从发展型改革到兼顾型改革:户籍制度改革的转型

王 清

建立于1958年的户籍制度，其设立的初衷是为了配合国家实现优先发展重工业的目标，①林毅夫、蔡昉、李周:《中国的奇迹:发展战略与经济改革》，上海:上海人民出版社、上海三联书店，1999年，第55页。但在实际运行中，地方政府以户籍作为地方性福利分配的基础性机制，造成严重的城乡分化和区域差异，成为中国弱势群体向上流动的制度障碍。改革开放之后，户籍制度严重阻碍市场经济的发展，地方政府纷纷推动户籍制度改革。当代中国户籍制度改革具有两个方面的矛盾。第一，中央事权和地方改革的矛盾。2011年《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》明确指出:“国家基本户籍管理制度属于中央事权。”②国务院办公厅:《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》(国办发 (2011)9号)。但是，国务院对户籍制度改革一直没有出台全国性的改革方案，相反“地方化的‘挤牙膏式’改革成为当前户籍制度改革的最大特色”。③吴开亚、张力:《发展主义政府与城市落户门槛:关于户籍制度改革的反思》，《社会学研究》2010年第6期。第二，户籍改革的地区差异性和共同性的矛盾。一方面地方政府所推行的改革具有差异性，有的地方放松人口登记制度，有的放低入户门槛;另一方面，尽管各地推行的户籍制度改革具有政策文本上的差异性，但是从内容上来看，各地的户籍制度改革具有共同点:没有从根本上放松对人口自由迁徙的控制，也没有割断户籍制度与利益分配之间的关联性，“每一次改革都是对已有改革的复制和延续”。④李晓飞:《中国户籍制度变迁“内卷化”实证研究》，《广东社会科学》2013年第1期。在这个意义上，各地的户籍制度改革尽管形式不同但是实质不变。

然而，随着社会的发展和中央政策的调整，近些年地方政府推进户籍制度改革的方式正在发生较大的变化。地方政府推进户籍制度改革的方式有何变化?为何变化?这是本文要研究的核心问题。以下，笔者将围绕“地方户籍制度改革的方式及其影响因素”这一问题梳理已有的研究文献，分析过去三十年户籍制度改革的方式，以及户籍制度改革转型的特征及其动力机制。

一、问题的提出

关于户籍制度改革方式及影响因素已形成了如下研究成果。

(一)已有关于户籍制度改革方式的研究

户籍制度具有三项基本功能，包括人口登记、户口迁徙和利益分配。围绕户籍制度的三项功能，已有关于户籍改革方式的研究大体包括如下几类。第一，从户口登记展开的改革，如二元变一元式改革、暂住证、①Dorothy J．Solinger，“‘Temporary Residence Certificate’Regulations in Wuhan，May 1983，”The China Quarterly，Vol．101，Mar．1985，pp．98-103．居住证制度等研究属于这一类型。这类改革并不涉及户口福利的调整，改革的目的是为了实现人口登记一体化。第二，从入户条件上研究户籍制度改革方式，包括分类改革和入户门槛的研究。分类改革论认为国家应该按照城市规模，实行分类改革，以“最低条件、全面放开”为特点的小城镇户籍制度改革模式、以“取消限额、条件准入”为特点的一般大、中城市模式、以“筑高门槛、开大城门”为特点的特大城市模式。②王美艳、蔡昉:《户籍制度改革的历程与展望》，《广东社会科学》2008年第6期。入户门槛改革主张各地通过放低入户门槛以调节户口迁徙功能。③吴开亚、张力:《发展主义政府与城市落户门槛:关于户籍制度改革的反思》，《社会学研究》2010年第6期。第三，从利益分配的角度分析户籍制度改革，这触及户籍制度改革的根本内容。有学者提出利益扩散和利益分流式改革，认为蓝印户口是利益扩散式改革，而剥离户籍与公共物品间关系的改革则是利益分流式改革。④王清:《地方财政视角下的制度变迁路径分析——以当代中国城市户籍制度为例》，《武汉大学学报》(哲学与社会科学版)2011年第3期。这类改革的效果如何呢?有学者认为改革开放之后，尽管很多城市实行地方性的户籍制度改革，但是户籍对福利分配的影响并未降低，户籍制度改革出现内卷化，即有改革但无发展的局面。⑤李晓飞:《中国户籍制度变迁“内卷化”实证研究》，《广东社会科学》2013年第1期。

总体而言，这三类研究都是围绕户籍制度的功能调整而展开，在这三类改革中，关于人口登记的改革层次较浅，而户口迁徙和利益分配功能的调整则涉及户籍制度改革的本质，致使这类改革出现了地方差异化的特征。地方政府为何选择不同的改革方式呢?

