关于城市规划中的土地规划问题分析

李 超

(山西财经大学，山西 太原 030006)

关于城市规划中的土地规划问题分析

李 超

(山西财经大学，山西 太原 030006)

从城市规划与土地规划二者关系出发，对二者存在的难以有效结合的问题进行了分析，并深入剖析了导致问题产生的根源，进而指出要想使两种规划实现有效的衔接，必须要健全相关的理论和法律体系等。

城市，土地，规划，关系

1 两种规划及相互关系

1.1 土地规划

所谓的土地规划就是各级任命政府通过相关的措施(经济、过程等方面)来对土地进行综合利用和有效开发，以实现对土地的长远规划和科学布局的行为。按照类别的不同，可将其分为两类，一类规划属于土体利用总规划，另一类属于相关的专项规划。

对于土地总规划而言，其首要目的是在充分维护国家利益的前提下，为了适应国家长远发展规划需要，而统筹规划使用各种用地，以确保在使耕地得以充分保护的同时，又能够满足社会合理用地的需求，以推动社会经济的健康稳定发展。

1.2 城市规划

城市规划对于一个城市而言，是一件复杂系统的工程，不仅涉及到城市的远景发展规划，同时也涉及到城市的布局和总体设想，是某一个城市特定阶段所勾勒的发展蓝图，是城市管理中不可缺少的一部分，同时也是城市建设的指导性“文件”。

城市规划的主要目的在于：按照国家的相关方针和政策以及国家的远景发展目标，充分结合城市的各种自然和人文条件，制定出适合城市建设和发展的较为系统的城市体系规划；确定如何对城市进行规划布局以及相应的建设规模等；对城市的土地进行统筹安排和综合利用；从经济、基建以及文化等层面对城市的建设进行科学的部署，以促进城市的健康可持续发展，使城市在不危害环境的前提下，更好的满足社会发展的需要，获得更大的经济效益。

对于一个城市而言，不管是建设发展还是管理工作都离不开城市规划，通过城市规划能够使城市土地得到最大限度的利用，在满足经济建设需求的同时，又能确保建设的合理性，实现社会效益的最大化。

1.3 两规之间的关系

从规划范围进行分析，它们之间均为整体之于局部，面之于点的关系。对于土地利用总体规划而言，其面对的对象是整个区域，而城市规划只不过是这个总规划的组成部分。然而事实上，由于两类规划的编制、实施部门都不一样，因此实施结果往往存在很大的偏差，比如在用地范围方面，较之于土地总规划的设定范围，实际城市规划用地却会多出很多。所以，有效的衔接两个规划十分有必要。

2 两种规划不协调的问题分析

2.1 两种规划思路不同，侧重点不同

对于土地利用总体规划而言，其进行编制的基本原则是，通过相应的控制指标(这些指标包括新增建设用地面积等诸多方面，一般由上级制定)，以对供给进行有效的制约和对需求进行正确的引导，重点是进行控制，而且必须不折不扣的坚决执行。

而对于城市总体规划来说，在其编制过程中，上级不会为其明确相应的管控指标，具体的规划编制其更加注重实际和今后的发展，它所进行的城市发展规模设定和今后的远景目标遵从了城市发展在市场经济环境中的一般规律，耕地和基本农田等相关的问题并不为其所关注。较之于城市规划，土地利用总体规划更加注重有效的控制，而前者则不具有控制性。如此一来，地方政府为了标榜政绩，都在向着大城市规模的目标迈进，而规划部门又往往迫于上级的“意愿”和巨大的利益诱惑，也将规划无限制的放大，使得土地规划和城市规划成了两张皮。

2.2 两种规划参数的统计口径不一致

1)人口。在城市人口范围的划定上，两种规划有着明显的差别。其中对于城市总体规划而言，所有的农业和非农户口已经暂住超过一年的人口，只要是属于(规划)建成区内的，均被认定为城市人口。而土地利用总体规划则不同，在它所设定的城市人口范围中，流动人口并不在此列。由此可知，在具体的范围上后者要相对窄一些，前者则要宽泛一些。

