北京市经济技术开发区食品流通监管难点调查

◆文 赵玥 鲍莉薇

北京市食品药品监督管理局经济技术开发区分局

结果显示：全区75%食品经营者属流通企业，风险预防难度较大

北京市经济技术开发区划分为核心区、路东区和河西区，区内人员主要由本地居民、本地工作人员和外来务工人员组成，规划人口规模为70 万。该区内食品流通行业具有企业数量较多，发展迅速，业态覆盖完全，经营规模跨度大，经营水平参差不齐等特点。伴随着开发区经济快速发展，该区内人员数量增多、流动性增大，给食品安全监管带来许多困难。笔者日前对开发区食品经营企业进行调查，并结合调查结果分析监管难点。

‘市局、区局和街道所’的三级垂直监管被证明是能够胜任新形势下的食药安全形式的。

流通企业占食品经营者的75%

截止到2014 年9 月4 日，北京市经济技术开发区内共有638 家食品经营者具有食品流通许可证，根据食品经营者主体类型进行划分，包括160 家个体工商户、478 家食品流通企业。在食品流通企业中，有内资企业449 家，合资企业、外资企业、港澳台投资企业共29 家。经济技术开发区内食品经营者中企业的数量仍占主导，食品流通企业占所有经营者的比例达到75%。

根据《北京市食品流通许可管理办法（试行）》的业态分类标准，开发区638 家食品经营者分别有食品集中交易市场1 家，商场超市10 家，便利店16 家，食杂店257 家，食品贸易商328 家，无店铺经营者26 家。该区内没有大型食品集中交易市场，只有社区性质的食品零售交易市场和早市场，主要经营食品项目包括粮油、冷鲜肉类、水产、瓜果蔬菜、豆制品、调料等，并且除经营食用农产品不需要办理食品流通许可证以外，市场内商户单独取得食品流通许可证，早市场内商户因流动性大，均未办理经营资质；该区内商场超市包括沃尔玛、美廉美、首航等连锁超市，也包括一些单体超市，连锁超市管理规范，覆盖面广，销售量大，是满足开发区居民食品需求的重要渠道；便利店主要分为直营店和加盟店，食品安全管理比较规范，直营店的食品配送统一由总部完成，加盟店大部分食品会由总部进行配送，少量食品由门店自行采购；食杂店主要包括烟酒茶商店、日用百货店、水站、市场摊位、经营特色食品的店铺，数量多，分布广，与区内居民生活关系密切；食品贸易商主要以经营预包装食品为主，少量经营乳制品和农产品（冷鲜畜禽产品）；该区内无店铺食品经营者通过互联网、电视、电话、自动售货机等进行食品销售，其中京东商城、酒仙网、优购商城等多家大型的网上商店都在该区注册。

在638 家食品经营者中，经营预包装食品的630 家，经营散装食品的52 家，现场制售的15 家，经营乳制品的83 家（其中不含婴幼儿配方乳粉的44 家，含婴幼儿配方乳粉的39 家），经营食用农产品的15 家。从中可以看出，预包装食品仍是食品经营者的经营重点，散装食品、现场制售、乳制品和食用农产品等经营项目许可时需要现场核查，所占比例不高，但全部属于需要重点监管的项目。

前期调研结果显示，食品经营企业中，经营面积为0～100m2的443 家，100 ～200m2的118 家，200 ～400m2的42 家，400m2以上的35 家；食品经营者的食品安全员学历为初高中或中专的186 人，为本科或大专的428 人，研究生及以上的24 人；食品经营者建立食品进货台账有338 家，暂未建立进货台账或进货台账记录不全的为250 家；食品经营者有481 家留存有供货企业资质，157 家未留存供货企业资质或资质留存不全。供货企业数为1 ～5 的554 家，6 ～12 的46 家，供货企业数为13 以上的38 家；有食品安全相关制度的530 家，无相关制度的108 家。该区食品经营者总体经营状况较好，但仍然存在缺失进货台账和食品安全相关制度的情况。

