城市治理的社会路径:价值、内涵与构建

解决当前城市治理面临的诸多问题,必须积极推进城市治理创新,科学构建城市治理的社会路径。社会路径在城市治理中具有独特的价值,它有助于促进城市治理的持续改善,引领城市治理的发展方向,也是推动我国城市治理改革的有效机制。社会路径的内涵主要体现在四个特性,即多元主体,包容共存;公众参与,依靠群众;注重沟通,多方互动;共同治理,分担责任。围绕城市治理的社会路径构建,应把培育群众的市民意识、转变政府职能、发展社会组织、加强社区治理、厘清职能边界作为应着力推进的重点工作,初步搭建起城市治理社会路径的框架体系。

城市治理;社会路径;价值;内涵;构建

随着经济社会的发展和城镇化进程的加快,城市治理面对的形势、任务和问题都发生了巨大的变化,传统的城市治理模式已经步履维艰,创新刻不容缓。面对经济发展、社会转型等多重压力,必须按照“治理体系和治理能力现代化”的总体框架,重构政府与社会在城市治理中的相互关系和职能定位,重点是拉长社会这块短板,科学构建城市治理的社会路径。

一、“社会路径”之于城市治理的价值

社会学中的路径分析本是一种找寻频繁访问路径的方法,是对诸多变量和因果关系的多层次分析。本文所说的社会路径则是按照城市治理的思路,探索多方社会主体共同参与城市治理、积极推进城市治理创新的途径和方法。城市治理理论和实践的基础就是社会性,社会路径在城市治理中的价值和意义也就格外突出。

世界银行认为,治理是“一个国家的权威得以运用的传统和制度”。它包括选择、监督和取代政府的程序;政府有效制定和执行正确政策的能力;公民和国家对于那些控制经济和社会互动的制度的尊重①The World Bank,1992,Governance and Development,Washington DC:The World Bank Publications,1992,pp.1 11.。W.勃兰特在1990年提出了全球治理理论,“全球治理委员会”在1995年发表的《我们的全球近邻》(有的译为《我们的全球伙伴关系》)报告中提出:治理是各种公共和私人机构治理其共同事务的诸多方式的总和,它是使相互冲突的或不同的利益得以调和,并且采取联合行动使之得以持续的过程。治理既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则,也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排②The Commission on Global Governance,Our Global Neighbourhood,Oxford:Oxford University Press,1995,pp.4.。

在全球治理委员会的基础上,1999年联合国人居中心在“全球城市治理运动”中又把“治理”的定义作了适当的修改使之适用于城市一级,并着重强调四点:第一,治理不仅仅是施政。治理的概念涉及承认政府正式当局内部和外部都存在有权力。在许多案例中,治理包括政府、私人部门和民众社会。第二,治理是一个中性概念。治理可以有多种表现:专横或仁慈,有效或无能。第三,治理强调的是“过程”。城市治理是个人和公私机构用以规划和治理城市公共事务的众多方法的总和;是一个调和各种相互冲突或彼此不同的利益以及可以采取合作行动的连续过程。它包括正式的体制,也包括非正式的安排和市民的社会资本,城市治理是和全体市民的福利紧紧连在一起的。第四,治理的无差异性。基于城市公民资格原则上的良好的城市治理,强调任何人,无论男女老幼,均不得被剥夺取得城市生活必要条件的机会,包括适当的住房、房屋租用权保障、安全的饮水、卫生、清洁的环境、保健、教育和营养、就业、公共安全和流动性①Good Urban Governance:A Normative Framework(HS/C/PC.1/CRP.6),Http://www.unhabitat.org,2000-02-26,2015 02 20。。

