旧城有机更新的权益保障与平衡对策研究

马 奔

(成都市规划设计研究院, 四川成都 610041)

旧城有机更新的权益保障与平衡对策研究

马 奔

(成都市规划设计研究院, 四川成都 610041)

近年来，国内各大城市关于老旧住房加建厨卫、多层增设电梯、小区配建停车场(库)和管理用房等各类旧城有机更新需求与日俱增，但由于旧城有机更新项目涉及既成利益分配，且存在产权分散、决策主体不统一以及产权人社会地位相对弱势等问题，旧城更新中权益的保障与平衡成为其操作实施过程中的主要难度与风险。文章从旧城有机更新的权益辨析入手，探讨国内外城市的权益保障的实践经验与平衡对策，以推动规划管理部门决策的制度化建设，从而推进城市有机更新工作高效展开。

旧城； 有机更新； 权益保障； 规划管理

当前，我国正处于经济转型升级、社会主义现代化推进的重要时期，过去快速扩张的城市发展模式已经难以为继，诸多大城市已经开始迈入“存量时代”。2014年发布的《国家新型城镇化规划(2014-2020)》明确将旧城更新纳入新型城镇化范畴，并提及“大力推进棚户区改造，稳步实施城中村改造，有序推进旧住宅小区综合整治、危旧住房和非成套住房改造，全面改善人居环境[1]”。

在新型城镇化的大背景下，推进旧城有机更新的重点与难点在于界定空间资源与财产关系的利益边界，保障权益相关人利益不受侵犯。目前，《物权法》是对旧城更新权益保障规定最为详细的法律，对涉及改建、重建、扩建、变更建筑物或设施等更新行为作了相关规定，也对共有产权、相邻权、地役权等房地产相关权利进行了定义。但在操作实施过程中，由于建筑区划涉及范围广、共有产权业主众多、产权人意见难以协调等诸多原因，旧城有机更新项目推动难度较大。因此，规划管理部门在制定相关规定时，对项目涉及的权益相关人范畴、权利内容、权益优先性、重要性与可让渡性等因素的判断尤为重要。为保障和平衡多方权益，国内外城市进行了各种旧城有机更新的探索与尝试，以推进城市规划管理部门依法行政，避免和化解行政争议[2]。

1 旧城有机更新的权益辨析

1.1 从属关系

住房制度改革之前，老旧社区产权普遍属于国家或集体公有，产权归属较为明晰。20世纪90年代末，伴随着城镇住房制度改革，住房分配货币化，老旧小区逐步形成了房改房、承租公房、回迁房等较为复杂的产权结构，产权不明晰、权益从属关系的混杂进一步阻碍了老旧小区有机更新的有效推进[3]。

根据对《物权法》中建筑物区分所有权与相邻关系等条文的解读，旧城有机更新的权益相关人可以分为三个层次：一是更新单元(楼栋)业主，改造涉及业主的专有产权以及共有产权。具体而言，房地产权利人拥有自身房屋套内专有部分的所有权以及单幢建筑物共用部分及相关配套设施、设备(如电梯)的共同所有权，在审批和实施房屋功能完善、楼栋电梯加建等旧城有机更新行为时应严格保障此部分业主的权益；二是整个小区业主，改造涉及整个小区宗地范围内的业主共同使用的公用场地、设施及设备。针对老旧小区公共停车场加建、物业管理功能用房加建等有机更新行为应征得此部分业主的同意；三是周边邻里，改造的外部性涉及影响相邻关系下的权益人权益。在小区环境整治、建筑功能变更等改造行为上，可能因为改造的外部性对周边空间的日照、通风、视线、景观等权益造成负面影响。

1.2 公共属性

旧城有机更新旨在对旧城片区和老旧建筑的功能、品质进行提升，最终建筑使用者、产权人和广大市民都能成为获益者。因此，划清有机更新中私有产权和公共利益的边界十分重要，它将成为各方利益相关者关注的焦点。

一方面，界定公共利益是解决城市有机更新合法性问题的关键和基础，可为规划管理部门行政审批提供依据。出于公共利益而实施的改造，私有产权如果未能正确界定，旧城有机更新可能成为政府或开发商谋取商业利益的工具，利益相关人的权益无法得到保障[4]。

另一方面，界定公共利益很大程度上决定了有机更新资金来源和利益分配的构成形式。具备公共属性的民生工程类旧城有机更新，其设施改善一般应由政府补贴，而获益对象为小区业主时，出资主体应相应地由获益的小区业主承担。

