宝鸡市陈仓区区域林业生态建设的法制对策

张雅萍

(陕西省宝鸡市陈仓区林业站， 陕西 宝鸡 721300)



宝鸡市陈仓区区域林业生态建设的法制对策

张雅萍

(陕西省宝鸡市陈仓区林业站， 陕西 宝鸡 721300)

目前,我国林业发展正进入关键时期,但是,从当前的情况看,林业法制建设还不能适应以生态建设为主的林业发展战略的要求,不能适应市场经济体制改革和发展的需要。在陈仓区域如何早日实现林业的可持续发展,需要全社会的关注和努力,需要全面实施“依法治林”的方针,必须运用法制手段加以保障。

林业；生态建设；可持续发展；依法治林

宝鸡市陈仓区位于陕西关中平原西端，宝鸡市东部，地处东经106°18′22″～107°34′58″与北纬34°07′36″～34°44′38″之间(图1)。东与岐山县为邻，西与甘肃省天水市麦积区、清水县接壤，南与太白县、凤县以秦岭为界，北邻凤翔县、陇县、千阳县。西(安)宝(鸡)公路穿境而过，境内河流众多，野生动植物资源丰富。陈仓区东西长119.49 km，南北宽67.78 km，总面积2 580 km2,林地面积17.84万hm2，其中：有林地面积12.7万km2、占林地71.2%；森林覆盖率49.28%，林木绿化率63.95%，活立木蓄积量605.83万m3。

1 宝鸡市陈仓区林业生态建设及可持续发展现状

1999年8月后，随着国家退耕还林工程和天然林保护工程的全面启动，宝鸡市陈仓区及时调整经济发展战略，全面停止了天然林商品性采伐，以生态建设为主题，调整产业结构，坚持可持续发展和生态优先的原则，大力推进科技兴林，生态立区战略。按照区情，以水源涵养、防治水土流失为前提，以天然林保护、退耕还林、日元贷款项目、野生动植物保护及三北四期工程等林业重点工程为突破口，紧紧围绕全省“一线两带”及建设“绿色宝鸡”蓝图的“四市战略”(工业强市、旅游名市、畜牧大市和生态园林城市)，建立了林业保护网络体系，林业科技服务体系和管理目标责任体系，经过几年艰苦的努力，特别是封山禁牧措施的全面落实，森林资源得到有效保护，森林植被得到恢复性增长，新的良性生态经济结构已呈现出强劲发展势头。

2007年9月开始，陕西省在宝鸡市的太白县等10个县区试点林改，2009年，宝鸡市集体林权制度工作全面展开，陈仓区集体林权配套制度改革工作跨入一个新的历史阶段。通过天然林保护工程、退耕还林工程、日元贷款工程、德援项目、三北防护林工程和绿色宝鸡工程等各项林业重点工程的实施，陈仓区森林资源得到有效保护和休养生息，林业逐步走出“两危”困境，生态环境和林业发生了明显变化：(1)水土流失得到有效控制，生态效益不断增加。(2)区域小气候向良性发展，生态环境逐步改善。(3)农村主导产业快速发展，农业经济走上良性发展道路。(4)群众观念不断更新，生产生活方式明显转变。(5)农民收入稳步增长，生活水平日益提高。

2 生态林业建设持续发展所面临的问题

伴随国家林业生态工程建设和林业项目投资的加大，陈仓区人居环境明显好转，森林景观逐步完善，人与社会、人与自然、人与野生动物协调共处的和谐社会正在逐渐形成，森林资源的培育、管理、保护和利用等方面的政策法律制度也在逐步地完善。但林业发展现状与新时期经济社会对林业建设的要求尚有很大差距，林业生态建设与可持续发展依旧面临现实。

2.1 林业生态建设难以走出自身困境

2.1.1 森林资源总量不足,分布不均 目前陈仓区人均森林面积0.219 hm2，人均森林蓄积9.724 m3。森林主要分布在渭河以南秦岭北麓及西部山区，该区域植被丰富，森林覆盖率较高，如潘家湾林场森林覆盖率高达87.47%，而川原地区则森林偏少，部分镇森林覆盖率仅在2%左右，缺树少绿现象依然存在。

2.1.2 林地质量差,林分结构不合理 近年来各项林业重点工程大力造林、封山育林、禁采或限采等措施，虽然使森林资源得到了初步恢复，幼龄林、中龄林面积有了较大幅度增长，但是乔木林中，中幼龄林面积偏大，成熟林面积偏少，林分结构不尽合理，生长量不高，林分质量较差，生产力偏低(有林地单位面积蓄积量仅为45.6 m3·hm-2)，森林三大效益不能充分发挥，可利用森林资源不足等问题仍然存在，以人工抚育、次生林改造为主的森林培育工作任务依然繁重。