西方国家将治理的理论框架应用于城市治理层面,并形成城市治理理论与其城市发展的历史阶段有关。20世纪70年代,西方发达国家普遍面临经济滞胀、财政危机、信任危机以及政府过度膨胀、效率低下等问题,各种社会问题集中爆发。这种市场失灵和政府失灵同时出现的局面,一方面宣告凯恩斯主义的失败,另一方面则为新自由主义、新公共治理运动的兴起创造了条件。上世纪80年代,经济全球化的加快,以及世界城市体系的不断调整,城市逐步成为国际经济治理中心。面对激烈的市场竞争、快速的资本流动和利益主体的逐步分化、移民运动的加剧,城市急需在新的世界城市体系中找到自己的位置,同时着力城市内部自身面临的社会、经济、资源等问题以及多元利益主体、社会阶层的目标诉求、价值偏好日趋多样等问题。在这种背景下,传统的城市治理模式已经不适应形势要求。注重城市治理的社会路径,成为城市治理创新的必然选择。

首先,构建城市治理的社会路径,有助于促进城市治理的持续改善。现代城市日趋复杂,城市治理的任务非常艰巨,政府本身受精力、财力、能力的制约很难治理所有事务,需要把公民和社会组织通过各种路径引入到城市治理中来。充分发挥各个组织、每位市民的作用,让他们成为政府的伙伴与助手,这既是现实需求和发展趋势,也是宪法和法律赋予的权力。“全球化的力量既改善了信息的流通,亦提高了民众对参与和信息透明度的诉求,良好的城市管治要求国家和公民社会合作,以及建立有利于执行再分配功能的结构和机制”②杨汝万:《全球化背景下的亚太城市》,北京:科学出版社,2004年,第125页。。城市治理面对的是一个个具体的、活生生的人,他们都有自己的权益诉求、利益表达,社会路径就是让广大公众参与到城市治理过程中来,让他们充分表达意见建议、发挥能力专长,形成城市治理合力,使城市治理更加公正、全面和持续改善。在具体工作中,有的城市探索“百姓城管”的做法,有的组建市民城管协会,还有的试行摊贩自律组织,这些社会路径之上的治理方式都取得了较好的效果。

其次,构建城市治理的社会路径,符合城市发展的客观规律,引领城市治理的发展方向。从发展的角度来看,城市已经历了以管制为特征的城市政府集权统治→以科层制为特征的传统行政治理→主张引入私域治理方法的新公共治理→城市多元主体协同治理四个层次的演进③尤建新、陈强:《城市治理与科学发展》,上海:上海交通大学出版社,2009年,第66页。。可见,城市多元主体的协同治理,是城市治理的必然趋势,也是城市治理发展的必然规律。目前的城市治理已经进入新的转型期,单纯的以政府为主体的治理和服务已经不适应形势的需要。我们应该承认政府作为治理主体的有限性,强调多方参与、上下互动、共同治理城市。城市治理的社会路径,强调市民、社会组织参与城市公共治理,弥补行政管理覆盖面不足的矛盾,适当削弱城市政府集权治理所造成的效率不佳等问题,使公共治理更为民主化、合理化,政府政策更为透明,从而提高公共治理绩效④沈开艳、屠启宇等:《聚焦大都市——上海城市综合竞争力的国际比较》,上海:上海社会科学院出版社,2001年,第250页。。

再次,构建城市治理的社会路径,有利于推动建立我国城市治理改革的有效机制。我国政府治理包括城市治理的理念是建立在传统计划经济的理论基础之上的,遵循的是政治行政一元论和古典的官僚科层制理论,政府往往以政治的方式对待行政(如政策制定),以行政的方式对待经济(如资源分配),由此而产生的政府理念是一种“权威主义理念”⑤吴锦良:《政府改革与第三部门发展》,北京:中国社会科学出版社,2001年,第22页。,高度集权制度、家长制作风、全能型政府也由此而来。这种体制下的城市治理过程中既有“市场失灵”的问题,也有“政府失灵”的现象,常说的“治理不到位”就是这个问题,这个时候社会治理机制就需要及时跟进。但是我们面临社会建设滞后的问题,政府与社会共同承担城市治理的能力水平不足、体制机制不顺,政府与社会难以实现良性互动。所以,必须推进城市治理领域的改革,而社会路径的构建正是深化改革的切入点和突破口。近年来,我国城市治理方面既有政府层面的逐步开放、治理权力的层层下移的改革,也有社会组织快速发展、志愿者队伍不断壮大等方面的可喜变化,这说明社会路径在推动城市治理改革方面正发挥着重要的作用。