主动预防和发现风险的难度较大

2014 年，开发区内食品快速检测样品数为170 件，合格率为100%；食品抽检样品数为153 件，不合格样品数为3 件，合格率为98%。这一结果从一定程度上能够表明该区总体食品质量是较安全的。但是开发区的食品质量也会存在风险隐患。“恒天然毒奶粉事件”和“上海福喜食品事件”等全国性食品安全事件的发生，也会波及到开发区的食品市场。而且这些全国性的食品质量问题往往发生在源头，即生产环节，而开发区内流通环节监管只能被动地承担食品安全风险，若以主动监管来预防和发现此类问题难度较大。如：“黑心桶装水厂”和“美白猪蹄事件”等北京地区性食品安全问题都发生在周边区县，通过食品流通环节的传递，也会波及到开发区内的食品安全。而该区食品经营者可能贪图利益或心存侥幸，倒卖此类有质量问题的食品，这就直接影响到该区的食品安全。同时，这类食品质量问题往往是钻监管的空隙或是披上合法的“外衣”，存在违法事实隐蔽且举证困难、证据存续时间短等问题，给食药监管部门执法带来难度。

监管力量与需处理问题强度不对等

在食品流通各个环节中，食品的采购环节和进货储存环节、农产品初加工和食品深加工环节往往容易出现问题。开发区部分食品经营者由于利益至上、道德缺失和自身懒惰，以及缺乏食品安全常识和法律法规知识等原因，存在未能严格执行索证索票制度、进货查验制度、退货销毁制度，部分食品没有按照规定的储存条件储存等问题，如：食品经营者进货时根本未索取供应商的资质或留存的资质已经过期，酸奶等低温储存食品只是放置在常温货架上，过期食品的退货销毁记录缺失。该区食药监管人员多次发现这类问题并责令整改，但个别经营者仍存在整改不到位的情况，这类问题反复出现给北京市食品药品监督管理局开发区分局日常监管造成了很大的压力。而目前监管人员与监管对象之比为1 ∶90，且监管人员之前都未从事过食品流通监管，缺少相关监管经验。在行政监管资源紧缺下，监管覆盖面和监管力度存在矛盾，监督检查人员既要做到监管主体全覆盖，又要做到检查细节不出纰漏，往往达不到理想效果。

食杂店经营者需区分对待

调查显示，开发区内食杂店的数量为257 家，占到全部实体食品经营者的90%，通常包括水果蔬菜店、小食品超市、烟酒茶商店、食品百货商店、市场零售摊位、食品专营店、水站等，分布广泛与该区内人民的生活密切相关。这些食杂店经营的种类差异性很大，经营水平也参差不齐。比如水果蔬菜店、烟酒茶商店、市场零售摊位等食杂店，通常取得个体营业执照，经营者文化程度和食品安全观念不高，经营水平比较低；这些食杂店的供货渠道基本为周边区县食品集中交易市场的商户，如果上游食品质量存在风险将会直接影响到该区食品安全。小食品超市、食品专营店等食杂店，有部分取得企业法人营业执照，经营者食品安全观念较强，设施设备投入和经营管理水平较之前的食杂店都有较大的提升；这些食杂店的供货渠道通常比较分散，大多为品牌代理的食品贸易商或者较大的食品批发商，与供应商合作比较稳定。

超市中的联营企业食品安全风险较大

开发区有8 家连锁超市除了自营产品以外，会将现场制售摊位、冷鲜畜禽摊位、面包糕点摊位等出租给联营企业。这些食品都属于安全风险比较高的产品，容易出现质量问题。这种联营模式在管理中存在问题，容易出现食品安全风险。联营企业通常由连锁超市总部进行引进，连锁超市门店只负责产品销售和简单日常管理，食品经营人员管理和食品质量管理都由联营企业自行派人负责。这样就会导致联营摊位的联营产品质量难以与连锁超市自营产品质量相一致。联营摊位的进货记录和进货票据未能与超市内部电子记录数据连接，导致检查过程中部分记录和票据管理存在缺失情况。部分联营摊位的自身经营管理也存在不足，人员流动性较大且缺乏岗前食品安全培训，没有制定食品安全相关操作规程，没有对食品的退货和销毁进行记录，与超市内部管理水平存在较大的差距。与此同时，连锁超市门店负责人疏于对联营摊位的食品质量管理，没有尽到食品安全责任。