(二)地方政府选择户改方式的影响因素

一些学者认为改革开放后地方政府放松户籍管制的改革具有发展型政府的色彩，并分析了地方政府选择发展型户籍改革的影响因素。

1．财政激励

有学者通过对1992年户口买卖的研究，发现地方政府进行户口买卖的目的是为了解决地方建设资金不足、增加地方财政收入。⑥左鹏、周菁:《户口买卖与户籍制度改革——来自P市的调查》，《中国人口科学》2000年第2期。有学者讨论了财政竞争与户口政策之间的相关性，认为在地方政府追求新增财政结余最大化的假设下，地方政府通过户口政策，限制人口流动，实现地方目标最大化。⑦王丽娟:《人口流动与财政竞争——基于财政分区和户口政策的比较视角》，《中央财经大学学报》2010年第3期。财政激励强调地方政府基于财政需求，推动户口买卖。那么，不同的地方政府的财政需求如何呢?财政能力越强的地方政府，是否越倾向于推动户籍制度改革呢?有学者对此持反对意见，认为“地方财力的提升并不会必然降低城市落户门槛”。⑧吴开亚、张力:《发展主义政府与城市落户门槛:关于户籍制度改革的反思》，《社会学研究》2010年第6期。

2．劳动力供求

有学者指出地方就业率是影响户籍管制程度的重要因素:本地劳动力就业率低，地方政府就会出台严格的户籍制度，排斥外来劳动力;相反，本地劳动力就业率高，地方政府则实行相对宽松的户籍制度，吸纳外来劳动力。⑨蔡昉、都阳、王美艳:《劳动力流动的政治经济学》，上海:上海人民出版社，2003年，第153-182页。2004年以后，在劳动力稀缺的情况下，“许多沿海城市政府把户籍制度改革当作稳定劳动力供给的制度手段”，[10]蔡昉:《户籍制度改革与城乡社会福利制度统筹》，《经济学动态》2010年第12期。不断改善外来务工人员公共服务质量，完善劳动力市场，推动了新一轮放松管制的户籍制度改革。

已有研究为我们深入分析户籍制度改革提供了理论基础与方法资源。但是，已有研究至少存在如下两个方面的不足。第一，已有研究把地方政府看成理性经济人，分析地方政府谋利的行为，但是忽略了所处社会环境对地方政府行为的影响，社会环境包括中央任务和舆论压力。第二，已有研究把户籍制度看成地方政府谋利的工具，但是并没有注意到户籍制度改革进程中的转型。本文基于已有研究，提出户籍制度改革至少经历两个阶段，一是发展型户籍改革，二是兼顾型户籍改革，并逐一分析每类改革的特征，尝试弥补上述不足。

二、发展型户籍改革的制度逻辑

(一)发展型户籍改革的界定

2000年前，地方户籍制度改革是一种发展型改革。发展型户籍改革是地方发展型政府在户籍制度改革中的惯性行为。地方发展型政府是对改革开放之后地方政府行为的理论概括，指在压力型体制的行政压力和政治锦标赛的政治激励下，中国地方政府在促进经济发展的过程中出现政府干预和主导地方经济的一种行为模式。地方政府嵌入市场经济的发展进程，甚至成为市场经济的主体，不仅引导而且主导、不仅指导而且直接指挥地方经济发展，不仅主动而且成为地方经济发展的主角，出现“地方政府即企业”①Andrew Walder，“Local Governments as Industrial Firms，”American Journal of Sociology，Vol．101，1995，pp．268-269．的角色混乱，地方政府追求财政收益最大化、重视流动性强的要素，不重视流动性弱的主体，②王清:《超越地方发展型政府:理论框架与经验分析》，《四川大学学报》(哲学社会科学版)2014年第6期。地方政府从代理型政权经营者转向谋利型政权经营者。③杨善华、苏红:《从代理型政权经营者到谋利型政权经营者》，《社会学研究》2002年第1期。