二、我国城市治理的社会路径之特性

城市治理的社会路径具有丰富的内涵,只有准确把握,才能为构建社会路径奠定基础。其内涵是基于城市治理与社会路径两个方面的交集,集中体现为四个特性,其中多元性是基础,参与性是核心,协商性是关键,合作性是保障。

1.多元性:多元主体,包容共存。传统的城市管理模式是政府单一主体,将管理者、被管理者截然分开,政府部门是管理者,市民是被管理者,也就是行政相对人;城市治理则强调社会力量参与城市管理,主张多元主体共同承担城市治理责任。主体的变化与政社关系调整,特别是社会发育程度密切相关。第一,主体多元化是经济社会发展的必然结果。改革开放以来,我国城市社会结构发生了深刻变化,在单位人向社会人转变的过程中出现了社会阶层分化,社会成员的独立性、自主性明显增强;老龄化社会的到来和家庭小型化的加剧也使家庭的约束弱化;各类企事业法人单位包括民营经济成分维护自身权益的呼声越来越强烈;非营利性社会组织、志愿者队伍不断壮大,城市社会结构呈现出明显的碎片化趋势,多元化成为当今城市社会的突出特征。第二,城市治理的社会路径的基础在于主体多元化。在现代城市中,对公共事务的最佳治理和控制已不再是集中的,而是多元、分散、网络型以及多样性的,这就涉及中央、地方、非政府组织、个人等多层次的权利和利益协调。这种由各级政府、机构、社会组织、个人治理城市共同事务的诸多方式的总和就是城市治理①顾朝林等:《城市管治:概念·理论·方法·实证》,南京:东南大学出版社,2003年,第69 70页。。在城市发展过程中,各类企事业单位、社会组织、人民团体和城乡基层自治组织等传统的被管理者,正逐步走向前台,成为城市治理的主体之一。城市治理的社会路径的基础就是认同包括政府、社会组织、企事业单位、居民等在内的多元主体地位,进而在包容共存的理念指导下,使这些行为主体形成合作伙伴关系,通过规范行为、维护权益、管理事务,依法参与城市治理。第三,尊重城市治理各类参与者的主体地位。传统城市管理模式是一种简单化、行政化的思维,不注意听取各方面的意见建议,很多决策的论证不充分,群众不清楚、不理解、不支持,使得治理难以取得最佳效果。城市治理的社会路径要求把企事业单位、各类社会组织、广大公民作为城市的主体,作为城市治理的主体力量,作为城市治理与发展成果的终极享受者。它相信群众的智慧和力量,从思想上、行动上尊重群众,特别是他们的治理主体地位必须得到尊重。