1.3 可让渡性

旧城有机更新涉及复杂的空间形式和分散的产权关系，实施成本远远超越了新区建设，政府往往难以独立承担，因此旧城有机更新的实施决定权和话语权并非完全掌握在政府手中[5]。通过引入市场机制和邻里协商机制，允许由利益相关人通过权益让渡的方式自行解决日照遮挡等相邻关系问题，是解决分散产权下政府难以协调多元利益相关者的冲突这一现实问题的有效途径。但规划管理中存在一些“刚性”的规定导致的空间分配格局是不可让渡的，譬如消防、抗震、安全的建筑间距要求，不可通过权益让渡和赎买的方式来进行交易。

2 旧城有机更新权益保障实践经验

2.1 权益相关人的主体意愿

无论涉及专有产权、共有产权还是相邻权，旧城有机更新的规划程序都应当以权益相关人的意愿为基础。涉及小区内部共有产权的更新行为，应当遵循《物权法》中“双三分之二”(即专有部分占总建筑面积三分之二以上、且占总人数的三分之二以上的业主)的规定，而对相邻关系产生影响的，应当征得利害关系人的同意[6]。

2.1.1 深圳既有住宅加装电梯

深圳市的《既有住宅加装电梯的实施意见》中，针对权益相关人意愿，对启动旧城有机更新项目的先决条件进行了规定。

业主向规划管理部门申请电梯加建的设计方案审查时，应当提交加建电梯楼栋专有部分“双三分之二”以上业主同意的证明材料，作为项目启动的先决条件。进入实质性操作阶段，在申报建设工程规划批复时，还应当提交加建电梯楼栋全体业主就电梯建设(如水电气等管道的迁改)、维修保养、运营管理等问题达成一致意见的证明材料。此外，电梯加建方案公示后，可能导致相邻住宅业主因其对自身住宅采光、通风等使用功能影响而提出异议，申请人应当提交与该部分业主就补偿问题达成一致意见的证明材料。

深圳加建电梯是以单元为业主统计范畴，避免因过多权益相关人牵连在内，加大项目推动的困难，在公示过程中考虑了对相邻关系业主的影响，极大保障了权益相关人的改造意愿。配合《深圳市城市更新办法》和《深圳市城市更新专项规划》的实施，深圳市以旧城有机更新单元实施老旧住宅房屋改造计划，提升了居民改造意愿和改造效率，成为旧城有机更新规范化管理的代表城市。在此情况下，深圳市每年接近90%的电梯加建项目申报通过了规划局许可，极大改善了旧住房居民的居住条件。

2.1.2 广州鼓励小区利用公共空间增加停车场

因规划建设缺乏超前意识，停车位不足是老旧小区居民面临的最棘手的问题之一。为缓解停车难的问题，广州市出台了《鼓励停车场建设的若干意见》，对有条件的住宅小区新增停车场做出了相关规定，其中，项目申报的要件以相关权益人的意愿为基础。

首先，申请利用小区公共场地新增停车场，应当经小区内专有部分总建筑面积和总产权人数“三分之二”以上的业主同意，并且停车场应当优先满足社区内业主的需求。其次，停车场的设置应当满足人车通行的前提，不能影响小区居民的生活便利，也不能阻塞交通和影响消防安全通道的畅通；对于新设置的临时停车泊位，要合理布局，相应完善交通引导标识。并且，利用新增停车场收取的费用，扣除必要的管理维修费用后，其余收益应当归小区业主所有，并按照业委会或满足“双三分之二”业主的约定使用，资金数额和流向定期向业主公示，在监督之下，取之于民，用之于民。

2.2 利益归属与资金来源挂钩

旧城有机更新的目的可以分为提升公共利益和提升个体利益两种类型，相应的，资金来源也由公共资金和个体资金构成，资金来源结构与最终的利益归属应当直接挂钩。

2.2.1 北京老旧小区综合整治

北京老旧小区综合整治从获益对象情况看，可分为民生工程及公共利益类、小区局部利益类和个体利益类三种，而更新项目的资金来源往往根据获益群体的不同范畴而相应变化。一般来说，基本民生设施改善一般由政府补贴，小区集体获益的改造项目由相关部门或小区全体业主共同承担费用，个体建筑或个别业主获益的改造项目由受益者筹资。