发展型户籍改革是地方发展型政府在户籍制度改革中的行为模式。户籍制度本是政府实行社会管理的基本制度，但是地方政府改革户籍制度的目的并不是为了满足社会对户籍制度改革的需求，而是基于地方发展的目的，通过户籍制度改革吸引地方经济发展中的稀缺资源，将作为社会管理的户籍制度异化成增加地方财政收入的政策工具。发展型户籍改革内涵至少包括如下内容。

1．从改革目的来看，地方政府将户籍改革作为增加财政收益的政策工具

地方政府通过户籍改革促进财政收益最大化，导致“源于社会管理需求的户籍制度在转型时期被城市政府异化为竞争资金、人才，增加本级财政和缓解对公共产品冲击的政策工具”。④吴开亚、张力:《发展主义政府与城市落户门槛:关于户籍制度改革的反思》，《社会学研究》2010年第6期。兴起于20世纪90年代的蓝印户口政策和当下各个城市推行的积分入户政策是发展型户籍改革的典型案例。第一，地方政府通过发展型户籍改革刺激投资和房地产发展，间接提高财政收入。蓝印户口的入户条件包括投资入户和买房入户。例如，上海市于1994年规定，外商和港、澳、台人士在上海投资人民币20万美元，外省市单位或者个人在上海市中心区和浦东新区投资100万元，且营业两年，就能申请1个蓝印户口，外省市单位或者个人在上海市嘉定、闵行、宝山、金山、松江区和南汇、奉贤、青浦县投资50万元即可申请一个蓝印户口。⑤《上海市蓝印户口管理暂行规定》，《中国经营报》2001年6月26日。深圳也做了同样的规定，1995年印发的《深圳市户籍制度改革暂行规定》，规定在深圳“每投资100万元，可以为本企业 (项目)的管理骨干、生产技术骨干申请一个蓝印户口指标”，且要求“申请者的年龄在深圳经营特区须40周岁以下，”⑥深圳市政府:《深圳市户籍制度改革暂行规定》，1995年10月24日。以保证申请者是适龄劳动者，能够为城市建设做贡献而不是坐等城市福利。在购房上也有类似的规定。⑦深圳市政府:《关于促进我市房地产市场发展的若干规定》(［1995］深府第239号)，1995年10月9日;深圳市政府:《宝安、龙岗区“购房入户”政策实施细则》，1995年10月9日;深圳市政府:《关于促进我市房地产市场发展的若干规定》，1996年11月6日。第二，地方政府通过发展型户籍改革，直接获得大量财政收入。蓝印户口每年缴纳的城市增容费用就是一个典型例子，它存在于20世纪90年代，后被废止。由于是地方性收费，这些费用完全归地方财政。通过征收城市增容费，地方政府获得了大量财政收入。例如，自1994年9月8日北京市第十届人民代表大会常务委员会第十二次会议审议通过的《北京市征收城市容纳费条例》实施，到1999年3月30日北京市第十一届人民代表大会常务委员会第九次会议通过关于废止《北京市征收城市容纳费条例》的决定，北京市共征收城市容纳费2700万元。①笔者无法获得深圳和上海收取的城市增容费的数额，只有北京的数据。但是，由于各地均收取城市增容费，因此，北京的数据能在一定程度上反映问题。北京收取的城市增容费的数目综合以下文献得到:《北京市征收城市容纳费条例》第四条;《北京取消城市容纳费》，《人民日报》1999年3月31日第4版;《北京废止城市容纳费》，《中国青年报》1999年3月31日;《北京停止征收“增容费”》，《华西都市报》1999年3月31日。

2．从改革形式来看，发展型户籍改革选择性放低落户门槛

在发展型户籍改革中，地方政府偏好流动性强的要素，不重视流动性弱的要素。在市场发展中，资本和高端劳动力比低端劳动力的流动性强，前者往往是地区发展的稀缺资源。地方政府选择性设置入户门槛和入户条件，让流动性强的要素进入城市，限制流动性弱的要素。例如从2009年开始，各个地方政府推行的积分入户制，给予学历、紧缺人才更高的分值，这样既能让稀缺资本和高端劳动力为该地区服务，促进经济发展。同时，高端劳动力的收入较高，一般可以通过市场的方式实现自身的利益，且他们纳税较高，不会给城市带来负担。由于低端劳动力收入较少且纳税较少，但需享受本地政府提供的户口福利，可能增加城市负担，因此，地方政府通过选择性的方式吸纳高端劳动力排斥低端劳动力，既可以吸纳经济发展中的稀缺劳动力，又能减少城市负担。从这个意义上来说，地方设定准入条件 (locally set entry conditions)②Wang Fei-Ling，Organizing Through Division and Exclusion:China's Hukou System，Stanford，Calif．:Stanford University Press，2005，pp．111-112．或准入条件控制③Wang，Organizing Through Division and Exclusion，p．90．使得发展型户籍改革成为“选择性移民政策”(selective migration policy)。④Linda Wong and Huen Wai-Po， “Reforming the Household Registration System:A Preliminary Glimpse of the Blue Chop Household Registration System in Shanghai and Shenzhen，”International Migration Review，Vol．32，No．4．Winter，1998，p．974．