2.参与性:公众参与,依靠群众。城市治理的社会路径的核心就在于公众参与,在于真正依靠群众推进城市治理。“一个公平的社会必然是一个民主的社会,而民主社会的核心理念恰恰在于广泛的公众参与”②姜杰等:《城市治理问题聚焦》,济南:山东人民出版社,2007年,第157页。。国内外学者认为,比较成熟的公众参与渠道和形式有:公民创制权、关键公众接触、民意调查、共识会议、听证会、座谈会、说明会、咨询委员会、公民旁听、公民会议、公民论坛、公众投诉或申诉、行政复议与诉讼、网络媒体、志愿者行动、热线电话、共同生产③中央编译局比较政治与经济研究中心、北京大学中国政府创新研究中心:《公共参与手册——参与改变命运》,北京:社会科学文献出版社,2009年,第14 22页。,等等。美国规划师谢莉·安斯汀的“公众参与的阶梯”理论将各种公众参与方式分为三个层次,第一层属于非参与,包括操纵、理疗;第二层属于象征性参与,包括告知、咨询、安抚;第三层属于市民权利,包括合作、授权、公民控制。也就是说,虽然都是公众参与,但其深度、内涵和效果是不一样的。还有的专家提出了“有意义的公众参与”的三个特质,一是公众参与是否有明确的公共问题指向;二是政府是否有可能针对不同群体设计不同参与方式并以此减少社会排斥;三是这些参与能否形成某种实质性的结果①引自何艳玲:《以社会治理体制改革促进国家治理体系建设》,《光明日报》2014年1月20日,第11版。。也就是说,不能停留在形式上的参与,而要注重实质上的共同治理成果。这些层次、特质说明,公众参与的关键在于本着梯次推进的原则,打通多层次的公众参与渠道。城市治理的社会路径也具有梯次性特征,尤为注重建立多层次的公众参与城市治理的渠道。第一,重视城市治理公共信息渠道的建立和完善。城市治理工作中的事务性、反复性、随机性特点较为突出,各类问题面大量广,需要建立便捷通畅的双向信息流动渠道,提高问题发现和处结的及时率。报纸、电视、广播、网络、信件、公开电话等公共信息服务渠道都是公众参与城市治理的渠道。通过这些渠道可以收集公众的意见,并定期公布政府对公众反应比较强烈的问题的处理结果,及时搞好政策宣传、咨询,实现政府与公众间的互动。也可借助各类信息渠道,通过开展宣传活动,强化群众的城市意识、环境意识和法制观念,激发广大市民自觉维护好环境卫生、爱护家园、美化环境的主人翁意识。第二,重视城市治理公共活动渠道的建立和完善。这些渠道有助于和群众实现近距离互动,增强群众城市治理的主人翁意识。目前,在城市治理的实践中,许多城市开展了城市治理进社区、进学校、进企业活动,以及城管开放日、市民体验日活动,城市治理志愿服务活动,共建共管示范街、城管协会、城管宣传站、城管大讲堂等各种载体和形式,这些都是群众参与城市治理的有效渠道。随着社会进步、经济发展,这类的活动渠道会越来越多。第三,重视公众直接治理渠道的建立和完善。城市治理的目标就是构建全民共建、共管、共享的城市治理体系,这就要求还权于民,依靠群众解决问题。在日常监管方面,市民是最为直接的监督者,应把群众的力量发动起来,他们的意见、建议和投诉、举报,应当作为城市治理过程中公众直接参与治理渠道的重要组成部分。在这方面,很多热线电话(如12319、12345等)、网站等都有很好的效果。

3.协商性:注重沟通,多方互动。在城市治理的社会路径中,协商、沟通、互动是关键环节,不这样就谈不上是社会路径。协商的前提在于倾听民意。只有“问政于民、问需于民、问计于民”,广泛征求和听取群众意见,才能真正做到凝民心、集民智、聚民力。城市治理的社会路径要求城市治理中的重大决策的制定、重要活动的组织、骨干项目的实施等,以及日常的具体治理工作,都应该建立一套完善的公众意见征询机制,使各项决策更加贴近群众的需要。对事关群众切身利益的城市治理决策,应当提前征询群众意见,对大多数群众不理解、不支持的事项缓出台或不出台。必须把民意征询活动制度化、规范化。例如,《广州市重大民生决策公共意见征询委员会制度(试行)》就规定,以后凡是关系市民切身利益且涉及面广的重大民生决策事项,都要按照“一事一会”的原则成立公众意见征询委员会,从决策动议开始就征询民意。

