顶道路、管理设施等项目。

3.4积极配合财务检查和审计监督，认真组织落实整改

针对财务检查、稽察和审计监督主体的变化，代建单位积极配合检查、监督。ⓐ正确认识财务检查、稽察和审计监督对财务管理的关系，审计、检查工作不仅是对财务工作的检验，也是对单位内部管理的全面检查，更是对单位管理工作的有效促进，每接受审计检查一次，财务管理水平就提高一次；ⓑ重视财务检查、稽察和审计监督配合工作，做好耐心细致的解释工作；ⓒ认真组织整改落实工作，对审计、检查提出的问题，认真分析、总结和反思，最终采取有效措施整改落实。

3.5认真做好验收工作

代建单位将按照淮委及安徽省水利厅的要求，认真做好阶段验收、合同验收和有关专项验收工作，竣工验收前与各有关方事先多沟通和联系，尤其是将来的接收管理单位，尽可能兼顾工程管理单位的需求。提早谋划，适时制定竣工财务决算编制方案，以明确职责分工、编制进度和编制口径等，为竣工审计提供条件，为竣工验收奠定基础。

淮委建设局作为代建机构将积极应对，努力探索，不断实践，主动适应建设管理主体地位的变化，认真做好代建管理工作，统筹资金使用，有效防范财务风险，积极配合检查监督，认真组织落实整改，以实现“工程安全、生产安全、资金安全、干部安全”，争取工程早日完工，发挥投资效益。

参考文献

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