加强草原生态执法，保护草原生态环境

王西玲周 信

(1.新疆阿克苏地区牧业情报站,新疆阿克苏 843000; 2.新疆阿克苏地区草原工作站,新疆阿克苏 843000)

加强草原生态执法，保护草原生态环境

王西玲1周 信2

(1.新疆阿克苏地区牧业情报站,新疆阿克苏 843000; 2.新疆阿克苏地区草原工作站,新疆阿克苏 843000)

从立法与制度层面、社会环境层面和执法队伍建设层面分析当前草原生态执法存在的问题。提出实体法框架体系的构建、程序法的统一与衔接、政绩考核导向的调整、普法宣传导向的调整、草原执法人员权利与义务的均衡等解决策略。

草原生态;执法;措施

1 我国草原生态执法存在的问题

1.1 法律体系不健全

在新疆阿克地区草原执法所依据的各项法律法规，发现在现行的《中华人民共和国草原法》中，有很多的规定都还只是原则性的，在《中华人民共和国草原法》颁布实施之后，应该有配套的实施细则来详细规定其实施的时候所涉及的细节问题。但是，在新的《中华人民共和国草原法》颁布出台之后，相关的实施细则却迟迟没有出台。而在相关的草原执法配套法律法规中，对很多细节部分都没有作出明确的规定。这直接导致草原监理机构在执法过程中没有细致的法律法规作为依据。这给草原执法工作带来了很大的困难。

1.2 草原执法人员少

我国目前对草原生态保护的执法仍然不健全，专业的执法人员少，以新疆阿克苏地区为例，草场面积353.91万hm2，草原监理机构10个（单独分设的1个），监理人员123人（含草原监理所、草原工作站部分两块牌子一套人马人员），如果按全员参与一线草原执法工作中计算，平均每人管理草原面积为2.88万hm2。然而实际情况并非如此，执法人员少且综合素质普遍不高，执法任务繁重已经成为适应新形势下草原保护工作亟待解决的问题。

1.3 草原执法环境较差

在我国绝大多数草原生态保护地区，人们的生态知识贫乏，法律意识淡薄，法制观念薄弱，为追求当地一时的经济发展，滥用草原，阻碍了草原执法的正常进行。而在执法机关内部，执法人员依法行政意识的薄弱和缺乏，往往将国家法律法规和政府文件两者的关系混淆，以文代法的现象比较严重，依法治草的机制尚需完善。

1.4 草原执法监督机制低效

由于经济文化等因素的影响，监管机制低效乏力，有法不依、执法不严、违法不究现象时有发生，导致草原法规定的草原保护制度无法得到真正的贯彻落实。例如“三同时”制度是防止建设项目产生新污染和生态破坏的重要制度，但是，由于监督不到位，开发单位屡屡违反“三同时”制度，给草原保护工作和生态恢复带来极大的破坏，同时也损害了当地牧民的合法权益。

1.5 地方财政困难

草原执法机构经费短缺，国家虽然以各种项目的形式对草原监理站进行了投资建设，但大多数草原地区经济发展相对落后，地方财政困难，项目配套的地方经费支持不足。部分地区虽然按项目要求购买了全套设备，但由于基层人员专业素质和操作技能相对缺乏，设备无法发挥应有的效力。另外，大部分草原地区执法人员所需的交通工具、通讯工具和办案设备等最基本的设施严重短缺，使草原执法工作步履维艰。

2 完善草原生态执法的策略

2.1 实体法框架体系的构建

实体法是指规定具体权利义务内容或者法律保护的具体情况的法律，在实施过程中还需要辅以司法解释、实施细则等规范性文件。也就是说实体法要发挥作用必须构建以实体法为核心的框架体系。以新疆为例，结合当地草原生态保护和畜牧业发展的实际需要，加强了相关草原配套立法工作，取得了很好效果。依据草原法律法规，针对非牧民占用牧区草场、草场使用权流转以及严禁采集和销售甘草、麻黄草，相继制定了一系列具有操作性的规范性文件，为新疆草原执法与草原资源保护提供了强有力的法律保障。

2.2 政绩考核导向的调整

改善草原执法环境，要解放地方政府发展思维，树立经济社会全面发展进步的政绩观。转变长期以来唯GDP的经济发展观和政绩观，要把经济发展、社会进步纳入经济、社会、生态协调发展的视野中考虑，纳入到人与自然生态环境和谐共存、良性互动的过程中考虑。建立和完善草原生态环境综合整治定量考核制度和领导责任制。在政府绩效评估指标体系中设置生态环境指标，增加对草原等生态环境指标权重，明确地方政府及其主要负责人的生态保护义务和责任，实行生态责任追究制，规范和约束地方政府行为，强化重视草原生态保护的内动力。

2.3 普法宣传导向的调整

今后很长一段时间，农牧民主要依靠草原畜牧业的局面不会改变，人草、草畜之间的矛盾难避免。草原执法的最终目的是维护农牧民的利益，保护草原生态。因此在进行普法宣传时需要调整导向。要调整普法宣传的心态。执法的对象是违法犯罪人员，而普法宣传的对象是面向所有公众，包括农牧民、法人单位，也包括执法人员。普法宣传不能居高临下，引起弱势群体的抵触；不能选择性宣传，默认一些人必须接受宣传，一些人可以不接受宣传；不能简单地以会议、文件、展板等形式来考核宣传工作，而是要重实效；不能千篇一律，而是要重策略。此外，要继续建立和完善草原执法责任制、大案要案曝光制、草原执法检查制、信访接待制、案件督办制等制度，规范草原执法行为。

2.4 草原执法人员权利与义务的均衡

草原执法队伍建设存在的主要问题是人员少、素质低。其本质原因就是草原执法人员权利与义务不明确、不均衡。权力不明确容易造成依法执法受阻，加大执法成本。也就使得一些素质好、业务精、有责任的人员不愿从事草原执法工作；同时也容易产生越权执法，使得一些素质低、不懂业务、没有责任心的人混进执法队伍，造成不良后果。利益不均衡使得一些执法人员得不到应有的培训、提拔以及薪金、装备等相应待遇。义务不明确使得一些人在其位不作为，或乱作为，给群众带来不良影响。

[1] 农业部草原监理中心.《中国草原发展报告（2011）》之草原执法监督[J].中国畜牧业，2013，（21）：74-75.

[2] 刘晓莉，孔艳.草原行政执法与刑事司法衔接问题的若干思考[J].当代法学，2010，（4）：47-52.

[3] 赵忠，丁建江，傲英.草原执法中遇到的问题及应对措施[J].新疆畜牧业，2010，（2）：28-29.

[4] 王关区，花蕊.草原生态保护建设中存在的问题[J].内蒙古社会科学，2013，34（4）：163-167.