城市治理的社会路径要求发挥各类协商沟通平台的作用,把不同的城市治理责任主体聚集在一起,保障各类治理主体的运作规范性和沟通便利性,通过交流、互动、引导、合作,实现多方主体有效互动。一是强化办事处、居委会等行政平台的作用。居民委员会作为基层自治组织,是群众利益的代言人,具有协调利益、化解矛盾、排忧解难的作用,是城市治理工作的基础。二是注重社会组织的平台作用,包括业主委员会、物业治理机构、老年协会等社团、行业组织和社会中介组织等。它们在提供服务、反映诉求、规范行为等方面具有特殊作用,是推进城市治理不可或缺的力量;三是加强新闻媒体的宣传平台建设。办好一些市民群众喜闻乐见的城市治理专题栏目,实现舆论与治理的良性互动。建立市民与治理部门之间上情下达、下情上达的交流互动栏目;四是构建政民互动的信息网络平台。借用网络平台,扩大公众参与,让群众的声音更快捷、更方便、更有效地进入城市治理决策系统。各级各类的政务网站、微博、微信要积极回应各类投诉、咨询、求助等等,实现与群众的良性互动和有效沟通。城市治理信息平台建设的内容是广泛的,除了供政府部门的治理信息系统之外,还应该包括城市公共服务系统和城市治理咨询系统的建设等。五是建立群众评判城市治理工作的评价平台。把群众是否满意作为评价标准,通过问卷调查、电话调查、网络调查等方式,让群众对城市治理工作的效果进行打分。

4.合作性:共同治理,分担责任。城市治理的社会路径强调多方治理主体的目标、路线的一致性,要求实现合作治理,共同分担责任。一是夯实合作基础。共同治理的基础是多元主体的平等互信,凝聚共识。政府机关掌握公共权力,拥有主导权,但不能凌驾于其他主体之上。必须规范约束公共权力和各方面权利义务关系,完善权力制约和监督机制,让权力在阳光下运行,消除行政傲慢、街头官僚等现象,确保公共权力不缺位也不越位,为共同治理创造条件。实际上,“公民参与将会增强公民对于政府行为的理解,从而减轻人们对政府机构的批评,改善官员工作环境”①约翰·克莱顿·托马斯:《公共决策中的公民参与:公共治理者的新技能与新策略》,孙柏瑛译,北京:中国人民大学出版社,2005年,第153页。。而且,“公众往往掌握着大量与他们生活密切相关的微观和具体层面的信息”②梁丽萍:《公共政策与公民参与:价值、困境与对策》,《山西大学学报(哲学社会科学版)》2008年第7期。,他们有能力担负起相应的责任。应当真正把群众当伙伴,使多方主体在一个平等、开放的环境中展开紧密合作,实现单个主体难以实现的治理目标。二是开展实质性的合作。实施共同治理必须有实质性的合作关系,不能简单地把公众看作城市治理的对象和被动的接受教育者,而应该看成是城市治理的积极行动者;不能让公众仅仅了解决策的结果,而是应该让他们参与城市治理决策、实施、监督的全过程。三是共同分担治理责任。随着城市的快速发展,城市治理中的老矛盾不可能全部化解,新问题却又层出不穷,治理部门自身难以化解这些问题,集中民智、聚集民力,始终是一个解决问题的成功之道。只有每一个社会成员都能依法行使治理权力并承担相应的社会责任,才能最终解决城市治理问题。分担责任必须做到信息对等,要将城市治理方面的信息如审批、收费、处罚、政策法规、发展规划、项目建设等及时传递到社会各界,便于各方面及时了解城市治理的相关信息。

三、城市治理社会路径构建的重点工作

城市治理的社会路径构建是一个系统工程,涉及很多方面,在当代中国,以下几项工作是应该重点做好的:

1.培育市民意识,为社会路径构建提供思想基础。城市是人口、设施、资本等要素的高度聚集,它的形成与运行、发展都需要一定的规则、秩序、环境。市民把这些东西内化于心就是市民意识,它最为直接地表现为市民的秩序意识、环境意识、法治意识等。思想决定行动。城市治理的社会路径构建需要市民的广泛参与。没有广大市民的市民意识做基础,城市治理就无从谈起,社会路径更无法构建。