(二)发展型户籍改革的动力

发展型户籍改革具有深刻的动力机制。在压力型体制的行政压力和晋升竞赛的政治激励下，地方政府之间为了经济增长展开激烈的竞争;地方政府掌握户口迁移审批权;城市户口是一种稀缺资源，存在户口利益，地方政府通过发展型户籍改革，争夺资本和劳动力，促进本地经济增长。因此，竞争激励、行政分权与户口利益是地方政府选择发展型户籍改革的动力。

1．竞争激励

在压力型体制的行政压力和晋升竞赛的政治激励下，地方政府之间为了经济增长展开激烈的竞争。一方面，在压力型体制下，上级政府向下级政府层层下达考核指标，在以经济建设为中心的指导原则下，GDP考核成为地方政府最大的指标。另一方面，地方政府面临政治锦标赛的政治激励，地方政府的GDP增长成为官员晋升的必要条件，因此，地方政府热衷于经济建设，甚至不惜成为经济发展的主角。经济增长涉及到土地、资本和劳动力，而资本和高端劳动力是经济发展的稀缺资源，各个地方政府竞相争夺这些资源。

2．行政分权

为何20世纪80年代以前，户籍制度在各地出现整齐划一的局面，但是80年代以后地方政府开始推进发展型户籍改革呢?这可以从行政分权得以解释。行政分权是指权力在中央部门和地方政府之间的转移，⑤F．Schrumann，Ideology and Organization in Communist China，2ndedition，Berkeley:University of California Press，1968．它有利于增强地方自主性，使地方政府在经济发展中发挥越来越重要的角色。20世纪80年代以前，中央政府控制着户口迁移审批权，这就使得在户籍制度改革的进程中，地方政府几乎难以发挥作用。由此导致的结果是，各地户籍制度改革进展缓慢，当时农村户口转为城市户口只有三个途径:升学、招工和招干。改革开放以后，入户审批制度发生了较大的转变，各个市级政府掌握落户指标和落户审批权，八九十年代一度出现市领导审批“一支笔”。①公安部三局:《中华人民共和国户口管理资料汇编 (一九八六年— 一九九二年)》(第四册)，北京:群众出版社，1993年，第277-278页。周黎安认为“地方官员必须……拥有较大的行动空间，才能真正对地方经济发展负有行政责任。此时激励地方官员推动经济增长与发展才有意义”。②周黎安:《转型中的地方政府:官员激励与治理》，上海:格致出版社、上海人民出版社，2008年，第221页。各个市级政府掌握了落户审批权，地方政府拥有选择改革策略的自主权，这是地方政府以户籍制度改革作为增加财政收益工具的前提条件。

3．户口利益

城市户口是一种稀缺资源，附着巨大的户口利益，这是地方政府选择户籍制度改革作为财政增收工具的客观条件。户口利益又可以称为户口含金量，它是指个人通过城市户口获得的排他性福利，包括教育资源、医疗资源等。市场经济的发展推动劳动力和资本不断流动，但是户籍制度仍然是资源分配的基础。由于城市户口利益远大于农村户口利益，因此，“农转非”“跳农门”“吃商品粮”一直是农民的向往。人们对户口需求量普遍高于政府发放户口率，在不考虑婚姻状况下，个人迁移户口的意愿均值为0．940，政府发放户口的意愿均值是0．384;在考虑婚姻状况下，个人迁移户口的意愿均值为0．774，政府发放户口的意愿均值是0．427。③何英华:《户籍制度松紧程度的一个衡量》，《经济学》(季刊)增刊2004年第3卷。政府户口发放量低于民众需求量，户口处于供不应求的状态。户口利益越大，人们对户口的需求量越大，地方政府越能通过户籍改革吸纳稀缺资源，地方政府把户籍制度改革作为增加财政收益最大化的效果越好。反之，户口利益越低，户口对人们的吸引力越低，社会对户口的需求越少，地方政府则难以通过户籍改革达到增加财政收益最大化的目的。