2.2 林业政策法制建设滞后

2.2.1 林业发展的体制不顺 林业生态建设及实现可持续发展涉及多个领域,需要一个完整的综合协调决策体系,由一个综合部门牵头、协调各部门的行动,从发展决策、发展规范、发展实施方案并进行协调,实现森林资源、生态环境和社会经济的良性循环发展[6]。目前,从中央到地方虽已意识到这一问题,但实施过程中情况复杂，困难重重。①各有关部门缺乏有效的协调关系,更谈不上建立通畅的协作运行机制;②部门和地方条块分割使林业可持续发展的宏观决策往往缺乏综合、长远的考虑;③林业可持续发展的行为主体责、权、利关系不明确,作为市场主体的个人、企业在追求利益最大化的过程中,往往破坏了森林资源和生态环境,而政府管理部门往往为了短期经济效益和政绩不惜牺牲林业发展的长期投入和生态效益。

2.2.2 生态林业建设政策项目执行落实不到位 建立健全林业产权交易市场是目前实施集体林权配套制度改革的一项重要工作[7]，《宝鸡市陈仓区林业产权管理信息服务中心项目建设规划》(项目规划总投资1 006.1万元。其中中央、省财政补助投资805万元，市、县地方财政配套201.1万元)虽已通过相关专家评审通过，但到目前项目建设资金上级尚未下拨，以致项目规划建设工作陷入困境。现行退耕还林政策是由政府操作的政府行为,在政策执行过程中,一方面由于缺乏有效的监督制约,难免发生某些政府基层单位出于地方利益、个人利益,往往会发生基层政府工作人员与农民合伙弄虚作假、欺骗上级的现象。另一方面,由于区内缺乏林业产业发展龙头企业，加上自然条件和经济条件的限制,导致种植林木经济效率不高,成活率低，林产品销售不畅等问题，极大挫伤了群众发展林业产业的积极性。

2.2.3 林业产权制度不完善 陈仓区集体林权制度改革虽然取得了一定成绩，但也存在许多问题。一是个别地区存在无序转让、假招标现象，低价出售集体山林，造成集体资产流失;二是个别地方未经村民代表大会集体讨论，少数人将山林低价出售,还有个别村民委员会未经小组同意，擅自将小组的山林转让出售，导致村民不满;三是个别地区林地转让未经评估，程序不规范;四是林木采伐制度不配套，林权所有者收益权未落实，导致个别地方对林权制度改革积极性不高;五是个别村民存在短期行为，急功近利，重眼前轻长远。现行的林业产权制度以集体林为例，经调查陈仓区现有集体林地面积8万hm2，2009年集体林权制度改革后，陈仓区8.43万hm2林地确权到户，集体林地经营权划归农户或社会自然人，这种林地所有权和使用权的分离看似适合林业发展和保护的需要,但事实并非完全如此。由于林地的经营者农户或社会自然人都是市场主体经济人,他们经营森林资源需要支付成本,有权收回投资乃至获利,这是市场机制运行正常化的必然要求。但是,经营者一方面可能担心国家政策的变动影响利益而挫伤经营的积极性,另一方面因林业经营周期长而急功近利,不愿从长远考虑,过早过多采伐,甚至出现乱砍滥伐的违法犯罪现象。

2.2.4 森林资源资产评估资质人才缺乏 森林资源资产评估是实现林权流转和林权抵押贷款工作中的一个重要环节[8]，按照《陕西省森林资源资产评估管理实施细则》有关规定，“非国有森林资源资产评估项目，凡在100万元以上(含100万元)的金融机构抵押贷款项目，应委托财政部门颁发的资产评估资格的机构进行评估，并有2名(含2名)森林资源资产评估专家参加；评估咨询服务机构出具的森林资源资产评估咨询报告，须经2名参加国家林业局与中国资产评估协会共同组织的培训后取得相应资质的森林资源资产评估技术人员共同签字方能有效。”目前，陈仓区具有森林资产评估资质人员仅有一人，一旦林权抵押贷款业务全面展开，很难适应林权流转中森林资源资产评估工作的实际需要。针对这一存在问题，建议上级加大对县区森林资源资产评估人员的培训，尽最大可能扩大培训范围，多出合格人才，为实施林改配套改革提供可靠的人力资源保障。