培育群众的市民意识,要重点抓住如下两个关键环节。一是强化城市精神的引领作用。“大多数人只意识到自身是城市治理的对象,却没有认识到自身也是城市治理主体中不可或缺的一部分,缺乏公民责任感”③姜杰等:《城市管理问题聚焦》,第141页。。由于城市规模大、生活节奏快、工作压力大,很多人出现“城市冷漠症”,对城市公共事务失去兴趣,参与城市治理的积极性、主动性不高,他们只把城市当作是居住、工作的场所,缺乏归属感、认同感、亲近感,没有“我的城市我的家”的感觉,城市精神严重缺失。新加坡在这方面的引导值得借鉴,为取代以往新加坡人视为人生目标的5个物质主义“C”,即房屋(condominium)、现金(cash)、信用卡(credit card)、汽车(car)和俱乐部会籍(club membership),政府鼓励民众拥抱另外的5个“C”:品格(character)、文化(culture)、社区精神(community)、礼貌(courtesy)和奉献(commitment),以此强化民众追求卓越的决心和主体意识①Perry,Martin,Lily Kong and Brenda Yeoh,Singapore:A Developmental City State.Chichester:John Wiley&Sons.1997.。城市精神在塑造形象、凝聚人心方面具有独特作用,尤其是在强化市民对城市的认同感、归属感、自豪感、责任感等方面具有灵魂支柱、旗帜导向的作用。北京的“爱国、创新、包容、厚德”、杭州的“精致和谐,大气开放”等城市精神,都很好地引领了市民的思想进步、境界提升。城市精神的传播有助于增强市民的主体意识以及参与城市治理的积极性、主动性、有效性,让广大市民在参与中实现自我治理、自我教育、自我监督,在参与中为城市治理贡献自己的力量。二是强化市民的意识养成。良好市民意识不是与生俱来的,要靠从点滴做起、从细节抓起。应坚持正面引导与反面惩治相结合,从革除陋习开始,逐步强化意识养成。让广大市民养成自我约束意识,提高尊法守法的自觉性、维护公共秩序的主动性。要加大宣传教育力度,坚持正面引导为主,通过创新手段、优化载体,大力宣传广大群众支持、参与城市治理的好经验、好做法,及时推出示范、典型,营造正确的舆论导向和氛围。

2.转变政府职能,为社会路径构建提供基本前提。重构政府与社会的关系是构建城市治理的社会路径的重点,而转变政府职能处于重中之重的位置。第一,在政社关系框架中,政府仍处于强势地位,政府自身不改革,其他改革就推不动。第二,全能型政府、包办式治理带来的问题和弊端显而易见,社会活力和自治能力不足,公民的许多权利严重缺失,社会心态很容易失衡。城市治理中出现的暴力执法、以暴制暴等事件与此不无关系。第三,重塑政府与社会的关系,前提是政府把该干的干好,将自己不该承担的一些社会治理职能还给社会,而这正是政府职能转变的核心。

从培育城市治理社会路径的角度出发,围绕城市治理方面的政府职能转变应主要解决四个问题:一是准确定位,发挥好主导职能。城市治理的大部分内容属于公共服务范畴,是城市政府的重要职责。在城市治理的过程中,政府虽然不再是单一的主体。但是,在社会发育不完善、人口素质和基础设施等方面还没跟上的现阶段,政府的主导职能不能缺位,换句话说,在城市治理中还要由政府兜底。二是抓住关键,发挥好引导职能。在城市治理中,政府应该抓住城市规划的编制和实施、重大市政基础设施项目的建设、重要的城市治理法规政策的制定、重大城市活动的筹备和实施、部分专项治理活动的策划和实施等关键环节、骨干项目和重点领域。这也是城市治理社会路径应该重点参与的领域,社会力量和政府力量共同合作,促进整个城市治理水平的提升。三是完善体系,发挥好督导职能。政府按照“重心下移,条块结合”的原则,完善城市治理责任体系,明确市区街居的责任分工,落实市区两级各职能部门的职责和任务;完善城市治理的制度体系,确保城市治理的各项行为都能照章办事;坚持务实高效,完善城市治理运行体系,切实解决多层次治理中的肠梗阻问题,确保城市高效运行。四是突出重点,发挥好服务职能。在扩大公共服务的覆盖面、推进基本公共服务均等化的基础上,从群众最急需的问题入手,把城市治理中的薄弱环节作为重点,强化服务,改善民生。抓好公用设施建设,解决群众身边的困难。强化面向弱势群体的服务措施。