总之，压力型体制和政治锦标赛使得地方政府越来越嵌入地方经济增长过程，入户审批权的下移让地方政府享有改革的自主权，同时，户籍制度作为一项垄断性资源，户口附着利益，使得地方政府具有通过户籍改革吸引市场稀缺资源，增加地方财政收益的可能性。竞争激励、行政性分权和户口利益是地方发展型户籍改革的动力机制。然而，发展型户籍改革“对社会政策的正义性、管理控制的成本与社会政治成本等都形成了冲击”，④彭希哲、赵德余、郭秀云:《户籍制度改革的政治经济学思考》，《复旦学报》(社会科学版)2009年第3期。带来较大社会冲突和社会矛盾，增加地方政府维稳的压力。在强大的社会压力下，地方政府逐步实现户籍制度改革的转型。

三、兼顾型改革:户籍制度改革方式的转型

2013年十八届三中全会后，《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》提出“统筹户籍制度改革和相关经济社会领域改革”，⑤国务院:《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》(国发〔2014〕25号)，2014年7月30日，http:∥www．gov．cn/zhengce/content/2014-07/30/content_8944．htm，2015年4月6日。指出完善农村产权制度和扩大基本公共服务覆盖面是未来户籍制度改革的方向，标志着国务院对户籍制度改革方式的认识转型。事实上，在其他地方政府实行发展型户籍改革的同时，也有一些地方政府实行不同于发展型户籍改革的形式，成都市户籍改革就是一个典型案例。2003年成都市开始推行城乡统筹户籍改革，这便是一种兼顾型户籍改革。接下来，笔者将以成都市户籍制度改革为例，分析兼顾型户籍改革的内涵及动力机制。

(一)兼顾型户籍改革的界定

兼顾型户籍改革是指在地方发展和中央试点的动力下，在社会公平的压力下，地方政府以市域为单位，以城市和农村户籍制度作为改革对象，逐步放低落户门槛，实现本辖区内基本公共服务一体化的户籍制度改革方式。由于这种改革既具有发展型户籍改革下地方政府追求经济发展的一般特征，又在一定程度上向弱势群体赋权，体现社会公平，因此本文将这种改革称为兼顾型改革，它具有如下几个方面的特征。

1．逐步放低落户门槛

相比于发展型改革的落户门槛，兼顾型改革落户门槛很低，基本实现辖区内居民自由迁徙。成都市分三个步骤降低入户门槛。第一，一元化登记。成都从2004年开始推进一元化户口登记，把农业户口和非农业户口统称为居民户口。“如果是已征地的就是‘已征地农转居’，未征地的就是‘未征地农转非’。同时我们还在他的职业一栏添加了‘农业劳动者’这五个字。后来很多职能部门又把这五个字作为一个管理的依据”。①成都市公安局J的访谈，2012年8月6日。所以这一时期只是一元化户口登记阶段，还没有实现一元化管理。第二，租房入户，基本实现自由迁徙。从2006年到2009年，成都市逐步推行租房入户，规定“租住成套的私人住房可以入户”，“在副省级城市中把租房条件放开，目前还是没有的”。②成都市公安局J的访谈，2012年8月6日。第三，一元化管理。成都市于2010年开始推行全域城乡统一户籍制度改革。对于很多城市来说，入户中心城区和郊区的条件是不一样的，从同一城市的郊区入户中心城区又有一道门槛。但是，成都“没有中心城区和远程区市县的户籍迁移上的区别，都是一样的政策”。③成都市公安局W的访谈，2012年8月7日。