2.2.5 生态效益补偿制度尚不完善 森林生态效益补偿制度是我国针对近几年来我国生态环境日益恶化,林农从事林业积极性下降等问题而提出的,是国家对生态公益林的生产经营者所进行的一种经济上的补偿， 建立生态效益补偿机制是防止生态资源配置扭曲和低效率的必由之路[9]。它是我国政府为提高森林生态效益而制定的一项十分重要的有关森林资源保护的法律制度。但目前我国此方面的法律法规还存在着不足,《森林法》规定,“国家建立森林生态效益补偿基金,用于提供生态效益的防护林和特种用林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理”,是建立森林生态效益补偿制度的法律依据。2011年上级下达陈仓区集体国家重点生态效益补偿金公益林面积1.29万hm2，补偿金188.37万元。但由于陈仓区集体林地面积大、生态区位复杂，群众对森林生态效益补偿政策的理解不到位，加之兑付工作程序复杂，区上尚未建立起一套完整的森林生态效益补偿管理体制，森林生态效益补偿工作实施困难，建立区域森林生态效益补偿制度势在必行。

2.2.6 相关法律不够健全 当前我国已经出台了一些有关林业方面的法律，如新《刑法》《森林法》《水土保持法》《森林法实施细则》《森林防火条例》《森林病虫害防治条例》等,但是法律制度及其实施过程还不完善，导致了许多违法现象的发生，如执法不严、处罚过轻等,难以有效遏制违法犯罪行为的发生。法制不完善，在一定程度上延缓了我国生态林业的建设进度。一是进入21世纪以后，林业发展进入了一个崭新的历史时期，林业工作的指导思想和发展战略已发生了巨大变化,需要对现行《森林法》第5条规定的“林业建设实行以营林为基础,普遍护林,大力造林,采育结合,永续利用的方针”进行修改；二是现行《森林法》规定的限额采伐制度和采伐许可证制度是计划经济的产物,随着市场经济体制的逐步确立,其弊端已日益明显。因为在市场经济条件下,市场主体对自己经营的林木应当享有完全的处分权,而现行限额采伐制度和采伐许可证制度却限制或剥夺了经营主体对自己经营林木的自由处置权利；三是《森林法》第18条“恢复森林植被,植树造林面积不得少于因占有、征用林地而减少的森林植被面积”和第35条“采伐林木的单位或个人,必须按采伐许可证规定的面积、株数、树种、期限完成更新造林任务,更新造林面积和株数不得少于采伐的面积和株数”规定的不够全面。因为这两条规定仅考虑森林植被数量的恢复,没有考虑恢复性造林的质量；四是新《刑法》对破坏森林资源的犯罪行为处罚偏轻,如对盗伐林木罪的最高处刑是七年以上有期徒刑,但对盗窃罪的最高处刑是十年以上有期徒刑、无期徒刑或死刑。

2.2.7 林业执法力度亟待加强 加强森林资源管理，提高林业行政执法水平是林业法制工作的长远目标和任务。从某种意义上讲，之所以出现乱砍滥伐林木、乱垦滥占林地、乱捕滥猎野生动物等违法犯罪行为,而且屡禁不止,与有案不查、查而不判、以罚代刑、重罪轻判等执法不严不无关系,急需执法部门加大林业综合执法力度,严惩违法犯罪行为,维护法律法规的权威性和严肃性。通常情况下，林业监管执法部门进行行政处罚时，只是对法律条文的大致罗列，而往往忽视了对具体款项的出示，这些就是适用性法律不够准确所致，也是林业法制观念极度匮乏的表现。一般而言，林业执法部门没有依据法律的相关规定进行送达，这类问题比较严重。及时送达程序没有在行政类文件中逐一列出，很多林业执法人员对于相关法律规定不清。

3 实现林业可持续发展的法制对策

实现林业的可持续发展需要大力加强林业法制建设,建立良好的法制环境,确保森林保护、造林绿化、结构调整、经营管理等林业工作稳定、健康、快速的发展。可持续发展理念已经深入到社会发展的各个领域，森林资源和林业发展的重要性和目前的严峻状况，要求我们将可持续发展的理念深入到林业建设的制度、政策、法律等各个方面，构建一套全新的可持续发展的法制体系，从而实现对森林资源的保护和林业的可持续发展。

3.1 提高全民对林业可持续发展战略的重要性认识

严格按照立法法和有关规定，进一步完善林业立法的工作程序。加强立法项目的前期研究、论证，强化法制工作机构的内部综合协调和审核职能，加强与其他部门的立法协调。各级政府和广大群众要充分认识到实施林业可持续发展战略具有重要的现实意义和实际价值,认识到森林是陆地生态系统的主体,是保持生态平衡、维护生态环境的最重要物质载体,在涵养水源、保持水土、保护物种、调节气候、庇护农田等方面发挥巨大的作用。通过加强森林资源管理,大力宣传教育,提高全社会生态环境意识,切实保护好现有森林资源,杜绝人为破坏,积极参与和支持国家林业生态建设,实现林业的跨越式发展。各级林业主管部门应当切实加强法制工作机构和法治工作队伍建设，根据当地实际情况明确专门法制工作机构或者确定从事法治工作的专职人员，落实人员编制，充实和配备工作人员，保障工作经费，造就一支政治强、作风正、业务精、素质高的林业法治工作队伍，努力开创依法治林新局面。