对预包装食品的日常监管需加强

食品贸易商数量大，占开发区内被监管主体总数的51.4%，其中293 家食品贸易商只经营预包装食品，占该区内所有食品贸易商的89%。由于食品贸易商的开办条件较为宽松，经营形式比较灵活，部分食品贸易商存在流动性大，业务不固定，规模较小，库房不在该区内，实际经营场所与注册申报场所存在偏差等特点。这些特点给开发区分局监管工作带来了很多现实困难，导致日常监管效率较低，监管覆盖面较小。如果食品贸易商仅申请经营预包装食品，那么食药监管部门只做材料审核而不做现场核查，只在审批后三个月之内做回访性检查。特别是新开办的食品贸易商存在着食品业务仍未开展但已取得食品流通许可证的情形，监管人员做回访性检查时仍无具体食品经营行为。绝大多数食品贸易商的监管仅以食品流通许可证行政审批监管为主，缺乏日常监督管理和专项监督检查，容易形成食品安全监管薄弱环节或监管盲区。这种情况长期存在会导致监管人员对于食品贸易商经营行为和产品种类缺乏了解，如果遇到食品召回事件或食品质量安全事件，食药监管人员很难第一时间进行判断，问题食品的追溯反应时间可能会有延迟。

网店投诉举报量占该区食品流通环节总体举报投诉量的67.3%

开发区内有无店铺经营者26 家，其中网上商店为17 家。随着网上商店的交易量增长迅速，销售额大幅攀升，网上交易的食品的质量风险也开始逐渐显现，有关食品质量问题的投诉举报量也迅速增多。无店铺经营者存在无实体店铺，经营场所与库房分离，销售范围广、影响大，信息与实物存在偏差等特点。开发区分局处理投诉举报占用了大量的监管资源，从履职以来共接到网上商店的投诉举报212 件，占食品流通环节总体举报投诉量的67.3%，占该分局总体投诉举报量的35.4%。特别是平台类的网上商店，只负责第三方的资质审核，但对食品质量安全难以做到详细核查，存在较大的食品质量隐患。由于属地管辖权的问题，开发区分局需将第三方经营的食品移交给有管辖权的食药监管部门，无形当中增加了监管工作量。

七个方面改进区内食品流通监管

笔者分析，要解决开发区的食品流通环节监管难点，应从七个方面入手。

一是在工作中需要突出监管重点，严格监管食品经营者的主体资格、食品质量、经营行为和食品经营者自律情况。商场超市的联营摊位和食杂店将是开发区分局的重点监管对象，重点落实食品经营者完善进货查验制度、索证索票制度等，杜绝超范围经营食品、违规储存食品等行为的发生。食品抽检与食品快检将重点检验监督检查中和投诉举报中涉及到的食品。现阶段，监督检查效率提升缓慢，主要受制于检查人员自身能力、书写速度和检查内容相关性，受制于缺乏监管电子设备或条件不足难以使用。如探索在制式文书的前提下，改进现场检查笔录模板，将勾填式与书写式结合，事先将监督检查内容模块化，进而加快监督检查中的效率。监督检查后，检查人员将模块化的监督检查笔录进行归档与汇总，作为后续检查的依据。

二是加强信息公开。信息公开是保证食品安全的重要手段，也是满足人民群众日益高涨的食品安全意识的现实要求。进一步完善食品安全信息公示栏的内容，探索把日常监管信息和专项检查信息进行公示；除设立在食品经营者店面，探索将食品安全信息公示栏设立在居民小区、商业写字楼等人流量大的地点，充分发挥食品安全公示栏的宣传作用，鼓励本地居民对区内食品经营者进行监督。