2．剥离户口利益，实现城乡居民福利一体化

在兼顾型户籍改革中，地方政府不断增加民生偏好的公共财政支出。民生偏好是相对资本偏好而言的，它是指社会福利支出占公共支出的比重高于一般性支出占公共支出的比重。一般来说，民生偏好支出包括教育支出、就业支出、医疗卫生支出、城乡事务支出等。成都市户籍制度改革消除附着在户籍上的城乡居民福利差，实现城乡居民在就业、住房、义务教育等9个方面的城乡居民福利均等化。④成都市统筹城乡综合配套改革试验区建设领导小组办公室:《成都统筹城乡改革发展实践交流材料》(内部材料)，2012年，第4-5页。第一，成都市以常住人口而不是户籍人口作为基本公共服务支出的标准，为基本公共服务均等化提供财力支持。第二，成都市逐步增加农村财政支出，不断扩大农村学前教育的受益人群，每1个镇街至少建1所幼儿园，同时增加乡镇和村庄的卫生院覆盖面，3年建设218个乡镇卫生院、100个社区卫生服务中心、164个社区卫生服务站、2802个村卫生站。第三，成都市改变基本公共服务“市县职能部门分配给村社”的支出层级，市县两级财政绕开职能部门，直接拨付给村社。2009年村社公共服务和社会管理专项资金不低于20万，2011年提高到每村最低25万，2012年增加到每村至少30万，2013年增至40万。⑤成都市城乡统筹委:《成都市公共服务和公共管理村级专项资金管理暂行办法》(成统筹［2009］59号);成都市统筹城乡综合配套改革试验区建设领导小组办公室:《成都市全国统筹城乡综合配套改革试验区建设5周年回顾(2007—2012)》(内部材料)，2012年6月，第39-40页。相应地，城市社区按照每100户3500元的标准拨付。⑥成都市武侯区民政局负责人的座谈会，2015年5月18日。在这部分资金中，“中心城区按照成都市-区5∶5分摊支出责任，远郊市县以成都市-县7∶3分摊支出责任”。⑦成都市城乡统筹委负责人L的访谈，2015年5月18日。民众按照民主议事规则决定社区所需公共服务，因此，一方面，这项改革压缩了公共服务支出的行政层级，由成都市、县/区直接拨付，民众自主选择社区所需公共服务，解决了公共服务支出碎片化和供需不匹配的问题。另一方面，农村公共服务和公共管理村级专项资金金额高于城市社区，这有利于保障公共服务专项财政向薄弱的农村倾斜，实现城乡公共服务均等化。在这个意义上，很多学者把成都户籍改革称为“最彻底的户籍制度改革”。⑧高柱:《中国最彻底的户籍改革方案》，《工人日报》2010年11月28日第1版。

(二)兼顾型户籍改革的转型动力

在其他地方政府热衷于发展型户籍改革的时候，为何成都市要推行兼顾型改革呢?成都市推行兼顾型户籍改革既是现实问题逼迫所致，又是地方政府寻找新的增长点的方式，同时也是贯彻中央意图的改革。因此，现实问题逼迫、政绩驱动和贯彻中央意图是成都市推行户籍改革的三重动力。

1．现实问题逼迫:发展型户籍改革面临困境

发展型户籍改革带来偏好替代的问题。偏好替代是指地方政府以自己的偏好取代民众的偏好。在户籍制度改革中，公民偏好的价值是公平，民众期待放松户籍管制，实现人口自由迁徙和基本公共服务一体化。地方政府却偏好效率，选择性放低落户条件，以此增加财政收益。因此，发展型户籍改革并不能吸纳弱势群体，也没有为其提供均等的公共服务。地方政府以发展效率取代公民的公平诉求，形成偏好替代。偏好替代导致弱势群体的权益无法得以实现，出现大量长期工作和生活在城市但只有暂住身份的群体，引起这类群体对社会的不满。社会要求实现均等公共服务的呼声越来越大，“你(政府——笔者注)等大家各方面的需求都非常强烈的时候才开始考虑，你就很被动了”，①成都市城乡统筹委负责人L的访谈，2012年8月3日。民众会通过非制度化程序表达利益诉求，造成社会矛盾冲突，政府的维稳成本越来越高。此时迫切需要有新的解决问题的方式，这是兼顾型户籍改革的现实背景。