3.2 建立林业可持续发展战略的新体制

培育、保护和发展好森林资源，是实现林业可持续发展的基础。一是要明确政府部门在林业可持续发展中的职责。要合理界定政府部门在制定和执行林业政策法规和发展规划、指导和协调解决本辖区的林业和生态建设问题、检查和监督管理林业和环境建设工作等方面的职权和责任。二是要发挥政府在推进林业可持续发展的主导地位。要充分发挥政府宏观调控和组织协调职能,实现由单一的林业部门抓,转变为在政府的统一领导下,由林业、土地、水利、环境等部门齐抓共管、共同努力的可持续发展的战略实施机制。三是要转变林业可持续发展的战略实施手段。由原来的主要靠行政手段转变为以法律手段和经济手段为主,采用必要的行政手段。运用科技手段,推行科教兴林,发挥信息技术、生物技术、生态科学等现代高科技的优势,提高森林生产力水平。

3.3 探索林业生态建设法制化管理模式

近年来，陈仓区始终坚持以《森林法》《野生动物保护法》《森林法实施条例》《退耕还林条例》等法律法规为武器，依法治林兴林取得了显著成效。为了克服林业生态工程政策落实环节出现的弊端,可以通过行政政策法制化,激励农民植树造林的积极性。可以参照国外的一些做法,放权于社会中介组织,建立对政府、中介组织和农民的法律制度约束机制,遏制政府与农民因直接接触产生的某些腐败现象。

3.4 大胆试行林业产权制度深度改革

开展林业产权深度改革是充分调动社会各方面造林积极性,促进林业可持续发展的重要基础。要严格依法保护林权所有者的财产权,维护其合法权益。一是要进一步落实国家、集体和个人的林业产权。对权属明确并已核发林权证的,要切实维护林权证的法律效力;对权属不清或有争议的,要抓紧明晰或调处,尽快核发权属证明。二是要推动产权结构多元化。针对不同性质、不同形式的林业企业,可以通过部分资产或全部资产的出售、租赁、兼并、拍卖、破产,采取诸如独资个体经营、租赁经营、托管经营等多种经营机制和经营方式,也可以改制为股份公司或有限责任公司,实现产权结构多元化。三是积极探索国有林权改革，在维持林地所有权属国家的基础上，要进一步放活林地经营权和林木经营权，使林地发挥更大的生态、经济、社会效益。

3.5 大力加强森林法制建设

依法治林是林业建设的一项基本方针,可为实现林业的可持续发展提供有力的法制保障,需要做好以下几方面工作：一是要加快林业立法工作和法律修改完善工作。对现行《森林法》的第5条 “永续利用”的规定,用“林业可持续发展”的战略方针取而代之。二是遵循林业保护的市场规则,修改现行《森林法》规定的限额采伐制度和采伐许可证制度。集体、个人所有的林木实行自主采伐制。三是参照国外有关禁止乱砍滥伐的规定,如砍1棵,罚种3棵,从注重生态效益的角度完善现行《森林法》的第18条和35条;修改现行《刑法》对盗伐林木罪的规定,使之与盗窃罪处罚相同;制定或修改有关天然林保护、湿地保护、林业建设资金使用管理、林业工程质量监管、林业重点工程建设等方面的法律法规。四是严厉打击破坏森林资源的违法犯罪行为。各级政府、林业主管部门和公安、司法机关要加大对破坏森林资源违法犯罪活动的打击力度,依法、严格、及时查处涉林案件,认真解决有案不查、查而不判、以罚代刑、重罪轻判等问题,确保林业法律法规得到切实的执行。

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The Legal Countermeasures for Improving the Regional Forestry Ecological Construction

ZHANG Ya-ping

(ChencangForestryStation,Baoji,Shaanxi721300)

China's forestry development is entering a critical period, forestry legal system construction in current situation, however, cannot meet the requirements of the ecological construction of forestry development strategy and cannot keep the pace with the market economic system reform and development. How to reach sustainable development of regional forestry, great attention should be paid by the whole society in efforts to fully implement the “legal management” principle and use legal means to safeguard. In order to accomplish this historical mission, legislation and strict law enforcement should be strengthened to ensure the correct implementation of the law under the conditions of legal supervision and legal services.

Forestry; ecological construction; sustainable development; Law-based forestry governance

2015-07-18

张雅萍(1972-)，女，林业工程师，从事林业规划设计、技术推广、林业行政执法、集体林权制度改革等工作。E-mail：cclygzz@163.com。

F307.2

A

1001-2117(2015)06-0063-05