3.发展社会组织,为社会路径构建提供组织化主体。发展社会组织与转变政府职能是一个问题的两个方面,互为支撑,同为城市治理的社会路径构建中的重点。一方面,经济发展快于社会发展、“一条腿长,一条腿短”的问题在我国城市中尤为突出,通过发展社会组织来推动社会进步事关城市和谐发展,事关城市治理的有序推进。另一方面,社会组织在社会转型过程中具有不可替代的作用。高度组织化是现代社会的典型特征之一。社会主体的过度分散化、个体化,是不利于社会发展和城市治理的,必要的碎片整合、组织构建具有特殊意义,发展社会组织就是整合的重要途径。

长期以来,我国一直对社会实施严格管控,社会组织的规模小、种类少、实力差,而且也没有形成自治、自主和自律的能力②周晓红:《全面深化改革的社会路径》,《南京社会科学》2015年第2期。。发展社会组织就是为了让多元主体更好地参与治理,真正实现多元共治。要真正创新城市治理体制机制,“激发社会组织活力”①《中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议文件汇编》,北京:人民出版社,2013年,第70页。,就必须大力培育社会组织。一是赋予社会组织在城市治理中的主体地位。社会组织是现代城市治理的有效组织形式,是整个城市治理体系的重要组成部分。要加快实施政社分开,使社会组织机构能够真正与行政机关脱钩,真正“当家做主”,能够真正表达自己的意愿,保护自己的权益,担负起相应的责任。二是为社会组织的发展提供政策保障。这个保障的核心是分权与合作,先是政府放权,社会组织承接,即“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项,交由社会组织承担”②《中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议文件汇编》,第70页。;再是二者合作、共治,政府不能当“甩手掌柜”,还需主导或引导参与城市治理的各方,尤其应该对社会组织和公民的意见、要求做出及时的、负责任的反应,包括征求意见、解释政策、回答疑虑、提供服务,即真正成为服务型政府。三是真正发挥社会组织的作用。政府应创新公共产品供应方式,让社会非营利组织、志愿者组织通过多种机制和渠道提供公共服务。发达国家普遍存在庞大的非政府组织部门,其经济规模平均占各国GDP的4.5%,雇佣人员占非农业人口的5%、服务业人口的10%、政府公共部门就业人口的27%③方军:《社会建设与社会治理创新》,北京:国家行政学院出版社,2011年,第129页。。而我国社会组织的发展还比较缓慢和落后。

4.加强社区治理,为社会路径构建提供实践平台。社区是居住在某一特定区域的、有着共同或者多元目标的人所构成的群体。把社区治理作为重点工程,基于两点考虑,一是随着我国经济社会改革的不断深化,“单位人”逐步实现向“社会人”的转化,流动人口、老年人都集中在社区,社区成为社会的基本单元,也是城市治理最为基层的单元。二是社区治理最具城市治理特征。社区处于政府治理的末梢。城市治理中的很多问题是在社区中产生或者积累的,比如社区环境卫生问题、商贩扰民问题等。特别是弱势群体相对集中的老旧社区、边缘社区,公共设施、公共服务方面的问题更为突出。城市治理的社会路径的出发点、着力点就应当放在社区。