北京出台《老旧小区综合整治工作实施意见》的资金保障措施中，民生工程及公共利益类更新包括房屋建筑抗震加固、节能改造、配电设施改造、环境整治、绿化、道路、照明设施等改造项目，它们根据基本民生的重要性和公共获益涉及的范围分别由市级财政全额补助，市区两级财政按照1∶1比例补助，或者区县全权负责。小区局部利益类更新包括小区公共部分内的水、电、气、热、通信等线路、管网和设备改造等，由相关专业公司承担，市区两级财政予以定额补贴。个体利益类更新包括普通地下室改造、增设电梯、屋顶绿化、小区雨水收集系统应用改造等附属设施设备改造等，可使用房改售房款、专项维修资金、个人公积金，也可以由单位投入、社会募集或业主自筹解决[4]。

在合理资金安排的政策支撑下，北京市设施老化的老旧住宅小区抗震加固成效显著，节能改造项目保温提升效果明显，公共区域整治切合群众实际需求，道路更加通畅有序。

2.2.2 广州既有住宅加建电梯

既有住宅加建电梯的收益对象为享用电梯服务的居民，针对此广州市出台的《既有住宅增设电梯试行办法》对电梯加建的资金筹集和产权分配进行了规定。

从出资比例上，可根据享受便利程度等因素，按照一定的分摊比例共同出资，分摊比例由共同出资并享用电梯便利的业主本着利益相应的原则协商确定。目前普遍采用的出资比例分配方法以“谁受益，谁出资”的原则为基础，参照住户楼层受益大小来协商出资比例。楼层越高、楼梯台阶越多，则出资比例相对越高，相应的，地面层可获适当补偿。

从资金来源上，根据房屋产权状况，属于房改房的，可申请单位住房维修基金；承租公房使用人可申请使用房屋产权人的公积金以及专项维修基金；购买公房的，也可寻求原产权单位出资或社会投资等其他合法资金来源。

从电梯加建的产权归属上，已购公房原产权人出资的，增设电梯面积可按户数进行分摊，其中已经购买公摊面积的房改房，直接按照各户的面积比例进行房产变更登记，而未进行公摊面积购买的，规定与已购公摊面积的变更登记相同，但在房屋上市交易时应当补缴公摊面积的款项。由房屋所有权人共同出资的加建电梯的，在业主共同申请下，按照各户的分成面积进行电梯建筑面积分摊的房产变更登记，若未能提出共同申请分摊到户，房屋所有权人向登记机构申请将增设电梯事宜记载在房屋登记簿上，可以不调整电梯单元各业主的公摊部分面积。

可见，资金的来源与权益的最终归属相对应能有效推动旧城更新项目。

2.3 利益分配与经济补偿挂钩

旧城有机更新的利益协商过程中，合理的经济补偿能够使得大部分业主更有效率的达成一致意见，也能实现多方利益的相对平衡。引入开发商参与更新过程并且给予部分住户经济补偿也能提升业主参与旧城有机更新的意愿。

2.3.1 上海小区加层引入开发商

为缓解多层老楼加建电梯陷入的困局，上海市试点推动了旧房综合改造“6+1”项目。

“6+1”是针对目前小区电梯加建资金缺乏难以筹集而创新试点的旧城有机更新市场化筹资措施。满足加建电梯的业主同意、规划审批以及工程设计的条件下，由开发商出资在原有六层住宅顶层再加建一层并进入市场出售，将加层房屋出售所得的资金用于补贴老旧小区的电梯安装以及最初几年的电梯维修保养，并且给予采光通风受新增电梯影响的住户给予一定的补偿。同时，开发商对老旧住宅的墙体加固、外墙整修等进行综合改造。加建电梯综合改造之后，不仅住户都得到了更加便利的居住生活条件，也提升了自身居住房屋的市场价值，变相得到了经济补偿。

上海的浦东竹园小区，拥有25年的楼龄，住户以中老年居多。在业委会的协调下，“6+1”的模式获得小区内100%住户的同意，现已按照规划许可的内容进入实施改造阶段。同时，上海正在探索“6+1-2”的旧城有机更新改造方式，即在既有住宅楼加层后，充分利用地下空间，进行地下车库建设，以缓解小区停车难的问题。