2．政绩驱动:地方政府寻找新的增长点

第一，地方政府寻找新的经济增长点是兼顾型户籍改革的内部动力。在改革开放的前三十年，地方政府注重招商引资，然而随着经济的进一步发展，招商式的发展模式开始受到越来越多的挑战，地方政府开始寻找新的经济增长点。一些地方政府开始将改革转向农村。成都兼顾型户籍改革是城乡统筹改革的重要组成部分，城乡统筹是成都市政府寻找到的新的增长点。城乡统筹的重要目标是促进土地规模集中，“农民集中过后会促进土地的规模经营，以前散居土地集中起来会比较难，如果人集中起来了过后，土地就会出现适应规模的集中”。②成都市城乡统筹委L的访谈，2012年8月3日。城乡统筹直接促进城镇化进程，数据显示，从1990年到2000年成都城镇化年均增长仅0．54个百分点，从2007年起至2011年末，成都城镇人口增加474万人，城镇化率提高了6．23个百分点，年均增长1．56个百分点。③《四川统计局发统筹城乡分析报告，城镇化率超41%》，《华西都市报》，2012年6月4日。“把城乡一体的比较公平的发展制度构架起来，你有了这样的制度基础，你以后的发展才有可持续性”，“成都也并没有出现因为我们投入了农村就影响了我们的经济发展，反而客观来讲这些年是成都经济发展比较快的几年”。④成都市城乡统筹委L的访谈，2012年8月3日。

第二，地方一把手的重视是兼顾型户籍改革得以推行的重要保障。兼顾型户籍改革不仅涉及公安部门，也涉及教育部门、卫生部门等多个部门，需要多个部门统筹与协调。部门协调是公共管理面临的普遍难题，成都如何克服政府协调的难题推进户籍改革呢?“我觉得领导的意识是非常重要的，不然的话改革就难以推行”，“别的城市来成都学习户籍改革经验，只是公安机关工作人员带队，这是不行的，必须有市委市政府的支持”。⑤成都市公安局J的访谈，2012年8月6日。成都市委市政府通过哪些方式保证改革顺利推行呢?一是成立专门的综合协调部门。2007年成都市成立统筹城乡工作委员会，19个区 (市)县也成立了相应的统筹城乡推进工作机构，乡镇也配备了相应的城乡统筹推进工作人员。统筹城乡工作委员会主要负责牵头城乡统筹综合配套改革工作，如拟定规划、监督考核等。二是干部任命。“在干部的任用上，你要围绕着统筹城乡发展这个中心来 (工作)，像我们区 (市)县的主要领导在选用之前都要先通过考试，专门关于统筹城乡方面的考试，考试不合格的还不行，它还不是干部能力的考试，是专门关于统筹城乡的一些思路、政策的考试，你作为主要领导对统筹城乡的思路都不清楚、不熟悉、理解不透彻的话肯定不行”。⑥成都市城乡统筹委L的访谈，2012年8月3日。三是监督考核。“市委、市政府有专门的目标考核部门对各部门进行目标考核，我们每年的目标考核以这个总体的战略为主来构架的，各个部门、各个区市县 (的工作)都要围绕着(城乡统筹)这个总体战略来 (开展)”。⑦成都市城乡统筹委L的访谈，2012年8月3日。

3．贯彻上级意图:全国统筹城乡综合配套改革试验区

贯彻上级意图是推动兼顾型户籍改革的强大的外部动力。成都从2003年开始推行城乡统筹改革，2007年6月获批全国统筹城乡综合配套改革试验区，①成都市统筹城乡综合配套改革试验区建设领导小组办公室:《成都统筹城乡改革发展实践交流材料》(内部材料)，2012年，第2页。人力资源和社会保障部、国土资源部、农业部、教育部、科技部、财政部先后与四川省及成都市政府签订城乡统筹改革的协议。②成都市统筹城乡综合配套改革试验区建设领导小组办公室:《成都市全国统筹城乡综合配套改革试验区建设5周年回顾 (2007—2012)》(内部资料)，2012年，第24页。上级试点使得地方政府调整户籍改革思路，走出了一条不同于其他地方政府的兼顾型户籍改革路径。中央给予成都的政策优势是先行先试。“作为试验区，我们要用足用好中央赋予的‘先行先试’权，坚持‘非禁即试’的态度，大胆去尝试和探索”。③黄新初:《发挥先行先试深化成都统筹城乡综合配套改革》，《成都日报》2012年6月11日。成都充分利用中央试点的政策优势，依托“全域成都”的理念，降低落户门槛，剥离户口利益，推动城乡基本公共服务一体化，“这在全国都是走在前列的”。④成都市公安局负责人J的访谈，2012年8月6日。这些户籍改革甚至超过了公安部的改革步伐，由于没有报批公安部，挑战了公安部的权威，引起了他们的强烈不满。2011年，公安部起草国办下发的［2011］9号文，明确规定“国家基本户籍管理制度属于中央事权，……要对已出台的有关户籍管理制度改革的意见加以清理”，⑤国务院办公厅:《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》(国办发 (2011)9号)。“这个提法应该是针对我们所做的超前的改革，我们系统的一把手被叫去 (公安)部里开会，要我们对2010年出台的《关于全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙的意见》文件做解释。我们领导报给市委，市委书记亲自去部里解释。不过我们有国务院综合试验区的牌子，打着这个牌子，说明我们的户籍改革是中央试点的一部分，公安部也无可奈何”。⑥成都市公安局负责人J的访谈，2012年8月6日。由此可见，国务院试点是成都推行兼顾型户籍改革最大的外部动力和坚强后盾。