2)用地指标。城市总体规划是在GBJ 137—90城市用地分类与规划建设用地标准的基础之上来制定相关的人均建设用地指标的，规划期年耕地水平并不在指标设定的考虑范畴，同时也未将规划目标年耕地保有量等因素考虑在内。而对于土地利用规划而言，按照居民点居民户口性质的不同，可从两类来对人均建设用地指标进行划分，一类适用于城镇居民，另一类适用于农村居民。在进行编制的时候，为了能够使耕地总量始终处于一个平衡的状态，耕地保有指标不仅要对建设用地总量进行限制，同时还要限制均量。

2.3 两种规划采用的土地分类体系各异

在地类方面，两种规划具有相同的名称，但是却具有不同的内涵，两者之间存在交叉，同时也存在着重复，除此之外，还有一个问题就是，具有相同的内涵而且具有不同的土地利用类型名称。比如根据《城市用地分类》中相关的规定，采矿用地同样也属于城市建设用地的范畴，而根据国土资厅发[2009]51号文，采矿用地是单独作为一类而存在的，并不属于城市建设用地。而在规划用地面积方面，两者的计算方面也不相同，前者是在图纸上借助于比例尺来完成的(一般为1∶10 000或1∶5 000)；而后者则借助的是GIS软件。因此，不管是在测量方法还是在基础图件等方面，都无法保持一致，所以造成地类相同，但是在内涵以及面积方面都不相同的情况，而且也难以归类比较相同的地类。

3 统筹两种规划的思路与策略

3.1 建立完善的规划体系

不管是对于国民经济而言，还是对于社会发展规划来说，它们深化后的具体空间布局就是区域规划，它从经济技术层面(宏观以及区域范围的)较好的促进了城市规划等的顺利实现。区域规划是进行城市规划的基础。国土规划是在充分结合规划地区的人文、自然、科技等各种因素的基础上，围绕国家的远景发展规划和总体战略部署，统筹策划和综合利用国土的一种规划。其中，国土规划是对土地规划进行编制的基础。所以，当务之急就是要编制好区域规划或国土规划，以统筹安排好经济建设和土地利用等各方之间的关系。

3.2 制定统一的参数标准

对于各级人民政府而言，首先必须要保证在土地和人口统计上保持统一口径，在此基础上进行两个规划的编制。

在对城市用地进行统计的时候，主要的参考依据应源自于城镇地籍调查数据。应当按照城市规划和建设部门的相关规定来设置相应的绿化率、容积率等指标。应当将城镇的规模、数量以及布局囊括于各级城镇体系规划当中，以更好的支持土地利用规划的编制工作。

3.3 统一用地分类标准

建议通过城市用地分类来对城市规划区进行规划，为了能够充分的结合土地资源管理工作，可以进行相应的微调，而全国土地利用分类则应当应用于规划区外，如此一来，就能够防止在用地分类标准上出现不一致，同时也有利于两个规划的更好衔接。

4 结语

导致两个规划难以有效衔接的原因有多方面，但是除此之外，还有一个关键的因素就是我国尚未有法律是专门为土地规划而制定的，造成了土地规划无法可依的现状。所以当务之急就是要对《中华人民共和国土地法》和《土地规划法》进行编制并及早的予以实施，唯有如此才能更好的统筹规划以及利用产业和城乡用地，使土地利用和规划得到进一步的规范，在具体的用途上要严格要求城乡土地使用，使土地利用规划和另外的一些规划形成均衡发展的良好关系，建立和我国现阶段实际情况相匹配的土地利用规划体系。

[1] 唐 兰.城市总体规划与土地利用总体规划衔接方法研究[D].天津：天津大学,2012.

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[3] 李德良.浅谈城市规划与土地规划统筹发展[J].黑龙江科技信息,2013(33):265.

[4] 侯丽鸿.谈城市规划与城市土地资源的利用[J].山西建筑，2014，40(3)：34-35.

On analysis of land planning in city planning

Li Chao

(ShanxiUniversityofFinanceandEconomy,Taiyuan030006,China)

From the mutual relationship between urban planning and land planning, the paper analyzes the difficulties in integrating the two parts, has the deep indication of the causal issues, and points out related theoretic and legal systems should be improved to realize the effective integration of the aspects.

city, land, planning, relationship

2015-01-08

李 超(1989- )，男，在读硕士

1009-6825(2015)08-0019-02

TU984

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