2.3.2 长春补偿日照受影响的居民

旧城有机更新中新建建筑可能对周边住宅居民的采光权造成侵权，而长春市在《生活居住建筑日照管理暂行办法》中对被影响的建筑所有权人进行了补偿和安置的规定。其利益重新分配操作的核心在于通过合理的补偿或赔偿，让被遮挡建筑所有权人通过约定放弃其采光权。

《生活居住建筑日照管理暂行办法》中设定了生活居住建筑日照受影响的判定标准，比如住宅的卧室和起居室为大寒日2 h，学校的教室、医院的病房、疗养院的疗养室为冬至日2 h，托儿所和幼儿园为冬至日3 h。

若新建的建筑对周边生活居住建筑进行了遮挡使其低于日照标准的，建设方在申请办理建设工程规划许可证之前，应当与被遮挡建筑所有权人达成房屋购买协议，并将其改造成非生活居住建筑使用。若被遮挡建筑所在土地规划性质发生改变，或者与拟新建建筑一同列入改造计划的，建设方应当与被遮挡建筑所有权人达成补偿安置协议。

若新建的建筑对周边生活居住建筑进行了遮挡，但仍能满足日照标准的，不予补偿。若此类遮挡涉及城市建设公共利益，且对被遮挡建筑的空间环境等造成一定影响的，建设方应当与被遮挡生活居住建筑所有权人进行协商，并给予被遮挡建筑所有权人一次性经济补偿，补助标准为100 元/(min·m2)，窗户面积(m2)和降低日照时间(min)的计算以建设项目日照分析报告提供的数据为基准。

该办法的实施将利益归属与经济补偿挂钩，更加合理、有效的利用土地资源和空间，平衡社会公共利益、开发商的利益和居民合法权益。

2.4 配套监管机制

旧城有机更新项目大多涉及多个政府管理部门，为保障更新项目所涉及相关权益人各自的权益，需要周全严密的监管机制与更新工作配套施行。

美国纽约的社区自治基础良好，主要采用民众监督与房产交易约束相结合的方式进行建筑物改造的监管。由于美国建筑权属私有化，在符合分区规划的前提下，进行建筑改造程序简单便捷。一般情况下，私有住宅的改建由业主自主实施，若过程中有明显的违法、违规行为，相关部门会立刻接到邻里的举报，及时制止违规改造。但规划部门并未严格的机制与手段去强制停止执意突破规定改建的业主，而是采用对该处房产下次交易时规定，必须恢复建筑的合规状态，否则无法进行交易。

3 结语

综合各地案例经验，旧城有机更新涉及的权益保障原则上应首先考虑所属关系，优先保障专有产权，其次是共有产权，再是相邻权。同时，要优先保障不可让渡权益，再是可让渡权益，后者可以在相应制度的安排下通过协议补偿的形式进行让渡。但是私人权益、局部团体权益和社会公共权益不能简单地让私人利益服从于公共利益，应当综合考虑更新改造对权益相关人的影响程度来进行判断。譬如说，某小区增建噪音极大的加压泵站，可以让全体小区业主用水更加便利，但对于位于泵站门口的居民将造成巨大影响。虽然该旧城更新项目可以征得远超“双三分之二”的居民同意，甚至小区居民可能通过舆论和恶意破坏对持反对票的该业主进行威胁迫使其同意，经综合考虑判断不应实施。因为该项目虽然对小区绝大多数业主的权益带来了轻微提升，却影响了相邻业主住房的根本使用功能。

总的来说，在旧城有机更新中的权益保障和平衡是一项综合、复杂的判断工作，如何确定可参与投票的利害关系人，哪些刚性的规定不容突破，需要在具体实践中摸索和完善，以寻求兼顾公平与效率的最优解决方案。

[1] 中华人民共和国国务院.国家新型城镇化规划(2014-2020)[S].

[2] 田丽娜.我国城市更新的决策机制分析[D].济南：山东大学,2009.

[3] 吴高臣.老旧小区产权结构研究[J].房地产行政管理,2013(22):56-61.

[4] 张微,王桢桢.城市更新中的“公共利益”：界定标准与实现路径[J].城市观察,2011(2):23-31.

[5] 吕晓蓓. 城市更新规划在规划体系中的定位及其影响[J].现代城市研究,2011(1):17-20.

[6] 第十届全国人民代表大会第五次会议.中华人民共和国物权法[S].2007.

马奔(1989～),男，硕士，助理工程师，从事城市规划设计工作。

TU984.11+4

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[定稿日期]2015-07-27