总之，兼顾型户籍改革是城乡统筹改革的组成部分，这类户籍改革完全不同于发展型户籍改革。地方政府为何要推进这类改革呢?现实问题逼迫是兼顾型户籍改革的外部压力;地方政府将统筹城乡作为新的增长点，这是兼顾型户籍改革的内部动力;国务院试点则使改革获得中央支持，拥有先行先试的优势，这是兼顾型户籍改革的外部动力。

四、小 结

发展型改革和兼顾型改革是户籍制度改革的两种方式，两者既有区别，又具有关联性。

(一)发展型改革和兼顾型改革的区别

第一，从改革动力来看，发展型户籍改革把户籍制度改革当成增加财政收入的工具，兼顾型户籍改革虽然也有这样的目的，但更主要的是贯彻中央意图，兼顾了公民权利和社会公平。从发展型改革到兼顾型改革，户籍制度改革的优先顺序从“工具性目标向权利和平等的价值性目标逐步转变”。⑦彭希哲、赵德余、郭秀云:《户籍制度改革的政治经济学思考》，第2页。第二，改革内容不同，发展型户籍改革只调整准入条件，但是兼顾型改革不仅降低落户门槛而且剥离户口利益，改革更彻底。第三，改革主体不同，发展型户籍改革一般由人口管理部门即公安部门承担，但是兼顾型改革则多由综合协调部门承担。

(二)发展型改革和兼顾型改革具有内在关联性

第一，在两类改革中，户籍制度改革都成为地方政府实现目标的政策工具，户籍改革是工具理性的体现，不具有价值理性的特征。第二，兼顾型改革是对发展型户籍改革的发展，它在一定程度上回应了社会需求，体现社会公平。但是由于兼顾型改革是实现工具理性的手段，因此，兼顾型户籍制度的进一步发展至少面临三重挑战。

1．兼顾型改革面临福利成本递增的压力。户籍制度改革成本不是一次性支付，而是按期限逐期支付。例如，“成都市为落户城市集中居住的民众提供头几年的免费服务，包括物业费、停车费等。但是，持续几年后，这批经费相当高昂”。①成都市温江区民政局L的访谈，2015年5月19日。同时，由于新市民大多是适龄劳动力，因此对于政府所要承担的成本来说，大规模的医疗、养老和社保支付金会发生在二三十年后。因此，如何保持政府在户籍制度改革中的持续投入，避免后期政府为前期政府政策买单，是兼顾型户籍改革需要思考和解决的重要问题。

2．兼顾型改革面临地方改革与中央支持的矛盾。兼顾型户籍改革是中央试点、地方推动的改革，当改革继续推进过程中，地方政府面临先行先试的压力。“这个体制决定了最终还是要有一个裁判员来说这个 (改革)是对的还是错的，那么对的还好;要是错了，现在的路子我们已经探索了多年，群众也按照这样在接受，你又说这样不行了，要回到过去，这样来讲的话，对一个地方的影响还是非常大的”。另外，“有些 (改革内容)跟国家的政策抵触。要是一些国家政策方向迟迟定不下来的话，进一步的探索很难”。②成都市城乡统筹委负责人L的访谈，2012年8月3日。

3．兼顾型改革面临工具理性和价值理性的冲突。地方政府推行的改革不可避免具有属地化和工具性的特征，即限制户籍制度改革的边界，让省或市域内民众落户城市，外省或外市的民众被排除在改革之外。为了走出户籍制度改革的属地化和工具化的困境，中央政府需要统筹和承担更多基本公共服务的支出责任，逐步建立财政转移支付与同农业转移人口挂钩的机制，这又是一个有待实践发展和理论研究的重要课题。