新时期如何搞好动物卫生监督执法工作

陈东来/河北省动物卫生监督所

新时期如何搞好动物卫生监督执法工作

陈东来/河北省动物卫生监督所

当前影响动物卫生监督工作的思想主要包括不利的思想和有利 的思想；动物卫生监督事业到了爬坡期主要是基于动物卫生监督工作法律地位提高、社会地位提高、 社会期望值提高、职责和任务增加等原因，动物卫生监督执法应当注意的问题主要是工作中急需解决 的问题，通过统一思想，共同爬坡，来解决急需解决的问题，环环紧扣，步步深入，对搞好新时期的 动物卫生监督工作有一定作用。

一、当前影响动物卫生监督工作的一些思想

（一）不利的思想

1.最可怕的思想。一是取消检疫；二是退出养殖、屠宰以外各环节的防疫监管，将最有社会地位和最有尊严、最体面的工作放弃。

2.叶公好龙的思想。一是检疫证明的法律地位和社会地位；二是动物防疫条件合格证的法律地位和社会地位。

3.自相矛盾的思想。一是强制免疫的义务主体是谁；二是监管是否无缝隙；三是受理检疫申报后是否必须马上派官方 兽医去实施检疫；四是日常工作是否提倡不休息。

（二）有利的思想 也是凝聚共识的思想。一是统一到《中华人民共和国动物防疫法》上来；二是在发展、停滞、倒退面前抉择发展。

二、动物卫生监督事业到了爬坡期

（一）原因法律地位提高；社会地位提高；社会期望值提高；职责和任务增加。《畜禽规模养殖污染防治条例》2013年11月11日公布，自2014年1月1日起施行。该条例第 四十二条规定：未按照规定对染疫畜禽和病害畜禽养殖废弃物进行无害化处理的，由动物卫生监督机构责令无害化处理，所需处理费用由违法行为人承担，可以处3000元以下的罚款。目前《畜禽屠宰管理条例》征求意见稿，将屠宰监管执法授权给动物卫生监督机构。

（二）要求这是历史的必然阶段，需要承担历史的责任，要爬坡，不要下坡，也不要平路。会当凌绝顶，一 览众山小。爬坡需要“三担当”：敢担当（信心、勇气、胆量）；能担当（能力，包括机构、人员、经费和物资、技术支持、协调和应对）；会担当（技巧，主要是运用好法律。越是遇到大事、难事、急事、复杂事的时候，越要依靠法律 来解决，真正做到办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法）。爬坡期也是向应有的法律地位过渡的时期，是一个走向成熟的必然阶段，在这个阶段我们有诸多 的不适应，这并不可怕，可怕的是我们自己的退缩。这个时期需要我们敢担当，能担当，会担当，真正担当起历史的责任，使我们的动物卫生监督工作的社会地位真正和法律地位相一致，不负人民的重托，国家的重托。

三、动物卫生监督执法应当注意的问题

（一）学法、用法与宣传法学好法、用好法、宣传好法。

（二）动物卫生监督机构与食品安全法有无关系 目前无关系。

（三）市场监管 动物防疫监管是过程监管，动物卫生监督机构的动物防疫监管包括市场环节。食品安全监管是分段监管，农业部门的食品安全监管不包括市场环节。

（四）立法与执法的理念不同立法：决策、民主、当坏人看待；行政执法：执行、成本与效率、当好人看待。

（五）执法办案不能照搬数学逻辑一个案件在法律范围内可以有不同的法律依据、案由和结果。

（六）义务与责任的关系

1.权利（力）。是指法律对公民、法人或其他组织为或不为一定行为，或者要求他人为或不为一定行为的许可。 行政执法“权力”是“力”，而不是“利”。

2.义务。是指法律对公民、法人或其他组织必须为或不为一定行为的约束。

3.责任。是指公民、法人或其他组织因为没有履行或完全履行自己的义务而应当承担的后果。义务是责任 存在的前提条件。

4.企业、监管部门和政府的责任划分。在动物防疫、农产品质量安全和食品质量安全责任中，企业（含个人）是第一责任人，这个责任是“无限责任”；监管部门（含机构）负监管责任，这个责任是“有限责任”；政府负总责，这个责任 也是“有限责任”。