从城市治理社会路径的角度看,加强社区治理应着眼于优化社区治理结构,形成社区居民和社区党政组织合作治理的治理格局。目前,我们仍然习惯于传统的自上而下的垂直治理体系,依赖于行政化治理思维,社区居委会成了街道办事处的“派出机构”,而不是社区居民自治组织。社区的治理结构必须从行政主导型这一当前主流形式逐步向合作共治、社区自治转变,着力构建“3+4”的结构形式。第一个层次的“3”,即社区党组织是领导核心,牵头抓总;社区事务工作站专司党和政府下沉的事务,为民服务;社区居委会负责居民自治,集中民意,反映居民诉求。第二层次的“4”,即社区服务中心、社区社会组织、业委会和物业公司、驻社区单位,主要是提供多样化、多层次的社区服务。这个结构实现了7支力量各就各位,特别是居委会的职能转变,有利于强化社区自治和服务功能,调动社区各相关主体参与社区管理和服务,最终实现多元共治共享。

5.厘清职能边界,为社会路径构建提供合作动力。构建城市治理的社会路径,要求政府与社会各个主体在城市治理中各就各位、各司其职、相互配合、共治共赢。现实中的难点在于:政府与社会的职能边界难以界定,而且这种界定难以规范、难以统一。政府包揽不行,越界不行,但不兜底也不行,这个界限很难把握。在构建城市治理的社会路径的过程中,主要应厘清两个边界:一是厘清政府与社会之间的职权边界。这实际是一个职能让渡问题,说到底就是政府干什么、社会干什么?政府部门不再实行大包大揽的城市治理方式,而是重点发挥引导、组织、协调和服务的功能;各类社会组织、公众等多元主体以协同、自治、自律、他律和互律的机制参与到城市治理中来,形成城市治理合力。但是对一个开放的动态的城市来说,政府和社会的边界是模糊的,这方面没有统一模式和明确界限。基本原则是,政府要简政放权,为社会腾出足够的空间,让公民或社会组织能够以自主和自治的方式治理好自己的事务;而后者也必须有自律或自我约束的能力,不能争抢政府的治理权力,也不能有损其他公民、社会组织或整个社会的利益。还有很多方面的城市治理,可以通过政府购买服务的途径由社会组织负责具体实施。二是厘清各层级政府之间的职权边界。对于行政管理事权的划分,要本着能放则放的原则,尽量下放。对于深化行政执法体制改革,党的十八届四中全会专门强调:“根据不同层级政府的事权和职能,按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则,合理配置执法力量”①引自《<中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定>辅导读本》,北京:人民出版社,2014年,第17页。,修订后的立法法赋予设区城市在城市建设管理方面的立法权,其导向也是重心下移。所以,应加强和完善基层城市治理和服务体系,把人力、财力、物力更多投到基层,有效解决基层能力不足的问题。

城市治理的社会路径:价值、内涵与构建

周善东

Social Path of Urban Governance:Value,Connotation and Construction

ZHOU Shan-dong
(College of Management and Economics,Tianjin University,Tianjin,300072,P.R.China)

To solve the problems of the current urban governance,it is necessary to actively promote the urban governance innovation,and build scientifically social path of urban governance.Social path has unique value in urban governance.It helps to promote continuous improvement of urban governance,leads the development direction of urban governance,and is also an effective mechanism to promote urban governance reform in China.The connotation of social path is mainly reflected in four characteristics,namely,compatible multiple subject,public participation,interactive communication,and joint management by sharing the responsibility.Surrounding urban governance society path construction,we need to focus on cultivating citizen awareness,transforming government function,developing social organizations,strengthening community management and clarifying functional boundaries.By doing this,we can set up a framework of the social path of urban governance.

urban governance;social path;value;connotation;construction

[责任编辑:李春明]

2015- 03- 02

周善东,天津大学管理与经济学部博士研究生(天津300072)。