三是建立食品贸易商经营品种备案制度。由于食品贸易商数量庞大、流动性高等特点，在日常监管中存在的困难，探索建立食品贸易商经营品种备案制度变得尤为重要。鼓励食品贸易商主动将所经营的食品品牌、食品种类、经销权时效、经销权范围、食品授权书等食品相关信息填写到食品贸易商备案登记表。根据食品贸易商提供的备案登记表信息，汇总成备案登记汇总表。同时，经营品种备案登记汇总表也是有关监管部门进行监督检查的重要依据，根据备案登记汇总表的记录，创新监管方式，对于进行品种备案并及时进行更新的食品经营者，减少日常监管的频次，对于不备案或备案信息不准确的食品经营者，加大日常监管力度和监管频次。有利于加强工作的针对性，有侧重地对经营状况不熟悉的食品贸易商展开监督检查，从而提高食品安全监管效率。

四是创新监管方式，应对信息化新形势。随着网络和微信等现代信息技术的快速发展，食品经营者的经营行为更加灵活，监管难度也逐渐增大。无店铺经营者尤其是网上商店或微信平台等渠道的快速发展，也促使食品监管者要创新监管方式。鉴于食品消费者处于相对劣势地位，可鼓励无店铺经营者加强售后客服维护、七天无理由退换货和投诉处理平台的建设，支持消费者因食品外观问题的正规诉求。同时，加大北京市食品药品监督管理局12331 和各直属分局及区县食药监管局投诉举报电话的公示力度，妥善处理涉及到食品质量的投诉举报，并对涉及到食品质量的案件加大处罚力度。针对无店铺经营者投诉举报量大和涉及种类多、取证困难和时限紧迫等特点，建立无店铺经营者投诉举报处理专人专岗制度，可实现分局与无店铺经营者的快速对接。随着联系人的确定，将不断优化投诉举报案件的告知流程，涉事食品的下架流程、相关证据的提供流程、涉及违法案件的处理等工作。通过对涉及到无店铺经营者的投诉举报案件进行分析，对确定监管的重点企业和重点品种，加大日常监管的针对性，也有很大帮助。

五是加强信用体系建设。食品安全不仅需要加强监管，也需要在信用体系方面加大建设力度，运用市场规律，把食品企业对社会的食品安全责任真正化为自觉意识，着手制定信用等级评定制度和信用分类监管制度是大势所趋。信用等级评定制度要按照统一要求和程序，对信用档案记录的食品经营主体资格情况，履行食品安全自律制度情况和守法经营情况进行评价打分。对于极为复杂多变的食品供应链来说，对所有食品经营者建立食品安全信用档案，不是一蹴而就的，要分类对待，重点监管，逐步推进。

六是开展食品安全培训。食品安全培训工作同样是食品安全监管的重要手段，包括对开发区分局监管人员的内部培训、食品经营者负责人和食品安全管理人员的培训、食品经营企业的内部培训、该区居民的食品安全常识培训。不断加强内部食品安全知识培训和执法能力培训，做到依法行政。同时，加强消费者的食品安全常识及法律法规的教育，改善消费者处于信息劣势地位的状况。消费者是食品消费的主体，是食品安全的最后防线。消费者的食品安全意识是不断强化食品安全管理的推动力量。

七是加强现代化科技手段应用。现代化的科技手段可以提升食品安全监管的多个方面，主要包括监管能力提升和监管数据共享、经营者信息化对接、自检室的建立等。随着食药监管信息化建设的不断完善，将流通环节食品经营主体、食品市场质量、食品抽样检验和食品安全监管数据库进行联通，逐步实现网上监管。

民以食为天，食品安全与居民生活密切相关。由于受到科技发展水平、人民收入水平、思想解放程度、公共管理水平等长期因素制约，解决食品安全问题是一个系统工程，也是一个长期并富有挑战的历史任务。随着全国食药监管体制改革的逐步推进，“市局、区局和街道所”的三级垂直监管被证明是能够胜任新形势下的食药安全形式的。在食药监管工作中，不断探索创新监管方法和模式，才能更好地服务辖区食品经营者，更好地保障辖区人民的食品安全。