（七）目前对动物卫生监督执法人员追责的主要理由

追责的理由主要是渎职，通常有以下几个方面：

1.不作为。是指动物卫生监督执法人员在执法中依法应当做的，没有做。

2.作为不到位。是指动物卫生监督执法人员在执法中依法应当做的，虽然做了，但没有做到位。

3.滥作为。是指动物卫生监督执法人员在执法中依法不应当做的，做了；或者依法应当做，但违反法律规定 做了。

（八）目前对动物卫生监督执法人员追责的形式

目前追究动物卫生监督执法人员的法律责任主要有行政责任和刑事责任。行政责任通常由监察 （纪检）机关或者兽医主管部门追究；刑事法律责任由司法机关追究，其中涉嫌渎职罪的，由检察院 追究。

1.行政责任。行政法律责任包括行政处分和行政处罚，对动物卫生监督执法人员履职追究的行政责任主要是行 政处分。

（1）行政处分的依据：《动物防疫法》第七十条规定：“动物卫生监督机构及其工作人员违反本法规定，有下列行为之 一的，由本级人民政府或者兽医主管部门责令改正，通报批评；对直接负责的主管人员和其他直接责 任人员依法给予处分：对未经现场检疫或者检疫不合格的动物、动物产品出具检疫证明、加施检疫标志，或者对 检疫合格的动物、动物产品拒不出具检疫证明、加施检疫标志的；对附有检疫证明、检疫标志的动物、动物产品重复检疫的；从事与动物防疫有关的经营性活动，或者在国务院财政部门、物价主管部门规定外加收费 用、重复收费的；

其他未依照本法规定履行职责的行为。”

（2）行政处分的种类：按照《公务员法》规定，行政处分包括：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。受处分的期间为：警告，六个月；记过，十二个月；记大过，十八个月；降级、撤职，二十四个月。对动物卫生监督执法人员来说，这些规定都参照执行。2014年7月1日起施行的《事业单位人事管理条例》第二十九条规定：处分分为警告、记过、 降低岗位等级或者撤职、开除。受处分的期间为：警告，6个月；记过，12个月；降低岗位等级或者撤职，24个月。

2.刑事责任。对动物卫生监督执法人员追究的刑事法律责任主要是职务犯罪中的渎职罪，但渎职罪不是具体的 罪名，在我国刑法中是个类罪名，包括许多具体的分则罪名，是指国家机关工作人员滥用职权、玩忽 职守，或者利用职权徇私舞弊，违背公务职责的公正性、廉洁性、勤勉性，妨害国家机关正常的职能 活动，严重损害国家和人民利益的行为。需要特别说明的是，根据2002年12月28日全国人大常委 会颁布的关于刑法第九章渎职罪主体适用问题的解释，在依照法律、法规规定行使国家行政管理职权 的组织中从事公务的人员，或者在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员， 或者虽未列入国家机关人员编制但在国家机关中从事公务的人员，在代表国家机关行使职权时，有渎职行为的，构成犯罪的，依照刑法关于渎职罪的规定追究刑事责任。

（九）目前追究动物卫生监督机构及其执法人员法律责任的原因分析及对策

主要原因包括自身原因和非自身原因：

1.自身原因及对策。自身原因是指因为动物卫生监督机构及其执法人员的故意或者过失出现问题。自身原因出现问题应当由动物卫生监督机构及其相关执法人员承担相应责任。

针对自身的原因，动物卫生监督执法人员应当加强学习，提高自身素质，严格执法，避免受到责任追究。

2.非自身原因及对策。非自身原因是指非因为动物卫生监督机构及其执法人员的原因出现问题，主要原因包括：

（1）人员、经费、物资保障方面的原因及对：主要是人员、经费和设施设备严重不足，或者兽医主管部门委托动物卫生监督机构执法时，没有 解决相应的人员、经费和设施设备问题，致使动物卫生监督机构虽尽心尽力，但仍不免出现问题。这方面原因出现问题的责任承担分两种情况：一是动物卫生监督机构及其相关执法人员未就非自 身原因向有关部门请示解决或者报告。这种情况下出现问题，应当由动物卫生监督机构及其相关执法 人员承担相应责任。二是动物卫生监督机构及其相关执法人员己就非自身原因向有关部门请示解决或 者报告，而有关部门未解决。这种情况下出现问题，动物卫生监督机构及其相关执法人员应当免责， 有关部门应当承担责任。针对这方面的原因，动物卫生监督机构应当及时向有关部门请示解决或者报告。

（2）制度方面的原因及对策：主要是动物卫生监督机构执法到位的标准不完善。动物卫生监督机构执法到位的标准应当是认真 按照法律、法规和规章的规定实施执法行为，只要认真按照法律、法规和规章的规定实施了执法行为 就是执法到位了。目前行政许可类执法和行政监管类执法中的行政处罚执法、行政强制执法，无论是 程序性规定，还是实体性规定都很详细，容易操作。但行政监管类执法中的行政检查执法，目前还没 有到位标准，表现在程序性规定方面还不完善，实体性规定方面还不明确，例如，对行政相对人的检 查多长时间检查一次没有规定，检查什么内容也不够明确，因此，这样容易出现两方面的问题，一是 行政检查执法随意性较大；二是一旦出现问题往往以监管不到位为由进行追责。这方面的原因，需要通过立法，进一步完善法律制度来解决。

（3）违法命令方面的原因及对策：有的个别地方兽医主管部门法律意识淡薄，随意制发文件或政策，把违反法律、法规和规章规定 的行政执法事项，或者没有法律、法规和规章依据的行政执法事项，或者属于其他部门的行政执法事 项，违法交由当地动物卫生监督机构实施，这是明显违法的决定或者命令，但使得动物卫生监督机构 及其执法人员进退两难，对于这样的文件或者政策，动物卫生监督机构及其执法人员如果执行就是违 法行政，要承担相应的法律责任；如果不执行并予以说明应当是正确的，但往往会被以渎职为由追究 法律责任或者以不服从命令为由调离工作岗位，甚至免职。例如，有的要求动物卫生监督机构改变检 疫的许可条件，有的要求动物卫生监督机构监管本应属于其他部门负责监管的“注水肉”等。

类似问题，《公务员法》有明确的规定，例如，第五十四条规定：“公务员执行公务时，认为上级 的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见；上级不改变该决定 或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员 不承担责任；但是，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。”该规定对 动物卫生监督机构的执法人员来说，是参照执行的。司法解释也有相应的规定，2013年1月9日起 施行的最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）（法释 （2012) 18号）第五条规定：“国家机关负责人员违法决定，或者指使、授意、强令其他国家机关工作人员违法履行职务或者不履行职务，构成刑法分则第九章规定的渎职犯罪的，应当依法追究刑事责 任。以“集体研究”形式实施的渎职犯罪，应当依照刑法分则第九章的规定追究国家机关负有责任的人员的刑事责任。对于具体执行人员，应当在综合认定其行为性质、是否提出反对意见、危害结果大小等情节的基础上决定是否追究刑事责任和应当判处的刑罚。”

解决这方面的问题主要有两种方法：一是提高各级领导的法律意识和法律素质，增强依法行政的 能力。二是动物卫生监督机构及其工作人员遇到这方面的问题，要及时向领导提出建议，并说明理由，当好领导的参谋。（本文根据会议资料整理，未经作者审阅，如有出入，以其个人意见为准。）